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1、常见公共管理理论一、公共财政理论公共财政(PUb1.1CF1nanCe)理论历史久远，是1776年由英国经济学家亚当斯密在国富论中提出的思想，理论核心是研究市场经济和政府财政的关系与影响。亚当斯密形象地将市场经济比喻成一只“看不见的手”，在市场运行规则下有效配置市场资源，并以此抵制国家权力的干预和控制。但实际上，市场调节不是完美的，存在自发性、滞后性和盲目性的弱点和缺陷，通常在市场调节失灵的情况下，需要国家对经济进行调控、由政府来对公共产品或服务等市场资源进行合理而有效的分配。公共财政的主要职能为：一是对市场、信息、产品以及行为等不完全资源的再配置；二是由政府通过财政转移支付、公共支出和税收等
2、手段对收入进行再次分配，从而缩小差距、保证社会公平；三是政府通过使用金融和财政手段来协调生产和消费、投资和储蓄的关系，从而促进充分就业、稳定物价和改善结构，以达到稳定经济发展的目的。现代财政的公共性以公共权力为根本，国家作为经济和社会的管理者，通过授权财政部门以制定财政政策、审批财政预算等方式来合理配置资源、监督管理和调控经济。国家在行使公共权力时同样需要公众的制约与监督，由此便产生了国家审计，作为独立第三方来促进公共财政权力能够规范运行，保障人民的利益。二、委托一代理理论委托一代理理论主要是从信息不对称条件下契约的形成过程出发，探讨委托人如何以最小的成本去设计一种契约或机制，从而消除信息不对
3、称问题，建立激励约束机制，减少代理人的引致需求，以最大限度增加委托人的效用。委托一代理理论涉及的核心问题，可归纳为以下三方面：1.解决信息不对称问题。在所有权与经营权“两权”分离的情况下，由于委托、代理双方的目标函数不同，相关信息在双方之间的分布及其获得是不对称、不均匀的，于是便产生了基于委托人与代理人之间的“信息不对称”。掌握信息比较充分的代理人，往往处于比较有利的地位，而信息贫乏的委托人，则处于比较不利的地位。同时，代理人有其自身独立的经济利益，有可能利用信息不对称的存在来损害委托人的权益，实现自身利益最大化，这时如果委托人对其约束己不对称的存在来损害委托人的权益，实现自身利益最大化，这时
4、如果委托人对其约束不力，就会产生一些利已损他的“违约”和“败德”行为。2 .建立激励与约束机制委托人需要通过对代理人进行适当激励或承担用以约束代理人越轨活动的监督费用来缩小与代理人的效用偏差，设计满足代理人参与约束和激励兼容的契约关系以最大化自己的期望效用，即建立有效的激励约束机制，将代理成本控制为最佳水平。一方面，通过强调目标导向机制，建立“对结果负责”的制度安排，使代理人在实现了委托人的预定目标后得到奖励，促使代理人在追求自身利益的同时实现委托人利益的最大化，有效实现“激励相容”；另一方面，加强对代理人的监督，建立惩罚性机制，消除代理人利用信息不对称问题来为自己谋求合约之外的权利租金的行为
5、，为此，委托人可以通过实现信息透明，加强对代理人的有效监督，明确代理人没有完成目标时应受到的相应惩罚，使代理人能够按照委托人的利益行事，不致采取违规“寻租”活动致使公共资源遭受损失。3 .明确多层委托一代理关系公共事务领域更多地表现为多层委托一代理关系。一般情况下，社会公众自身无法直接提供社会发展所需要的公共产品和服务，需要把资金（以税收的方式）委托给政府来经营，由政府以政府预算的形式，委托各职能部门来实现，由此形成多层多级、多类型的委托一代理关系。根据委托一代理理论，政府预算也可视为一种契约，是一种建立在公众、政府及政府内部间的契约关系。一是“公众一人大一政府”间的委托一代理关系。二是“财政
6、部门一其他职能部门”间的委托一代理关系。三是部门内部上下级决策者之间的委托一代理关系。多层委托一代理关系加大了政府运行成本，中间的委托一代理者也就更加容易产生“败德”问题，出现“寻租”、“设租”现象，增加了政府提供公共产品和服务的成本，降低了社会效率。需要在制度设计上对代理人的行为进行必要的监督，以进一步讲求公共服务的效果和效率。根据委托一代理理论，公众作为委托人，将财政资金的分配决策权赋予政府。由于信息不对称的问题，委托人对于政府如何提供公共产品和服务，以及相应的项目支出对他们会产生怎样的影响不是完全知情的，同时作为代理人，他们也是经济人，也会有追求政治前途、自身利益的本能，在管理过程中，容
