土地储备行业年度风险分析报告.docx

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2、是指在一定的地域空间内，按照土地利用总体规划和土地利用计划的要求，采用一定的措施和手段，调整土地利用关系，改善土地利用结构。土地收购整治是指通过征用或收回闲置土地、拆迁平整、归并整理以及土地置换来调整不合理配置用地。土地供应是根据社会经济发展、城市规划和供地计划通过土地招标拍卖出让方式供应给不同的需求者。完整的土地储备产业链应当包括这四个环节，而各个环节又会涉及到不同的机构和组织。目前，在我国大部分地区，土地储备制度形成了土地储备管理委员会和土地储备机构两级管理的运行机制。二、行业主要特征（一）土地储备与宏观调控中国实行城市土地国家所有、土地用途管制、农地转用、建设用地统一供应制度，这使得政府

3、可以通过调节土地供应总量、安排不同的土地用途来抑制或鼓励市场需求，有效地引导投资的方向和水平，实现调控经济运行的目标。因此，运用土地政策对经济进行宏观调控具有可行性和有效性。正确运用土地政策参与宏观调控，对制止部分行业盲目投资和低水平扩张产生了釜底抽薪的效应，是国家宏观调控凸显成效的关键因素所在。而把握土地供应和适度放贷这两个方面，就会在宏观调控中起到很好的作用。（二）土地供应的垄断性和出让方式的不完全竞争性按照我国宪法和土地管理法的相关规定，国有土地使用权的出让以及集体土地所有权的征收征用，都只能由政府进行。土地储备制度下，土地储备机构具体执行土地所有者职能，通过将许多闲置的、分散的土地集中

4、起来，直接进行储备或者经过开发后进入储备，同新征用地一起纳入土地储备体系，然后由城市政府按计划出让和出租土地的方式，实现了政府对土地一级市场的垄断。此外，我国的土地出让存在着不完全竞争。我国土地出让存在协议、招标、拍卖等方式。虽然在土地储备制度框架下，土地储备出让市场具有较高的竞争性，土地产权流转市场化程度较高，市场化程度较高的招标、拍卖出让方式将逐渐取代协议出让方式而占据主导地位。但是，由于土地是重要的生产和生活资源，公共事业用地由于具有特殊性而不可能采用市场方式供应，而采用政策优惠价供应；而且根据我国土地法的规定，符合相关条件的土地可以采用划拨的行政手段供应。土地出让和土地划拨双轨制的同时

5、存在，使得储备土地的出让方式呈现出不完全竞争性。（三）土地储备的区位性土地价值来自其区域位置，即坐落的位置、周边条件和环境。不同的区位，形成不同的土地价值。影响土地区位的因素是多方面的，其中主要有交通条件、就业机会和条件、教育设施、医疗设施、商业设施、文体娱乐设施、景观等。城市居民的生活离不开这些设施，因此，这些设施、条件越便利，越优越，其区位价值就越高，即土地价值越高。由于城市发展的历史原因，交通、就业、教育、商业、文体娱乐等设施往往集中在城市的中心地区。随着城市的发展，城市面积不断扩大，而以上城市配套设施并不能跟上城市规模发展的速度，往往是滞后的或长时间滞后的，因此，城市中心地区的便利条件

6、就更加可贵随着经济的发展和个人收入的增加，城市化的发展和城市规模、人口的扩大，区位好的土地价值必然增高。由此，不难理解，为什么土地价格在不断增高、位于城市中心地区的二手房会不断增值、开发商的利润会随土地升值而不断增涨。土地的区位性也直接决定了土地的供求关系和交易中的价格。（四）土地储备机构的特殊性城市土地储备机构主要通过政府信用担保或土地抵押等形式获得银行信贷资金，以政府制定的统一补偿价格或者协商价格从原土地使用者手中进行土地收购，支付土地回收补偿费，收购储备地块；在处理房屋拆迁、土地整理、储备土地的管理等环节上向土地开发施工单位支付土地开发成本，然后向政府申请出让地块；土地出让后，财政部门对

7、土地储备成本进行审核，土地储备机构收回审核后成本同时获得少量土地基金，巨额的级差收益上交财政。（五）土地储备受国家政策影响强 与其它行业不同，土地储备对市场变化的敏感性较低，而受国家政策影响较大。2004年至2007年，政府对土地市场的规范程度不断加深，对土地宏观调控的力度不断加强。土地的使用更加合理，土地资源的配置更加有效率。数据来源：国家统计局19982007全国土地购置面积趋势图国家的土地政策也在一定程度上影响到了我国土地市场的交易，上图为房地产企业从1998年至2007年每年购置土地面积图。从图中可以看到，国家政策对土地市场的影响效度。1998年至2004年，全国房地产企业购置土地面积

