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1、土地一级开发及有关法律问题,主讲：孙忠祥,目 录,一、概述,二、涉及土地一级开发的法律规定,三、以前房企参与土地一级开发的主要盈利模式,四、土地一级开发的融资方式问题,五、企业参与土地一级开发的法律风险,六、开发企业参与土地一级开发风险防范,一、概 述,1、土地一级开发的含义 土地一级开发是伴随着城市土地储备制度的发展而逐渐演变的新型土地开发形式。 2000年12月8日，北京市人大常委会通过的中关村科技园区条例第四十八条规定：“中关村科技园区的土地一级开发，应当服从中关村科技园区建设的统一规划”。这是在法律法规中首次提到“土地一级开发”一词，但并未对土地一级开发的涵义做出明确界定。,一、概 述
2、,2002年12月，北京市国土资源和房屋管理局印发了北京市土地一级开发管理暂行办法（京国土房管出2002100号），第一次从立法角度对土地一级开发做了较为详尽权威的界定。该办法第三条：“本办法所称土地一级开发，是指政府委托市土地整理储备中心(以下简称市土地储备中心)及分中心，按照土地利用总体规划、城市总体规划及控制性详细规划和年度土地一级开发计划，对确定的存量国有土地、拟征用和农转用土地，统一组织进行征地、农转用、拆迁和市政道路等基础设施建设的行为。”,一、概 述,土地一级开发目前尚无统一的学理定义。根据北京市土地一级开发管理暂行办法第三条规定，土地一级开发概念可以归纳为：政府按照土地利用总体
3、规划、城市建设规划及环境保护等强制性规定的基础上，就一定量的土地进行征用、拆迁补偿、规划设计、市政基础设施、公共配套设施和环境景观建设等活动的总和。,一、概 述,2、土地一级开发的内容 在城市土地开发中，当地政府按照城市总体规划要求办理前期手续，对一定区域范围内的国有土地或集体土地进行统一的征地、拆迁、安置、补偿，将原本非国有土地使用权（可能是集体使用权或荒地）转变了国有土地使用权，从根本上改变了土地的使用性质。然后进行市政配套基础设施建设等前期开发建设工作。等到土地验收完成后开始用于商业运作，挂牌出让，进行土地二级开发。,一、概 述,3、土地一级开发的运作过程 政府依据城市总体规划编制区域规
4、划或控制性详细规划是土地一级开发运作流程的开始。 一级开发的验收完成标志着土地一级开发的完成。具体来说，土地一级开发的运作流程分为五个阶段： （1）区域规划编制 （2）实施方案编制 （3）意见征询和行政审批 （4）组织实施征地拆迁和市政工程建设 （5）工程验收,一、概 述,（1）区域规划编制 由地方政府（区、县或乡镇）主导，根据城市的总体规划及土地利用的总体规划，编制拟开发地块所属区域的总体规划或控制性详细规划，并将编制完成的规划报送市政府的规划主管部门审批，由土地主管部门进行土地预审。实践中，土地一级开发商为取得土地一级开发资格，往往会提前介入，出资或协助政府完成区域规划的编制控规。,一、概
5、 述,（2）实施方案编制 地方政府在报审区域规划的同时，需向土地主管部门提出土地一级开发申请，并完成土地一级开发实施方案的编制。实施方案的编制应以政府规划部门批准的区域规划为依据，实施方案将作为招标文件的主要组成部分。,一、概 述,（3）意见征询和行政审批 地方政府的实施方案报送上级政府后，由上级政府土地主管部门牵头，会同发展和改革、规划、建设、交通、环保等部门对土地一级开发提出意见和建议。申报方将根据意见和建议对实施方案予以调整，直到获得审核通过。一旦审核确定了实施方案，就可以在实施方案的基础上整理完成土地一级开发招标文件。通过公开招标，选定土地一级开发实施主体，并与之签署土地一级开发委托合
6、同。一级开发商取得授权批复后，持授权凭证到环境、交通、规划、土地等部门办理行政审批许可手续。,一、概 述,（4）组织实施征地拆迁和市政工程建设 按照政府批准的实施方案，完成征地拆迁。 征地拆迁涉及拆迁安置标准、补偿方案及回迁安置，这是一级开发过程中最容易产生纠纷的阶段，会遇到的法律问题很多，非常麻烦。现在是政府的土地征收中心执行拆迁，开发企业不得参与，对开发企业是个好事。但是，在征收拆迁过程中，开发企业不是无所作为，而是更要积极参与、积极谋划，只不过是不要直接面对被拆迁对象。按照政府批准的实施方案，完成市政工程建设。市政工程建设主要是将水、电、气、通信、道路等市政设施引入待征用地内。在市政设施
