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1、城乡统筹规划研究与实践探索,2012年11月徐州,交流内容,1. 城乡统筹规划的内涵2. 关注领域与主要技术方法3. 不同地区的城乡统筹规划指引4. 规划编制体系创新与完善,城乡统筹规划的内涵,1,国内相关研究与实践,相关研究进展 城乡统筹的研究始于1990年代初，当时称之为“城乡一体化”，学术界就其概念、内容、动力、实现方法、理论框架等进行了研究和探索（杨开忠，1993；邹军、刘晓磊，1997；杨荣南，1997；杨培峰，1999；邹兵，2001；赵燕菁，2001；景普秋，张复明，2003；等）。 自 2003 年中央提出统筹城乡之后，城乡统筹的研究进入高潮（仇保兴，2005；成受明，程新良，
2、2005；张伟、徐海贤，2005；李兵弟，2010；等）。对规划的研究更加活跃，各方观点也不相同。有些认为应该独立编制城乡统筹规划，有些认为可以将城乡统筹的内容融入现有的各个法定规划体系中。,城乡统筹规划的内涵,1,国内相关研究与实践,制度与政策推进成都：2003年，统筹城乡综合配套改革；2007年，统筹城乡综合配套改革试验区。重庆：2007年，统筹城乡综合配套改革试验区。（户籍制度改革、土地权属流转、区域协调发展、三农问题等）。浙江：先后在全国率先制定出台了浙江省统筹城乡发展推进城乡一体化纲要和关于加快推进中心镇培育工程的实施意见（200713号）的文件，将着重培育中心镇作为浙江省统筹城乡发
3、展的重要载体。,城乡统筹规划的内涵,1,国内相关研究与实践,制度与政策推进江苏：2005年出台省委省政府关于加强城乡建设工作的意见，首次提出全力推进城乡规划全覆盖的概念，2010年颁布的江苏省委省政府关于提高统筹城乡发展水平进一步夯实“三农”发展基础的若干意见提出继续将统筹城乡发展，城乡改革联动作为当前和下一阶段城乡发展的侧重点。广东：2005年出台关于统筹城乡发展加快农村“三化”建设的决定，描绘出未来十五年内广东统筹城乡发展的路线图。山东：2010年出台关于加强土地综合整治推进城乡统筹发展的意见，针对城乡统筹规划中土地综合整治问题提出了解决方案。,城乡统筹规划的内涵,1,国内相关研究与实践,
4、相关规划实践1995年：南海市城乡一体化规划、温岭市城乡一体化规划；1996年：湖州市区城镇群总体规划、张家港市城市总体规划；1999年：江宁县域规划；2003年：成都市中心城非城市建设用地城乡统筹规划2004年：桐乡市域总体规划、嘉兴市城乡一体化规划；2005年：江苏省镇村布局规划（农村居民点布局）；2006年：北京各区县的新城规划（其中包含了区（县）域城乡统筹的内容）；2008年：昆山市城市总体规划2009年：海南省城乡一体化规划、珠三角区域绿道规划；2010年：珠江三角洲城乡规划一体化规划。,城乡统筹规划的内涵,1,几个概念的界定,城市与农村 我国东中西部区域发展差异巨大，城乡概念也不能
5、简单的“一刀切”。例如“工业强村”等。,城乡统筹规划的内涵,1,几个概念的界定,市民与农民 一是居住在农村但长期从事的是二三产业的人，不务农；二是居住在城镇的外来务工人员（农民工群体），农民身份没有变，仍有宅基地和农田。因此，简单的依据户籍的身份判定，已不能够准确地表明是农民还是市民，实际上这类人群将会是城乡统筹规划关注的两类人，也是政策制定的难点。,城乡统筹规划的内涵,1,几个概念的界定,工业与农业 城乡产业发展需要密切关注一些新兴产业和业态的出现，以及新的农村生产组织方式变化，包括大农业中的观光休闲产业、生态农业、设施农业等，以及在农村蓬勃发展的乡村旅游业、传统手工业等。 农业从业人员：一