8、每年都保持着高速增长，1998年，全国房地产企业购置土地面积还只是10109.3万平方米，到了2003年，这个数字达到了35696.5万平方米。而2004年后，受到国家政策的影响，房地产企业购置土地的面积开始保持稳定，在2004年至2006年的三年间，购置土地的面积呈现出了负增长。尽管在2007年，全国房地产企业购置土地的数量有所回升，但11%的增长率仍然低于1997年至2004年间任何年度的增长率。三、供给总量及速率分析从土地供给方面来看，2004年之后，尽管国家对土地的控制更加严格，但是土地供应量在保持稳定的基础上略有上升。数据来源：国家统计局20042007全国土地出让面积及增速2004

9、年，全国共出让土地面积17.87万公顷；受2004年政策的影响，2005年全国共出让土地面积略有下降，为16.32万公顷；2006年，随着房地产市场的持续火爆，各房地产企业迅速开始了在全国范围内布局，土地出让的数量有了很大提高，土地市场的供给量也有所增加，全年共出让土地面积23.25万公顷，增幅为42.5%；而到了2007年，随着多个文件的出台，土地的供应量也没有重现2006年大幅增长的趋势，全年土地实际供应量22.65万公顷总量与2006年基本持平。从近三年的批准新增建筑用地来看，也表现出同出让土地面积相似的变化特点。2005年，全国审批建设用地34.68万公顷；而在2006年，批准新增建筑

10、用地有了大幅的上涨，达到40.43万公顷。进入2007年，审批建设用地逐渐回落，保持在30多万公顷。四、需求总量及速率分析土地需求一般是指企业或个人在各种可能价格下愿意并且能够购买的土地数量，土地需求主要分为商业、工业、居住等土地需求类型。市场土地需求的最大主体就是房地产开发企业，土地经过他们的开发才能真正发挥商业、住宅或工业的功能。数据来源：国家统计局19982007全国购置土地面积总量及增速图从图中可以看到，在2001年前，土地市场化程度不很高的情况下，房地产开发企业购置土地较少。在2002年土地实施招标拍卖的形式后，房地产开发企业在购置土地面积上有了很大的提高。在随后的5年间，房地产企业

11、每年购置土地的数量相对保持稳定，每年购置土地的面积都稳定在3亿平方米以上。而在2007年，土地购置面积更是达到了创纪录的40609.18万平方米，这个数字是1998年全国房地产企业购置土地数量的4倍。由此可以看到，在过去的10年间，土地需求量有了大幅上升。但是增幅却显示，在过去的10年间，购置土地面积的增幅在总体上保持了下降的趋势。尤其是在2004年之后，随着国家有关政策的陆续出台，土地购置方面增幅较为平稳，每年的波动并不很高，已经很难再出现如同1998年增长52%的情况，而且在2005年和2006年两年，甚至出现了负增长的情况。购置土地面积增加反映了对土地需求的旺盛，而增长率的降低则反映了政

12、府对土地市场的调控，尤其是对房地产企业“囤地”行为的打击。五、土地交易价格我国土地一直存在供求矛盾，有效供给远远不能满足市场需求。随着土地市场的市场化进程不断加深，供求矛盾表现得更加明显，直接反映在土地市场上就是土地价格的上涨。20012007年土地交易价格指数指 标2007200620052004200320022001土地交易价格指数112.3105.8109.1110.1108.3106.9101.71.居民住宅用地113.7106110.3111.6112.4107.7102.2豪华住宅用地117107.4120.5107.6105.9101.9102.4普通住宅用地113.2105.