7、建设和基础配套设施建设中，会遇招投标、施工合同谈判和履行等法律问题。,一、概 述,（5）工程验收 土地一级开发的工程验收包括：审核土地一级开发主体提交的一级开发成本报告、审核待征土地地上物清除状况及拆迁结案手续、复检市政工程等。验收由土地储备部门、市政建设部门、工程建设管理部门、拆迁管理部门及土地一级开发商一并完成。 本阶段，一级开发企业关注的是供地进度和成本、利润的收回，因此会有关于供地方式的合法性、供地文件的合规性等法律问题。,一、概 述,4、土地一级开发与土地储备、土地整理的区别和联系 土地一级开发与土地储备、土地整理的含义不完全相同。 （1）与土地储备的区别和联系 （2）与土地整理的区
8、别和联系,一、概 述,（1）与土地储备的区别和联系 2007年颁布的土地储备管理办法，所称土地储备是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。土地储备可分为前期开发、储存以备供应两个环节，这里的“前期开发”实际上即是土地一级开发（一部分还是全部）。可见土地储备包含土地一级开发，通过土地一级开发，实现土地储备。,一、概 述,（2）与土地整理的区别和联系土地整理源于早期对农用地的平整，是指通过采取各种措施，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生态条件和生态环境的行为。随后此概念
9、也用于建设用地。土地整理更多的是一种工程实施过程，而土地一级开发除了工程特征之外，还涉及征用、拆迁、权属转移、利益分配以及政府调控等等。由此可见土地一级开发包括土地整理。,一、概 述,5、土地一级开发的主体是政府。 在2011年1月21日前，我国基本上是不分一、二级开发，从征地拆迁开始基本都委托给开发企业去做。当时的拆迁都由政府核发拆迁许可证，委托开发商或者拆迁公司进行征地、拆迁。有很多都是在没有实行征收拆迁就将土地挂牌给开发企业，就是所说的生地出让”、“毛地出让”。,一、概 述,2011年1月21日施行的国有土地上房屋征收与补偿条例第二十七条明确：“禁止建设单位参与搬迁活动”。从而将传统的“
10、生地出让”、“毛地出让”变为“熟地出让”，将传统的房地产开发商一级、二级联动开发的模式变为政府主导一级开发模式。 过去一些开发商进行土地一级开发出现了一些历史遗留问题，特别是拆迁的遗留问题，对哪些钉子户企业不能强拆，征收中心不管或不知道怎么管，法院更不管。到底怎么办？也可以说在法律上是空白点。,一、概 述,6、ppp模式与房地产企业参与土地一级开发 （1）ppp模式很有前途，中共十八届三中全会提出：“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。”鼓励和吸引社会资本以合资、独资、特许经营等方式参与建设营运。 2014年9月26日，财政部下发关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题
11、的通知（财金201476号），成为财政部推广以来所颁布的第一份正式文件。该文件阐明了PPP模式的意义，即“推广运用政府和社会资本合作模式，是国家确定的重大经济改革任务，对于加快新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度具有重要意义。,一、概 述,该文件概括了PPP模式内容：通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。 2014年11月29日，财政部又印发财金2014113号政府和社会资本合作模式操作指南（试行），进一步明确了政府和社会资本
12、合作项目实施质量，规范项目识别、准备、采购、执行、移交各环节操作流程。,一、概 述,12月2日，国家发改委发布了关于开展政府和社会资本合作的指导意见，被称为发改委PPP模式总动员，明确了PPP项目的范围、操作模式、工作机制及政策保障等。 2015年3月15日，国家发展改革委和国家开发银行发布关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知，对社会资本开出了更优厚的条件，其中包括贷款期限最长可达30年、贷款利率可适当优惠等。,一、概 述,2015年3月5日，李克强总理在政府工作报告中提出，在基础设施、公用事业等领域，积极推广政府和社会资本合作（PPP）模式。在此前的地方两会中，各地也纷纷把