7、易利用三、公共产品理论公共产品理论是一种关于研究公共事务的新政治经济学理论，它对于正确处理政府与市场关系、构建现代财政体系具有重要意义，推动了公共财政的发展与变革，是指导各国财政实践的重要核心理论。它从公共产品的供求角度给出了行政事业单位内部控制目标实现的制度行为解释。根据公共产品理论，公共产品具有三个明显的特征：一是效用的不可分割性，如国防、外交、治安等服务；二是收益的非排他性，公共产品不能排除任何人对他的消费，也不会减少其他人由此获得的满足；三是消费的非竞争性。公共产品理论对我国改革进程及公共财政的发展有很好的解释和借鉴作用。我国长期以来实行计划经济，没有买方市场，大量产品有公共产品的特征
8、，效率低下，阻碍了经济发展。从公共产品提供本身来讲，按照税收等价原则，公共产品是政府收取的“税收价格”对于公共产品的费用支付，这就意味着社会公众作为“消费者”支付了相应的费用，政府就要按照公众“消费者”的需要提供适度、高效的公共产品，而不能违背购买者意愿强制推行适销不对路的产品。因此，在公共产品的提供上应均衡供求关系，注重公共产品的产出，讲求效果，确保和体现公众“消费者”效用最大化，以满足纳税人的需要，避免无效率的生产。行政事业单位内部控制作为体现政府职能的重要工具和核心制度，加强对政府公共产品的成本效益分析，实现对政府提供公共产品成本的约束和管理，提高政府公共产品的供给效率，做到对纳税人支付
9、的等价费用负责，有效减少浪费损失等现象。四、免疫系统理论免疫系统理论源自2008年国家审计署刘家义审计长提出的新观点和新理论。其观点利用了医学领域中的仿生学原理，从医学上讲，免疫系统是能够预防并阻断病毒的侵害，确保人体机能正常运转的防御系统。同理，审计是国家治理过程中所必需的免疫系统，通过审计来帮助防御侵犯国家资产的各种危害，保障公共经济安全运行。免疫系统理论认为，国家审计也应具备类似生物肌体免疫系统的功能，能最先察觉不法分子和违法违纪问题等“病害”侵蚀的信号，揭示其产生的风险和危害，利用政府或其他权力机关采取措施对发现的问题予以抵制和查处。在不断的监督过程中，对阻碍经济运行的问题隐患进行分析
10、，提出预警对策，尽量在源头上减少危害，抵御风险。免疫系统理论是审计系统的一项理论创新，进一步明确了国家审计的职能定位，通过审查和监督手段来发现各被审计单位经济运行中存在的问题或隐患，进而揭露问题现象背后的体制机制缺陷，提出审计意见，监督和促进被审计单位进行整改，保证其正常履行职责，并对其相关风险趋势进行科学预警，以审计监督方式持续修复和完善不合理机制，形成保障国家经济安全的防火墙。因此，从发现问题到查处问题，再到完善机制，是一个具有全面性、持续性、制约性、修正性和预警性的综合系统。这正说明了风险导向审计能够监控和评估风险，从而合理减少和控制风险，但并不能将风险完全消除。如何识别风险、保障国家财
11、经秩序安全运行已成为各级审计机关的首要目标。审计人员作为国家财政资金的“经济卫士”，应采取恰当的评估方法准确识别并揭露财政预算审计的整体风险和问题，从而有效监督和促进整改，充分发挥免疫系统功能，保障国家经济持续健康有序地运行。五、“花钱矩阵”理论诺贝尔经济学奖获得者弗里德曼曾说过：“花自己的钱办自己的事，最为经济；花自己的钱给别人办事，最有效率；花别人的钱为自己办事，最为浪费；花别人的钱为别人办事，最不负责任。”既浪费，又办不事情是行政事业单位行为的常态。所谓“取之于民、用之于民”其实是一种低效方式，需要极高的监管成本。在公共支出活动中，社会公众是公共财政资金的所有者但却不是实际“花钱，者，而是以纳税的形式将财政资金委托给政府部门来提供公共产品和服务，对政府部门而言，是典型的“花别人的钱、办别人的事”，为避免出现“花钱矩阵”中的最差选择，必须建立和加强政府部门的监督约束机制。通过内部控制制度设计，促使社会公众（委托人）和政府部门（代理人）的利益一致，完成“花钱矩阵”的转化，做到花钱与办事的主体责任相对应，进而实现成本低、效率高的最优选择。