6、是由外来人口包租土地从事农业生产，二是由农业等产业化公司运作。因此，农业的产业化和现代化将会带来农民身份的改变，引起农民身份的分化与异化，出现以农业生产活动为主的产业工人。,城乡统筹规划的内涵,1,城乡统筹规划的涵义,狭义的城乡统筹规划是指对未来一定时间和城乡空间范围内经济社会发展、环境保护和项目建设等所做的总体部署，其实质就是把城市和农村的发展作为整体统一规划，通盘考虑。 广义的城乡统筹规划是指对人口、资源与环境存在功能、结构等差异的区域整体发展的部署，广大的郊区、落后的县域中心城市和重点镇均可以看作是农村地区。 城乡统筹规划属于区域规划范畴，也是典型的空间规划。,城乡统筹规划的内涵,1,规
7、划的主要类型,一是在城市总体规划基础上扩大管制区域，将城乡统筹规划是作为一种指导思想、理念贯穿于各层次的规划编制中。二是在城镇体系规划基础上深化细化内容，强化城乡统筹的有关内容。规划内容和深度应远远深于现行的城镇体系规划。三是在区域规划基础上突出空间属性，针对区域内城市与乡村的地域特征。四是由政府布置的、现有规划体系中增加的一个特定规划层次，即城乡统筹规划、城乡一体化规划等。,城乡统筹规划的内涵,1,规划的主要类型,四个共同点：一是空间全覆盖，在城镇体系中纳入乡村聚落，有的还做了全域覆盖的用地安排；二是更为全面地考虑整个城乡的产业布局，尤其重视现代农业产业的布局；三是结合地域特点提出了乡村发展
8、模式或策略，关注农村居民点的变迁模式与人口流动；四是城乡各支撑系统做到全域覆盖，通盘考虑城乡交通系统、市政基础设施系统、公共服务设施系统等。,城乡统筹规划的内涵,1,在规划体系中的地位,城乡统筹规划并非国家法定规划序列的一部分，从其规划对象、内容等方面看，一般被划归为区域规划，即对应于国家法定规划体系中的城镇体系规划。随着城乡统筹政策的逐步深入，城乡统筹规划、城乡总体规划、城乡一体化规划等一系列新的规划名称出现，都是“城乡统筹规划”范畴。城乡规划法的法定体系，城乡规划包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划，并未明确该规划类型的法律地位。,城乡统筹规划的内涵,1,在规划体系中的地位
9、,法定规划 如重庆市城乡总体规划、浙江省开展的县市域总体规划，都相当于城市总体规划的法定地位；非法定规划 是法定规划的补充。山东省要求规划全覆盖的文件即把城乡总体规划安排在城镇体系规划层面，着眼于统筹城乡发展的需要，经过省政府审批，作为法定规划，处于城、镇、乡、村规划之上，是其他城乡规划的上位规划。纳入法定规划体系 江苏省已正式出台文件（省政府办公厅关于加强城乡统筹规划工作的通知，苏政办发2010119号）。,规划关注领域与主要技术方法,2,城乡统筹规划的主要路径（思路）,五个一体化广东：基础设施、产业布局、基本公共服务、城乡规划和环境保护江苏：城乡规划、产业发展、基础设施、公共服务、就业保障
10、六个一体化成都：城乡规划、产业发展、市场体制、基础设施、公共服务、管理体制八个统筹昆山：城乡规划、产业布局、资源配置、基础设施、公共服务、就业社保、生态环境、社会管理,科学规划是基础，产业发展是支撑，城乡生产要素自由流动是关键，基础设施建设、基本公共服务均等化配置以及管理体制的建立是保障。,规划关注领域与主要技术方法,2,城乡统筹规划的主要路径（思路）,城乡统筹规划要切实引领城乡建设，实现规划配置城乡空间资源和基本公共服务设施配套，合理安排农业生产空间布局、农村居民安置的公共政策职能，就必须全过程关注规划成果的可操作性和实用性。重点解决实施城乡统筹规划过程中“人、地、财”三项核心要素的关系。,
11、人往何处去地往何处用钱从何处来,规划关注领域与主要技术方法,2,统筹城乡空间布局,基本原则全覆盖、系统性、协调性、层次性主要方法（1）分区发展引导：差异化（差别化）引导识别不同区域城乡统筹的差别性；编制城乡统筹功能空间区划；制定不同分区空间政策导向；（2）统一配置空间资源：三集中、四集中推动工业向园区集中；引导农民向城镇和农村新型社区集中；促进土地向规模经营集中；（3）明确空间管制分区管制（禁建区、限建区、适建区、已建区）；色线控制（红线、绿线、紫线、黄线、蓝线、黑线、灰线）,规划关注领域与主要技术方法,2,统筹城乡空间布局,青海省城乡一体化规划,海南省城乡经济社会发展一体化总体规划,规划关注