13、7108.9111.8113108.4102.12.工业用地105.9104.7103.6104.3101.3100.4100.83.商业、旅游、娱乐用地113106.4107.9110.4104.9107101.24.其他用地103.8103.5106.7105.5104.4106.9101.7数据来源：国家统计局从上表中可以看到，从2004年到2007年土地价格指数持续上涨，各个年份增幅不等。在2003年以前，土地价格增速缓慢。2004年之后，受到国家政策的影响，土地市场不断规范，依靠关系拿地的情况逐渐减少，价格逐渐趋于市场化，再加之政府对土地供给方面控制更加严格，市场需求方的竞争逐渐加剧

14、，土地的价格业有了较大程度的上涨。除了2006年土地价格增幅只有5.8%之外，其余年份都接近或超过了10%。六、房地产业分析土地是房地产开发的命脉，是房地产企业的生存之本。而房地产企业是土地市场上最大的需求者。2004年后，土地市场化步伐加快，宏观调控对房地产企业的实力提出了更高要求，没有资金、没有开发经验、靠关系拿“一手地”的开发商逐渐淡出市场；而那些有实力、有竞争力的企业及各大上市公司、外资巨头成为各地土地争夺的有力竞争者。研究表明，我国目前有房地产企业近6万家，其中内资企业占到了90%以上。而真正有市场影响力的房地产企业并不多，整个行业的集中度较高。房地产百强在成长性、抗风险性、资本盈利

15、能力、企业战略布局等诸多方面都具有非常强的优势。整个房地产行业虽然受国家土地政策和宏观调控的影响较大，但整体发展形势良好。从销售情况来看，2007年商品房销售面积较好，商品房销售面积累计达76192.7万平方米，比2006年60628.14万平米的销售面积相比，增长了23.2%。其中，商品住宅的销售面积为69103.79万平方米，同比增加24.7%；办公楼销售面积为1454.19万平方米，同比增加18.1%；商业营业性用房销售面积为4552.94万平方米，同比增加5%。从这几种物业累计销售面积中可以看出，市场对商品住宅的需求较大，而对办公楼的需求较小。同时，2007年全国商品房空置面积也有所下

16、降，全国商品房空置面积为1.3亿平方米，比2006年末减少8%；其中，空置商品住宅6756万平方米，比上年减少16.6%。七、土地储备机构特征（一）资金需求及使用特征第一，巨额性。资金需求的巨额性是城市土地储备的显著特征。首先，储备土地的取得需要巨额资金投入。无论是通过征购农村集体土地、收购企事业单位及机构土地还是成片拆迁改造用地都不可避免地要投入巨额资金。其次，在土地储备和整理阶段，也需要大量资金投入，特别是对于新征土地。第二，长期性。由于土地储备运作周期较长，实际运作中，土地储备机构同样存在对原土地使用权人发生大量应付帐款和对储备土地使用权取得人发生大量应收帐款的问题，不同项目资金垫积和压

17、占的情况也比较普遍，甚至存在公益性项目土地储备长期占压储备机构运营资金的现象。第三，连续性与周期性。土地储备运作过程在一定程度上是一种资产经营过程，从土地储备资金投入到储备整理后供应土地收回成本、积累土地收益，然后，再行投入，循环往复。土地储备对资金的调配使用是连续不断的，对资金的需求具有连续性。最后，资金使用的财政支出特性。由于我国的城市土地储备制度在功能和目标定位上具有二元性，即公共目标和经营目标兼顾，土地储备机构在储备资金的使用上不可避免地具有相应特征。（二）土地储备机构风险特征1. 政策风险截至目前，我国土地储备领域尚未出台全国性的规章制度，现有政策也仅仅局限于国家主管部门行政指令框架

18、下的地方规定，内容各异，如果政策发生变化，土地储备机构就不可避免地要承受由此导致的各类损失。并且，由于制度缺失，现阶段对土地储备机构性质、目标定位、储备程序和手段等均没有法律层面界定。2. 市场风险在市场经济中，经营者的经营行为在市场上发生，受市场环境影响，经济周期、产业周期等均反映在不同时期的市场供需状况、价格波动等方面，对市场经营者造成实质性影响。土地储备机构是土地资产经营主体，尽管在土地一级市场实行垄断经营，但随着市场体系的不断发育和完善，关联市场的辐射和互动是难以掌控的。3. 运营风险土地储备机构运营风险就是在土地储备的各个阶段或环节中由于经营决策、资金筹措及使用、操作管理等失误、不当

19、或错误造成未来损失的不确定性，包括源自土地储备机构主管部门和政府干预等导致的经营风险。八、风险环境分析（一）金融政策对土地储备影响分析及风险提示利率变动对土地储备机构的影响主要表现在利率上升会增加其资金筹集成本。对于资金需求量非常大的土地收购储备工作来说，哪怕幅度非常小的加息，都会使土地收购储备机构利息支出大幅增加，动辄上百万元，从而使土地收购储备成本也跟着提高。一般每个市级土地储备机构要正常运转都需要四五亿元的贷款资金，本次利率调整后，年度增加利息支出108万元135万元。而且随着2008年从紧的货币政策继续实施，加息可能还将成为政府实施货币政策的手段，土地储备机构所要支付的利息费用将会更高