13、PPP写进工作报告。中国高层再度着力推广PPP模式，与对冲当前经济下行压力密切相关。提供公共产品、能够撬动社会资本的PPP模式无疑是实现一系列“稳增长”布置的关键。 在政策的强力刺激下，地方政府积极推进PPP模式。现在PPP模式已经形成了时髦的名词。,一、概 述,（2）ppp模式与土地一级开发关系密切 PPP模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作。那么土地一级开发其中就包括部分基础设施建设。所以PPP模式与土地一级开发关系密切。房地产企业参与土地一级开发，可以说是一件双赢的事情。,一、概 述,政府希望企业参与土地一级开发。一是，土地一级开发需要大量的资金支持，主要用于土
14、地征购、拆迁安抚以及后期基础设施的建设方面。地方政府，特别是经济不发达地方的政府在负债比较高的情况下，要想搞好土地一级开发必须借助社会资金。二是，在土地开发过程中需要一整套繁复详实的具体规划操作方案，同时还需要大量的人员调配等等工作，这些由房地产企业完成，减轻政府的工作负担。三是，房地产企业自身追求高效率高盈利的特性，必定会尽可能地在保证项目工程的高效率的基础上考虑最大限度地降低成本，这样就很大程度地减轻了政府的经济负担。,一、概 述,企业自身也愿意参与到土地一级开发中来，直接原因就在于企业的最终目的就是获取经济利益。具体而言，不同的企业在参与土地一级开发的具体实践中的具体目的也有一些差异。对
15、于国有控股的上市公司而言，它们参与土地一级开发的过程中追求产值的最大化，而并非最大限度的经济利益，它们在土地开发过程中会要求将全部投资都能够纳入公司的经营业绩之中来。而大部分企业参与土地一级开发的目的还是在于追逐利益的最大化，这些企业希望在土地开发的后续工作中能够获得出地出让金的分成。,一、概 述,然而对于私营企业参与土地一级开发的实际目的则不仅希望获得资金利息，还希望对土地一级开发后的土地出让金进行分成。还有一些房地产开发企业参与到土地一级开发中在寻求基本的经济利益的同时，还希望参与到土地的二级开发中去，即希望在土地出让的过程中获利。无论是政府方面还是企业自身的原因，企业参与土地一级开发符合
16、社会主义市场经济发展的需要，因此可以说是土地开发过程的大势所趋。（怎么样拿到二级开发）,二、涉及土地一级开发的法律规定,1、国家的法律（全国人大制定） （1）土地管理法只是对土地一级发中的征收、征用做了原则规定 第二条第四款：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。 根据这一条规定，一是征收、征用必须是为了“公共利益”；二是征收、征用必须给予“补偿”。 第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。这一条强制性规定农用地转用必须办理“审批手续”。,二、涉及土地一级开发的法律规定,第四十七条第一款规定的补偿原则是：“按照被征
17、收土地的原用途给予补偿。” 第四十七条第二款规定的征收耕地的补偿费范围和标准。补偿范围：包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。补偿标准：（1）土地补偿费年产值的6至10倍；（2）安置补助费年产值的4至6倍，最高不得超过15倍；（3）地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。,二、涉及土地一级开发的法律规定,前述土地补偿费和安置补助费最多不超过25倍，特殊情况不能使农民保持原有生活水平，可以增加到30倍。 （2）城市房地产管理法只是用一条规定了拆迁给予补偿的原则。 第六条为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的
18、合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。,二、涉及土地一级开发的法律规定,2、国务院的条例（国务院制定）2011年1月21日施行的国有土地上房屋征收与补偿条例，是土地一级开发中最主要的法律。因为土地一级开发中的征收与补偿是最难做，工作量也是最大的。,二、涉及土地一级开发的法律规定,（1）新条例适用范围的问题 可以分三个层次理解新条例适用范围： 第一个层次，必须是为了公共利益所进行的征收与补偿。 新条例第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿”。根据这一条规定，只是为了公共利益的
19、需要的征收才适用，不是所有的房屋征收和补偿行为都由新条例调整。例如纯粹的商业房地产开发项目，就明显不能启动政府征收程序。,二、涉及土地一级开发的法律规定,第二个层次，公共利益法律上列举了五种情况。新条例第八条以列举的方式首次对公共利益作了具体的规定：“（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需