20、，机构财务风险扩大。此外，由于土地储备贷款多为抵押方式，土地储备机构只有及时足额偿还银行贷款，解除储备土地抵押权，才能使储备土地出让工作按计划顺利实施，及时回笼资金，保持土地收购储备健康发展。但由于上地储备量的减少，新的储备土地抵押给银行所能获得的贷款，很有可能不够偿还即将或已经到期的贷款，不能解除原来的储备上地抵押权，影响到储备土地的出让工作，土地储备资金的回笼也就无从谈起，使土地收购储备机构面临的财务风险明显加大。同时为确保贷款资金的安全，我国银行目前对贷款的使用要求非常严格，贷款申请的门槛也较高。中国人民银行关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知(银发2003121号)明确规定：各商业银

21、行“对土地储备机构发放的贷款为抵押贷款，贷款额度不得超过所收购土地评估价值的70%，贷款期限最长不得超过2年”，这无形中限制了土地储备机构贷款规模。资金的不足，将制约土地收购储备工作的开展。而且随着紧缩货币政策所带来的银根紧缩，贷款规模将会受到严格的限制，许多项目可能由于资金量大，拆迁周期长而难以获得足额贷款。土地机构运营风险加大。（二）房地产业风险分析及提示1. 供需矛盾继续存在，供给增速可能放缓2007年全国房地产市场总体供需两旺。在人民币升值、流动性过剩、房地产市场预期看好的背景下，资金通过各种途径进入房地产开发领域，全年完成的商品住宅投资增长32.1%。尽管商品住宅投资的大幅度增长，但

22、并没有缓解市场供不应求的矛盾。据40个重点城市2007年1-12月统计数据，商品住宅批准预售面积同比增长约 10%，登记销售面积同比增长24%，需求类指标的增幅依然明显高于供应类指标的增幅，相差近14个百分点，有效供给依然不足。从供给看，近期出台的提高存款准备金率、存贷款利率和项目资本金比例、严格土地管理、控制拆迁规模等宏观政策都在一定程度上减缓了房地产市场的供给增速。在国家控制投资规模、紧缩“银根”、“地根”的宏观调控政策不可能有根本改变的情况下，未来2-3年全国房地产市场的供给增速将略有减缓。房地产市场供求发展不平衡的矛盾将继续存在。2. 价格上涨空间不大2007年房地产的问题最重要的表现

23、形式是房价上涨过快。全国70个大中城市房屋销售价格比上年上涨了7.6%，涨幅提高了2.1个百分点。但其深层次原因在于住房保障制度的不健全，保障性住房供应不足，商品房供应结构不合理。单纯从抑制房价入手，难免会陷入行政权力干预市场的尴尬局面。短期内对房价的单向抑制，将会导致长期的供应不足，从而使房价在更长的周期内“报复性上涨”。随着一系列政策的出台，房地产价格的上涨趋势也逐渐放缓甚至下降。北京房价在2007年的最后四周中只有一周在上涨，其他三周都出现了不同程度的下跌。此外，2007年10月份，上海、深圳和广州的房价都出现了下降的拐点，这种下跌的趋势一直持续到2007年12月份。部分城市房价的下降加

24、大了全国房地产市场的风险。（三）土地储备行业风险1. 土地市场化程度难以满足房地产开发需求经过城镇住房体制改革，我国的商品房供求已经完全市场化，大多数居民通过商品房市场购买住房，房地产开发和销售由追求利润最大化的开发商承担。一是从一级市场“招拍挂”，而是土地二级市场转让。不论哪种方式，政府“有形的手”都掌握着土地的供应。市场可以调节商品房市场的供应，却不能影响土地供应，土地开发的时间和规模都完全由政府拍板，制度因素带来了土地非市场化和商品房市场化的冲突，表现为土地供应不能满足市场的需求。2. 土地储备数量有限，有效供给不足2007年年初，国土资源部就正式印发了2007年国土资源工作要点，指出在