20、要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要”。,二、涉及土地一级开发的法律规定,第三个层次，新条例第八条以列举5种类型公共利益后的第（六）项“法律、行政法规规定的其他公共利益的需要”。 根据这一条款规定，其他公共利益必须是法律、行政法规规定的。但是有的人主张在公共利益的具体概念很难界定的情形下，可以按照国有土地上房屋征收与补偿条例第3条规定的“决策民主、程序正当、结果公开”的原则，在土地征收中引入法定的民主参与程序来界定公共利益，建立健全土地征收听证制度，通过公众参与来最终判断其征收行为是否符合公共利益的需要。,二、涉及土地一级开发的法律规定,第四个层次，政府作出征收决定还应当满足第八条
21、规定的“确需征收房屋”的要求。不是所有的公共利益建设活动，就一定适用政府征收程序。如果可以通过谈判协商的方式完成购买的，或者可以通过征收以外的其他途径获得建设用地的就可以不走进行征收。 第五个层次，新条例第九条规定公共利益建设必须纳入规划。“应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划”。,二、涉及土地一级开发的法律规定,需要注意的问题是：此前的城市房屋拆迁管理条例并未对公共利益和非公共利益进行区分，只是规定在城市规划区内国有土地上实施的房屋拆迁、补偿、安置都适用该条例。 现在新的条例把城市房屋
22、拆迁管理条例废止了，那么非公益性的拆迁补偿行为就存在一个法律监管的真空。现实中单纯的商业利益拆迁补偿，也还是会在不同程度上涉及到公共利益。比如：企业的退城进区、新城区建设等。,二、涉及土地一级开发的法律规定,（2）征收与补偿主体的问题 新条例第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”。根据这一条款的规定，市、县级人民政府是理所当然的征收主体，改变了以前拆迁公司和开发公司都可以作为主体 新条列第四条第二款规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作”。根据这一条款的规定，房屋征收部门是市、县级人民政府是实施征
23、收的职能部门，负责的是征收的具体性事务。,二、涉及土地一级开发的法律规定,在这里需要注意的是，新条例中征收决定等行政行为由政府做出的背景下，房屋征收部门有无以自己的名义做出具体的行政行为的可能。面对纷繁复杂的具体的拆迁补偿工作，房屋征收部门做出自己的具体行政行为是难免的。为此，哪些行为由征收主体做出？哪些行为由房屋管理部门做出？在理论上和实践中都值得注意。 新条列第五条第一款规定：“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的”。根据这一条款的规定，房屋征收实施单位与政府是委托和被委托的关系。所以第二款规定：“房屋征收部门对房屋征收实施单
24、位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任”。,二、涉及土地一级开发的法律规定,（3）申请人民法院强制执行的问题 新条例对于征收决定的执行，采取的是由行政机关申请法院执行的模式，行政机关不再作为强制征收的执行主体。 新条例第二十八条规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行”。,二、涉及土地一级开发的法律规定,在我国，根据有关法律的规定行政强制执行分为两类：一类是行政机关自己执行，另一类是由行政机关申请法院执行。这两类执行最大的区别在于：当法院作为执
25、行主体时，应当对行政机关申请执行的行为进行合法性审查，对于明显违法的具体行政行为裁定不予执行。即使在被征收人不提起复议或者诉讼的情况下，法院也必然要对征收决定予以审查。但是在实际操作过程中，这项制度设计到底能否顺利得到执行值得深思。政府和法院以前乱作为的情况比较多，现在不作为的情况太普遍。,二、涉及土地一级开发的法律规定,3、土地储备管理办法（国务院的部委制定）。 2007年11月，国土资源部、财政部、中国人民银行联合发布土地储备管理办法。,二、涉及土地一级开发的法律规定,（1）土地储备管理办法背景和目的 在2001年以前，国有土地资产通过市场配置的比例不高，透明度低；划拨土地大量非法入市，隐
26、形交易；随意减免地价，挤占国有土地收益的现象严重，使得大量应有国家取得的土地收益流失到少数单位和个人手中。这不仅严重影响了对土地的保护和合理开发、利用，而且滋生腐败现象。为加强国有土地资产管理，切实防止国有土地资产流失，国家开始建立土地储备制度。,二、涉及土地一级开发的法律规定,国务院在（国发20011号）关于加强国有土地资产管理的通知中提出来：“为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。市、县人民政府可划出部分土地收益用于收购土地，金融部门要依法提供信贷支持”。 土地储备管理办法是在国家试行土地储备制度的基础上，国土、财政、银行三部门联合制定的，最大程度地
27、对土地储备工作予以规范。,二、涉及土地一级开发的法律规定,一是注重操作规范，通过提炼各地开展土地储备工作的实践经验，将具有最大共性的运作方式上升为政策，从而最大程度地实现土地储备制度运行方式的统一。 二是注重管理规范，通过明确土地储备机构、国土资源管理部门、财政、人民银行在土地储备工作中的职能和职责，使各部门和机构能够按照职责分工，各负其责，互相配合，保证土地储备工作的顺利开展。 三是注重政策协调，依据土地储备工作的需要，在土地、财政、金融管理现有的制度框架内，使涉及土地储备工作的政策能够取得最大的协调。,二、涉及土地一级开发的法律规定,（2）关于土地储备机构性质 第三条规定：“土地储备机构应
28、为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。” 为什么这样设立机构？ 一是、为了土地储备与供应的相互协调。按照法律规定，市、县人民政府是土地供应的主体，国土部门的组织实施主体，所以，土地储备机构必须置于政府国土地部门的领导之下。只有这样土地储备资金的收支管理政策、银行贷款偿还才能顺畅地进行。,二、涉及土地一级开发的法律规定,二是、为了实现土地储备制度的目标。土地储备是以加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力为目的的，要实现这些目标，事业单位更为合适，而公司性质的机构，由于存在营利的要求，与
29、这些目标有一定的冲突。 三是、只有具有独立的法人资格才能开展贷款融资活动。,二、涉及土地一级开发的法律规定,（3）关于土地储备计划与项目实施方案 土地储备计划由国土资、财政及人民银行编制，政府批准。编制的依据第七条规定：“土地储备实行计划管理。市、县人民政府国土资源管理、财政及当地人民银行相关分支行等部门应根据当地经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划和土地市场供需状况等共同编制年度土地储备计划，报同级人民政府批准，并报上级国土资源管理部门备案。”,二、涉及土地一级开发的法律规定,土地储备实行计划管理，是各地的普遍经验，办法提出土地储备计划由国土资源、财政、人民银
30、行三家共同编制，一方面是出于调控市场的考虑，另一方面是出于土地储备规模与资金预算、贷款规模衔接的考虑。 项目实施方案由国土资源管理部门根据土地储备计划，编制项目实施方案，然后经同级人民政府批准后，作为办理相关审批手续的依据。,二、涉及土地一级开发的法律规定,（4）关于土地储备的范围 第十条规定：“下列土地可以纳入土地储备范围： (一)依法收回的国有土地； (二)收购的土地； (三)行使优先购买权取得的土地； (四)已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地； (五)其他依法取得的土地。” 注意的是，土地储备机构不是政府的部门，可以按市场原则协商确定收购价格收购土地，但不能强制收购。政府是土地收购
31、的主体，政府收购后交给土地储备机构。,二、涉及土地一级开发的法律规定,（5）关于储备土地的开发与利用 根据16条至21条的规定归纳如下几点： 第一点，对储备土地的开发就是达到出让条件的前期开发，即对纳入政府储备的土地进行必要的基础设施建设，使土地达到“三通一平”、“七通一平”的出让要求，实现土地升值。但是前期开发涉及道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，要按照有关规定，通过公开招标方式选择工程实施单位。,二、涉及土地一级开发的法律规定,第二点，对储备土地的利用包括：出租、临时利用、融资担保 第三点，储备土地进行开发和临时利用是土地储备机构的职责。但具体的开发