25、2007年国家将继续严格落实土地管理和耕地保护责任制、严格实行问责制等。加强遥感监测和动态巡查，及时掌握重点地区和重点城市土地违法情况，将违法行为的发现率、制止率列为重要考核指标。土地的按用途分可以分为农业用地、工业用地和其他用地。农业用地在整个土地中占有绝大部分，在耕地保护制度下，农业用地，尤其是耕地难以转化为土地开发的来源。数据上来看，自2005年下半年以来，全国土地供应更是持续17个月同比负增长，土地供应短缺一览无疑。2007年5月，由于基数的原因，全国房地产企业购置土地面积增速才呈现正值，但不少城市依旧紧缩地根，全国绝大多数城市都没有完成2007年土地储备计划。3. 土地储备机构风险提

26、示为了调控土地市场、加速旧城改造步伐，土地储备机构在短期内迅速收购及储备土地，这需要庞大的资金支持，当资金筹集不足或土地出让的部分收益回收跟不上时，资金链必然绷紧，带来资金链断裂的风险，在紧缩银根的情况下，这种风险将会加剧。在房地产增速放缓的情况下，土地市场的景气程度也有所平稳。土地不能及时出让，土地储备库中的土地明显不合理增加，占用大量资金时，将会影响到土地储备机构土地收储成本的回收，如果资金没有得到及时补充，正常资金运转将会被打乱，正常土地收购活动将会难以维继，甚至会存在破产的威胁。九、土地储备信贷建议从长期来看，市场对土地的需求仍然旺盛，供给矛盾并没有得到根本解决。从目前的情况来看，供给

27、矛盾还将继续持续，土地储备长期内看好。由此来看，土地储备行业信贷在长期内不会大幅缩减。但是，在短期内，受到国家政策影响，对于土地储备业的信贷总额应当减少。在信贷结构上，两类信贷应当首先予以考虑。一类是开发周期相对较短的土地。开发周期较短的土地能够使企业在更短的时间内收回资金，减小信贷风险。这种策略尤其符合市场逐渐“降温”的背景。另外一类是重点开发中低档商品住宅用地，尤其是经济实用房、两限房、廉租房等保障性房源项目。在2007年，政府更加注重保障性住房的建设，因此，土地市场的主要需求不再是高档住宅区和商业区用地。这类住宅用地将会有更广的市场需求。在区域方面，主要结合两个方面提出关于土地储备的政策

28、建议。首先是从我国房地产开发的情况来看，其大多现在正在努力开拓二线、三线城市的住宅，如杭州、宁波等。这块市场一段时间内将成为房地产企业完成全国布局的重要举措，同时也将推动中、小城市房地产业的发展和土地储备的发展。因此，银行应当对二线城市和三线城市予以关注。其次，要选择政府主导型的土地储备机构作为投资。在市场情况不明朗的情况下，相比较市场主导型土地储备机构，政府主导型储备机构的风险将对更小，其信誉也较好。目 录附 表附 图第一章 土地储备业市场供需分析及预测第一节 土地储备业在国民经济中地位变化一、行业产业链分析土地储备是一种简略的提法，它的完整概念应是土地规划、土地整理、土地收购整治和土地供应

29、的全过程。土地整理是指在一定的地域空间内，按照土地利用总体规划和土地利用计划的要求，采用一定的措施和手段，调整土地利用关系，改善土地利用结构。土地收购整治是指通过征用或收回闲置土地、拆迁平整、归并整理以及土地置换来调整不合理配置用地。土地供应是根据社会经济发展、城市规划和供地计划通过土地招标拍卖出让方式供应给不同的需求者。完整的土地储备产业链应当包括这四个环节，而各个环节又会涉及到不同的机构和组织。目前，在我国大部分地区，土地储备制度形成了土地储备管理委员会和土地储备机构两级管理的运行机制。土地储备委员会是城市土地储备制度的决策机构，成员由政府领导的计划、经济、财政、土地、规划、房管、城建等职

30、能部门组成，它的主要职责是研究决定土地储备工作的方针、政策、计划、资金使用及其他有关重大问题，并审核土地储备机构的工作计划，指导和监督土地储备机构的工作。土地储备机构根据城市国民经济及社会发展规划、土地利用总体规划、城市规划和土地利用年度计划，结合当地土地利用的实际情况，通过对房地产市场进行分析和判断，对拟储备的宗地逐宗进行分析，在兼顾社会生活的各个方面的基础上，制定详实的土地储备年度计划并报批，以保证全年土地储备任务的完成。土地储备年度计划应合理确定土地年度储备开发总量、结构和布局等事项。土地储备委员会在土地规划及管理方面发挥着重要作用，是整个土地储备产业链中的上游机构。土地储备机构是土地储