32、利用一是要经国土资源部门批准，在批准文件中明确土地储备机构对储备土地拥有的权利。 第四点，对储备土地，不一定是全部土地证书，只有批准同意以储备土地为抵押物融资的，才构成核发土地证书的必要条件。没有融资需求，就没有必要批准核发土地证书后。,二、涉及土地一级开发的法律规定,（6）关于土地供应 储备土地的供应首先要纳入市、县土地供应计划，其次，由市、县国土资源管理部门统一组织供地，而不是土地储备机构自己供应。 4、地方出台的有关土地一级开发的法律法规 目前我国没有统一的关于土地一级开发的法律、法规和规章，但地方政府却早于国家有了地方法规。比较有代表性的是2005年8月3日北京市土地储备和土地一级开发
33、暂行办法。,二、涉及土地一级开发的法律规定,（1）规定了土地储备和一级开发的含义是指“政府依法通过收购、收回、征收等方式储备国有建设用地，并组织实施拆迁和市政基础设施建设，达到土地供应条件的行为”。 （2）规定了土地储备和一级开发的主管部门是国土资源局，实施部门是土地储备机构。 （3）规定了土地储备和一级开发发运作的原则是“以政府主导、市场化运作。,二、涉及土地一级开发的法律规定,（4）规定了土地储备和一级开发的目的是“按照年度土地供应计划和供地政策，有计划地向市场供应”。 （5）规定了编制土地储备开发计划5个依据。即“（1）国民经济和社会发展计划、（2）城市总体规划、（3）土地利用总体规划和
34、近期城市建设规划、（4）年度土地利用计划、（5）年度土地供应”。 （6）规定了编制土地储备和一级开发计划的部门，是市国土局会同有关部门和各区县政府编制。,二、涉及土地一级开发的法律规定,（7）规定了土地储备开发计划由市国土局会同市相关部门组织实施，不是土地储备机构组织实施。 （8）规定了土地储备开发计划实施方案由土地储备机构编制 （9）规定了土地储备开发计划实施方案主要内容：待储备开发地块的范围、土地面积、控规条件、地上物状况、储备开发成本、土地收益、开发计划实施方式。,二、涉及土地一级开发的法律规定,（10）规定了“土地储备机构负责实施土地开发的，由土地储备机构负责筹措资金、办理规划、项目核
35、准、征地拆迁及大市政建设等手续并组织实施。” （11）规定了通过招标方式选择开发企业实施土地开发的，由开发企业负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁和大市政建设等手续并组织实施。招标底价包括土地储备开发的预计总成本和利润，利润率不高于预计成本的8%。,二、涉及土地一级开发的法律规定,（12）规定了土地储备开发完成后，由市国土局组织有关部门对土地储备开发工作进行验收。 （13）出让储备土地签订两个合同：一个是由政府与受让人签订土地出让合同；另一个是由土地储备开发实施单位与受让人签订土地储备开发补偿合同，收回土地储备开发成本。 （14）划拨储备土地，土地储备开发成本由土地使用权人承担。,二、涉
36、及土地一级开发的法律规定,（15）土地储备开发成本包括：（一）征地、拆迁补偿费及有关税费；（二）收购、收回和置换过程中发生的有关补偿费用；（三）市政基础设施建设有关费用；（四）招标、拍卖和挂牌交易中发生的费用；（五）贷款利息；（六）土地储备开发供应过程中发生的审计、律师、工程监理等费用，不可预见费以及经同级财政和土地主管部门核准的其它支出。,三、以前房企参与土地一级开发的主要盈利模式,以前从事土地一级开发主要有以下模式 1、固定收益模式 该模式是指土地一级开发企业接受政府的委托，按照土地利用总体规划、城市总体规划等，对确定的存量国有土地、拟征用和农转非土地，统一组织进行征地、农转非、拆迁和市政
37、道路等基础设施的建设。政府统一支付固定的一级开发利润及保证增值收益底线。该模式仅从土地一级开发本身获利。,三、以前房企参与土地一级开发的主要盈利模式,北京是采用这一模式的典型。该模式有三种具体形式： 一是土地一级开发由土地储备机构主导，负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁及大市政建设等手续并组织实施。开发企业仅仅作为土地储备机构的受托人，具体执行一级开发相关事务，开发企业的管理费（利润率）为开发成本的2%；,三、以前房企参与土地一级开发的主要盈利模式,二是开发企业自行负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁和大市政建设等手续并组织实施的，利润率为开发成本的8%。 三是政府承诺收益保底，