31、备制度的执行机构，其主要工作职责主要包括：（1）根据城市规划和政府政策，制定土地储备计划；（2）进行土地征用、收购、回收、置换、转制、置换等工作；（3）对进入土地储备库的土地进行前期开发，主要是完成地块拆迁安置工作及供水、供电、供气、排污、排洪、照明、绿化、环卫设施、通讯设施等基础设施配套建设工作；（4）对土地库中的土地进行临时经营、使用和管理；（5）根据城市规划及市场需求，制定合理的土地供应计划，通过招标、拍卖及挂牌等方式出让土地使用权；（6）采取合理可行的融资方式筹集并运作土地储备资金；（7）为社会各界提供土地储备信息和土地供应计划等信息服务。土地储备机构是土地储备业中实施土地整理、土地收

32、购整治和土地供应的主体，其直接影响着对土地二级市场的供给。处在土地储备产业链下游的是房地产商，房地产商通过二级市场交易方式获得土地，并进行开发。从土地出让的用途来看，主要有住宅、商业、工业、其他用地四种类型。二、行业主要特征（一）土地储备与宏观调控中国实行城市土地国家所有、土地用途管制、农地转用、建设用地统一供应制度，这使得政府可以通过调节土地供应总量、安排不同的土地用途来抑制或鼓励市场需求，有效地引导投资的方向和水平，实现调控经济运行的目标。因此，运用土地政策对经济进行宏观调控具有可行性和有效性。正确运用土地政策参与宏观调控，对制止部分行业盲目投资和低水平扩张产生了釜底抽薪的效应，是国家宏观

33、调控凸显成效的关键因素所在。把握好土地供应和适度放贷这两个方面，就会在宏观调控中起到很好的作用。土地参与宏观调控的内容是很丰富的，政府可以主要通过控制土地的供给数量、供给结构、供给方式等多个方面影响经济运行。而且，在调控时可以运用经济、法律和行政等多种手段，这可以使政府能有更多的选择、更有效地实现宏观调控的目标。建设用地总量，特别是土地供给的数量是影响经济发展速度和实现经济总体供求平衡的重要因素。在宏观调控中，政府可以根据经济运行状况来调控建设用地总量、控制土地供给的数量。经济过热时减少供地量或提高地价以减少需求，迟滞投资实现，从而减缓经济增长速度；经济过冷时，与财政、货币政策配合使用，增大供

34、地量或降低地价，加快经济发展。此外，根据国家产业发展和住房政策的要求，政府可以确定不同类型用地的数量，促进产业结构的调整和产业优化升级。土地可以有多种用途，其中，产业用地是最重要的表现形式。当产业结构出现重大调整以及出现一些新兴产业时，如信息产业、物流业、会展业等，都需要对土地供给结构进行调整。就房地产业而言，为缓解城市住房紧张的局面，也需在控制总量的情况下优化供地结构，如增加对普通住房和经济适用房的用地供给。因此，针对许多城市出现的供地结构不合理的现象，政府可以通过调整土地结构的手段解决。如目前中央停止了不符合国家产业政策的项目用地供应，停止了别墅类土地供应，限制高档公寓等高档商品房用地的供

35、应，以及继续停止高尔夫球场用地的供应等。根据经济发展需要，动态调整和更新限制性、禁止性建设项目供地目录可以说是政府采取的控制土地供给结构行之有效的措施。（二）土地供应的垄断性和出让方式的不完全竞争性20世纪90年代以来，我国逐步确立了国有土地有偿使用制度，并逐步形成了国有土地一级和二级市场，而一级市场和二级市场的市场性质存在着显著的差异，这同土地本身作为一种特殊资源的性质密不可分。按照我国宪法和土地管理法的相关规定，国有土地使用权的出让以及集体土地所有权的征收征用，都只能由政府进行。土地储备制度下，土地储备机构具体执行土地所有者职能，通过将许多闲置的、分散的土地集中起来，直接进行储备或者经过开

36、发后进入储备，同新征用地一起纳入土地储备体系，然后由城市政府按计划出让和出租土地的方式，实现了政府对土地一级市场的垄断。土地一级市场是土地进入市场的源头，土地使用权在二级市场的流转与再配置，取决于一级市场的土地使用权的流向与流量。因此，土地储备机构垄断土地一级市场供应，为政府调控土地市场，合理配置资源提供了有利的前提条件。此外，我国的土地出让存在着不完全竞争。我国土地出让存在协议、招标、拍卖等方式。虽然在土地储备制度框架下，土地储备出让市场具有较高的竞争性，土地产权流转市场化程度较高，市场化程度较高的招标、拍卖出让方式将逐渐取代协议出让方式而占据主导地位。但是，由于土地是重要的生产和生活资源，