38、政府承诺开发企业投入土地一级开发资金每年将获得最低收益（通常为12-15%），所提取的收益不足开发总成本的5%时，政府将补足差额。,三、以前房企参与土地一级开发的主要盈利模式,2、分享土地出让金模式 该模式一般是指一级开发企业与项目所在地政府联手，按照双方商议确定的一定比例进行直接的土地出让金分成，以此获取一级开发企业的合法收益。 从目前采取此类盈利模式的一些案例来看，一级开发企业的背景一般均为项目所在地政府的平台公司。因为我国土地的是全民所有，为避免国有资产流失，土地出让金分成模式要求参与合作的一级开发企业性质必须是国有企业。,三、以前房企参与土地一级开发的主要盈利模式,在此模式下，一般有两
39、种具体操作方法： 一是企业与政府签订土地一级开发委托协议，协议中明确双方土地出让金分成比例，企业凭借合法协议而获得土地出让金的分成权； 二是企业与政府合资成立项目公司，企业凭借在合资公司中股权的占比，而获得土地出让金的分成权。,三、以前房企参与土地一级开发的主要盈利模式,3、分享土地增值收益 该模式是指一级开发企业除获得土地一级开发成本补偿部分外，还可以与政府商定按一定比例分享土地出让金增值收益。这种盈利模式在我国土地一级开发领域也较为普遍。 分配比例通常跟土地一级开发的难度大小有关，一些拆迁难度比较大，或者是地理位置相对较偏的地块，土地一级开发商的分成通常要高些。,三、以前房企参与土地一级开
40、发的主要盈利模式,实现这种模式收益必须有两个条件： 一是，前提在于地政府的分享机制、并且在企业与政府间签订的土地一级开发委托协议中确定。 二是，土地一级开发企业要有实现土地增值的措施有。如：投资环境景观，提高生态环境的效益来实现土地增值；投资公共设施建设，包括教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、行政管理、社区服务、养老服务等。,三、以前房企参与土地一级开发的主要盈利模式,4、持有部分优质公建配套设施模式 该模式是指政府授权土地一级开发主体可以投资公共配套设施，开发商则可以通过持有优质公建物业所有权，提供公共配套服务而获得长期现金流。这种模式采用的较少。 实现这种模式收益必须有两个条件： 一是，
41、该盈利模式的前提是政府允许土地一级开发主体进行部分配套的二级开发建设。 二是，该盈利模式的关键是一级开发企业决策时对优质公共公建的判断正确。,三、以前房企参与土地一级开发的主要盈利模式,5、一二级联动开发，低价拿地 该模式是指土地一级开发主体通过与政府协商，创造一些条件让一级开发商取得部分二级开发项目，实现一二级联动开发，获取较高收益。特别是通过与政府在土地一级开发环节建立的良好合作，土地一级开发企业往往能以事先约定好的较低价格获得二级土地开发。 实现这种模式收益必须有两个条件： 一是，该盈利模式的前提是政府与一级开发企业的合作关系，决定了开发企业能否获得土地二级开发项目。,三、以前房企参与土
42、地一级开发的主要盈利模式,二是，该盈利模式的关键一级开发企业具有卓越的二级开发能力。 通常有两种方式低价拿地： 一是，一级开发企业通过土地一级开发建设市政基础设施，或帮助政府代建一级开发工程，无偿或低价获得部分土地进行开发； 二是，一级开发企业与政府协商，制定有利于一级开发企业土地出让规则，确保拿到优质地块。,四、土地一级开发的融资方式问题,土地一级开发需要投入巨额资金，一直以来，融资问题都是土地一级开发的核心问题之一。政府运作模式下土地一级开发的融资方式主要有：,四、土地一级开发的融资方式问题,1、土地储备银行贷款。 政府主要依靠土地储备贷款来充实土地一级开发所需的资金。土地储备机构要负担较
43、大的贷款利息。并且，受经济形势和国家土地调控政策的影响，在城市规划发生变化的情况下，原定的土地出让计划可能变得利润下降甚至没有利润，土地储备机构要负担较大的还贷风险。,四、土地一级开发的融资方式问题,2、土地一级开发基金。 政府用拍卖储备土地收回的钱以及收缴的土地出让金、城市建设税等资金建立土地一级开发基金。由于从总体上通过竞标拍卖收回的钱肯定收大于支,开发基金就会越滚越多,从而形成土地一级开发资金不断充实的良性循环。,四、土地一级开发的融资方式问题,3、地方政府债券、企业债、私募产业基金。 土地一级开发属于一种政府行为，发行地方政府债券，筹集资金,用于当地开发建设是适合的。甚至可以由被征用人
44、、被拆迁人购买地方政府债券,这样可以让原土地使用人也享受到土地未来价值增长的收益,使拆迁工作易于进行。预算法规定只有国务院才可决定发行地方政府债券。,四、土地一级开发的融资方式问题,4、信托融资计划。 由土地一级开发主体作为融资人,信托公司作为受托人,发行受托计划,向委托人取得信托资金后,购买融资人的优先收益权,信托计划期满时,融资人按照协议规定溢价购回有限收益权。如，重庆市的信托贷款。但是信托贷款仍然是以地方政府的财政担保发行的，仍然离不开政府的财力和政策支持，2012年2月1日后信托公司不得以信托资金发放土地储备贷款。,四、土地一级开发的融资方式问题,5、BT或BOT模式融资。 采用BT或