37、公共事业用地由于具有特殊性而不可能采用市场方式供应，而采用政策优惠价供应；而且根据我国土地法的规定，符合相关条件的土地可以采用划拨的行政手段供应。土地出让和土地划拨双轨制的同时存在，使得储备土地的出让方式呈现出不完全竞争性。（三）土地储备的区位性土地价值来自其区域位置，即坐落的位置、周边条件和环境。不同的区位，形成不同的土地价值。影响土地区位的因素是多方面的，其中主要有交通条件、就业机会和条件、教育设施、医疗设施、商业设施、文体娱乐设施、景观等。城市居民的生活离不开这些设施，因此，这些设施、条件越便利，越优越，其区位价值就越高，即土地价值越高。由于城市发展的历史原因，交通、就业、教育、商业、文

38、体娱乐等设施往往集中在城市的中心地区。随着城市的发展，城市面积不断扩大，而以上城市配套设施并不能跟上城市规模发展的速度，往往是滞后的或长时间滞后的。因此，城市中心地区的便利条件就更加可贵，随着经济的发展和个人收入的增加，城市化的发展和城市规模、人口的扩大，区位好的土地价值必然增高。由此，土地的区位性也直接决定了土地的供求关系和交易中的价格。（四）土地储备机构的特殊性城市土地储备机构主要通过政府信用担保或土地抵押等形式获得银行信贷资金，以政府制定的统一补偿价格或者协商价格从原土地使用者手中进行土地收购，支付土地回收补偿费，收购储备地块；在处理房屋拆迁、土地整理、储备土地的管理等环节上向土地开发施

39、工单位支付土地开发成本，然后向政府申请出让地块；土地出让后，财政部门对土地储备成本进行审核，土地储备机构收回审核后成本同时获得少量土地基金，巨额的级差收益上交财政。随着社会经济的快速发展，土地储备机构掌控的土地资产规模日益庞大。在我国，由于土地资产在城市各类资产中数额最为巨大，而城市土地储备制度实施对象正是土地资产，因此，在土地收储、土地整理、土地储备阶段均需要巨额资金运转，金融支持对于土地储备而言至关重要。在获取土地和开发土地阶段，土地储备机构要注入大量资金，土地经过存储后再投放到市场回收资金，这一般需要较长的时间，有的甚至在几年甚至是十几年。因此，土地储备机构的资金运作在时间上存在着资金投

40、入与资金回收的严重不匹配问题，资金流转效率不高，资金需求量庞大。土地储备机构的自有资金主要包括地方财政拨付的启动资金和部分出让土地的收益，自有资金力量极为薄弱，很多储备机构的资产负债率在 95上，资金来源渠道单一。城市土地储备资金是土地储备机构开展土地储备工作的基础，土地储备过程既是土地流转过程，也是资金流通过程。土地储备机构在建立之初，一般是地方财政预拨有限的启动资金，比如，武汉市为2000万元，厦门市为1200万元，杭州市为4000万元，温州市为3000万元；在土地出让后，政府会划拨部分土地收益给土地储备机构，但这仍旧满足不了土地储备工作的资金需求。在这种情况下，土地储备机构的资金措施主要

41、依赖于商业银行，全国各地的土地储备资金总额中商业银行贷款的比重很高，银行贷款一般占到土地储备机构营运资金的70-90%，个别地区接近100。当前，我国资本市场正在蓬勃发展，各种融资方式迅速展现，但是土地储备机构仍然主要依靠传统的银行贷款来筹措资金，渠道单一，当国家紧缩银根时，将会面临着资金短缺风险；而且由于资金额度很高，土地储备机构负担的利息费用也相当惊人。（五）土地储备受国家政策影响强与其它行业不同，土地储备对市场变化的敏感性较低，而受国家政策影响较大。以下通过对2004年以来国家土地政策的梳理，来观察国家政策对土地市场的影响。2004年，央行宣布加息，国土资源部发布关于继续开展经营性土地使