45、BOT模式开发，所需要的资金全部由获得特许专营的企业通过融资、贷款解决。政府不提供担保资金，但可适当贷款或参股，共同投资。该模式的优点在于政府能够借助于一些资金雄厚、技术先进的企业（或机构）来完成基础设施的建设。例如，中国铁建十六局集团投资12亿元建设南昌市国体中心及西客站路网BT项目。,四、土地一级开发的融资方式问题,6、赋予原土地使用者“期权”。 由于土地一级开发资金主要用于征地补偿、房屋拆迁、土地平整、基础设施配套建设等,其中征地拆迁费用占总资金量的一半以上，如果通过与原土地使用者签订协议,赋予其一定的“期权”，就可以降低前期开发资金的总需求量。并且因为赋予了原土地使用者一定比例的土地收
46、益分成权(期权)，在最大限度上保障了原土地使用者的权益,会更有利于推动拆迁工作的顺利进行。,四、土地一级开发的融资方式问题,7、用储备土地抵押融资。 由于土地储备机构可以获得一级开发阶段的土地使用证土地储备证，故可采取土地抵押融资。此外，还可以不动产收益权质押担保融资。参考国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知(国发(2000)33号)“扩大以基础设施项目收费权或收益权为质押发放贷款的范围”的规定。在土地一级开发的融资担保方面，可以试行将土地储备收益权质押担保融资或通过固定土地一级开发收款账户的方式，将收款账户质押担保融资。,五、企业参与土地一级开发的法律风险,企业在参与土地一级开发过程中
47、机遇和风险并存，其法律风险，具体表现： 1、政府的政策缺乏稳定性的风险（政府信誉风险） 2、土地出让收益分成与相关法律法规或政策相冲突的风险 3、征地与拆迁困难的风险 4、土地一级开发融资难风险 5、资金链断裂风险 6、土地出让价格风险（市场风险） 7、政府财力不足造成投资成本不能及时收回的风险,五、企业参与土地一级开发的法律风险,1、政府的政策缺乏稳定性的风险（政府信誉风险） 政策与法律相比较，一方面具有纲领性，另一方面又具有不稳定性。 土地一级开发一般时间比较长，在开发工程中政策可以发生变化，这就决定开发企业要跟随政府不断修改的新政策的变化而不断调整。而政府政策的调整又将对企业参与土地一级
48、开发的前期预定好的一整套实施方案以及资金投入方案造成严重的影响。这种不定期的政策变动一方面会造成企业内部融资的困难，另一方面又会造成开发成本增加。,五、企业参与土地一级开发的法律风险,特别是因为政策的变动从而使得土地一级开发的标的土地无法通过，就会导致整个开发项目不能如期进行，这样企业与政府所签订的相关方面的土地一级开发合同也就不再产生法律效力，在此之前开发企业所投入的费用就会能损失。 2、土地出让收益分成与相关法律法规或政策相冲突的风险 目前，土地一级开发增值收益的盈利模式在我国较为常见。土地出让收益分成已经成为一级开发较为重要的利润来源，对此国家没有统一的法律规范，而细推敲有法律冲突。,五
49、、企业参与土地一级开发的法律风险,有的省虽然制定了地方法规进行规定，如海南省人民政府关于规范企业参与土地成片开发的通知第七条规定：“土地出让收入扣除土地开发成本后余下的纯收益部分，按照市、县政府所得不得低于30%的比例，确定市、县政府与主开发企业的分成比例。”而这一规定与“国发200631号”文件相冲突。“国发200631号”文件规定，“国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，缴入地方国库，实行收支两条线管理。”相冲突。如果地方政府依据中央的规定不履行合同，就非常不好处理。,五、企业参与土地一级开发的法律风险,3、征地与拆迁困难的风险 土地一级开发都会涉及到征地与拆迁安置等相关事项，征地特别
50、是农用地的征用涉及到政府的审批，而拆迁安置又是土地一级开发较大且不可预知的风险。征地最终能否得到政府的审批，拆迁安置是否能顺利实施，尤其是“钉子户”的多少，将是土地一级开发合同履行的一大风险。,五、企业参与土地一级开发的法律风险,4、土地一级开发融资难风险 土地一级开发与土地二级开发相比较，存在难以融资的风险。在土地二级开发中，房地产开发企业可以土地设定抵押直接融资，也可以预售房屋抵押融资。但在土地一级开发期间，开发企业不享有该幅国有土地的使用权，不可能利用该项目的标的物（土地）予以融资，开发企业存在融资难的风险。,五、企业参与土地一级开发的法律风险,5、资金链断裂风险 土地一级开发与土地二级