42、用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知（即“71 号令”），该通知规定，2004年8月31日是协议出让经营性土地使用权的最后期限，之后所有土地不得再协议出让。同时规定，已经获得土地的开发商，如果尚未付足土地出让金的，必须在8月31日前补交齐全。补交后方能办理土地证或再行转让，否则国家收回土地。这就是业内所所说的“8.31”大限。此后，土地的市场化进程开始提速，而且继续从信贷和土地上加强对房地产市场进行调控的政策更加明确。同时国务院下发国务院关于深化改革严格土地管理的决定（国发200428号），针对当时市场上存在的圈占土地、乱占滥用耕地等突出问题，明确提出了符合我国国情的严格土地管理制度。两

43、份文件的目的都在于强化我国土地管理制度，解决我国土地市场中运作不规范的现象。2005年，土地政策主要是围绕防止房地产投资过热和稳定住房价格来参与宏观调控。通过严格控制供地规模和结构，防止了包括房地产投资在内的固定资产投资过热；通过供地政策的引导和调控，保证了房地产开发用地供需基本平衡。2006年，国务院下发（“国发200631号文”）。文件涉及农地转用审批权下放、工业用地出让招拍挂、土地出让金预算管理、耕地保护“省长负责制”等诸多内容。该文件是2004年“国发28号文”后，中国政府为实施新的宏观调控而出台的最为严厉的土地政策文件，成为新一轮土地政策参与宏观调控的纲领性文件。这份文件对土地市场中

44、的各个利益相关机构以及具体的工作方式都做出了明确的规定。2007年，国家陆续颁布了一系列土地市场法规政策。10月，国土资源部出台招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定（简称39号令）、关于打击开发商囤地的四条办法。招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定规定，工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让；受让人依照国有建设用地使用权出让合同的约定付清全部土地出让价款后，方可申请办理土地登记，领取国有建设用地使用权证书；未按出让合同约定缴清全部土地出让价款的，不得发放国有建设用地使用权证书，也不得按出让价款缴纳比例分割发放国有建设

45、用地使用权证书。此举提高了房地产企业购地成本，改变了过去开发商只要缴一部分土地出让金就可以取得土地使用权证，进而利用土地使用权向银行抵押贷款的做法；其规范了土地出让金的缴纳，提高了开发商的前期拿地成本，有力打击了开发商的囤地行为。关于打击开发商囤地的四条办法规定：第一，对于拟出让的土地，要在理顺土地产权和经济关系的前提下，进行统一规划，统一进行基础设施建设，形成基础设施较为完备的熟地，按“净地”分宗出让。第二，合理控制单宗土地出让规模。控制单宗土地供应规模，以增加土地供应的宗数，吸引更多的中小开发商参与竞争，防止部分房地产开发企业凭借其资金实力“圈占”大面积土地，形成垄断。第三，每宗地的开发建

46、设时间原则上不得超过三年，确保供应出去的土地能够及时开发建设，形成住房的有效供应。第四，加大闲置土地的处置力度。对超出合同约定动工开发日期满一年未动工开发的，要依法征收土地闲置费，并要责令有关企业限期动工、竣工。土地闲置费原则上按出让或划拨土地价款的20%征收。满两年未动工开发的，要坚决无偿收回。对虽按合同约定日期动工开发，但开发建设面积不足三分之一或已投资额不足四分之一，且未经批准中止开发建设满一年的，要严格按闲置土地依法进行处理。关于打击开发商囤地的四条办法加大了对闲置土地的清理力度，利于使增加的土地供应量直接形成房屋供应量，重点规范了开发商的囤地行为。同年11月，国土资源部、财政部、中国

47、人民银行联合出台的土地储备管理办法、土地储备资金财务管理暂行办法。土地储备管理办法明确规定了储备土地必须符合规划、计划，优先储备闲置、空闲和低效利用的国有存量建设用地。该办法一是从源头上调节土地供应总量。土地储备机构需要结合当地市场需求，对年度土地供应量和年度末期应达到的储备总量编制计划，并进行相应土地储备，从而实现长、短期的总量调节。二是加速土地形成有效供给的时间。通过将土地产权明晰后纳入储备中心，实现清除土地开发的法律障碍，解决由于权属存在纠纷而无法开发的现象。其次，通过对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使之尽快达到具备开发条件的“净地”，从而缩短土地开发周期。财政部和银监会发布的土地储备资金财务管理暂行办法明确了土地储备资金使用范围，土地储备机构向银行等金融机构申请贷款的方式及贷款规模等内容。其规范了土地储备资金的来源及使用范围，使土地储备中心职能及权利明晰化，防范土地储备过程中可能发生的金融风险。因为政府土地储备行为需要巨额资金支持，严格的金融监管会使土地储备制度的运行