12、领域与主要技术方法,2,统筹城乡空间布局,淮安市城乡统筹规划,苏州市吴中区城乡协调发展规划,高淳县城乡统筹规划,规划关注领域与主要技术方法,2,统筹城乡产业发展,基本原则协同互动、规模集聚、产城一体、镇园一体、兼顾政府与市场、可持续发展主要方法（1）工业统筹布局现有园区、工业用地的整合；设立准入门槛和退出机制；合理确定工业用地规模；（2）现代农业产业园与生产基地规划（一二联动）合理选址；土地整理与流转；围绕功能组织布局；（3）乡村旅游（一三联动）调整和优化农业生产结构；设计乡村旅游产品；组织乡村旅游线路；构建乡村旅游服务支撑体系；整合居民点布局与乡村风貌塑造；,规划关注领域与主要技术方法,2,
13、统筹城乡产业发展,淮安市城乡统筹规划乡村旅游景点、游线组织,淮安市城乡统筹规划乡村旅游商品开发指引,规划关注领域与主要技术方法,2,统筹城乡生态环境,生态建设主要方法（1）生态功能分区（2）生态控制线（3）绿道（风景路）（4）水系（蓝道）（5）规划重大生态修复项目环境保护主要方法（1）整合完善区域环境基础设施（2）污染物排放总量控制（3）改善空气、水、土壤等环境质量,规划关注领域与主要技术方法,2,统筹城乡生态环境,珠三角绿道网规划布局,深圳市基本生态控制线规划,规划关注领域与主要技术方法,2,统筹城乡公共服务,主要内容城乡公共服务一体化包括以下七个方面：教育设施、医疗卫生设施、文化娱乐设施、
14、体育设施、社会福利与保障设施、行政管理与社区服务设施、民生商业设施。主要方法（1）建立城乡一体的公共服务设施体系（2）城乡基本公共服务均等化建立与城乡居民点体系相对应的分级配置体系；建立城乡公共服务设施基本配置标准；（3）公共服务圈,规划关注领域与主要技术方法,2,统筹城乡公共服务,海南省城乡经济社会发展一体化总体规划,规划关注领域与主要技术方法,2,统筹城乡基础设施,主要内容 城乡基础设施统筹的主要内容包括综合交通体系（含道路、轨道、水路、公共交通等）、市政公用基础设施体系（含给水、排水、电力、电信、燃气、供热、环卫等）、公共安全体系（含预警、防灾、避灾、救灾、灾后重建、应急管理等）三大方面
15、。主要方法（1）构建城乡一体的基础设施体系（2）基本城乡基础设施均等化（3）城乡基础设施共建共享与集约建设（4）城乡公共安全一体化,规划关注领域与主要技术方法,2,统筹城乡基础设施,规划区排水体系图,安徽省淮南市城乡一体化规划给水工程规划图,规划关注领域与主要技术方法,2,统筹城乡各类规划,涉及的主要规划 包括国民经济与社会发展五年规划、土地利用总体规划、主体功能区规划以及环境保护规划等其他专业（项）规划。 在国家层面，由中央政府统一制定的、以国家经济社会发展规划为总体目标、以全国城镇规划为空间支撑、以全国土地利用总体规划为调控手段、以环境保护规划为约束条件的“四规”，基本形成了紧密联系、互为
16、协调的规划及管理格局。 在地方层面，成都、重庆：以空间规划为平台，通过统一规划目标、统一空间管制、统一空间数据、统一空间布局，减少各类规划之间的矛盾冲突，加强各类规划的相互协调和衔接，实现各类规划的协调统一；上海、武汉、深圳，通过管理部门的合并进行更为彻底的规划、土地等管理一体化。,规划关注领域与主要技术方法,2,统筹城乡各类规划,基本做法 一是努力实现城乡总体规划、国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划和环境保护规划的四规叠合或“四规合一”，二是建立规划实施的统一的空间管理平台，三是建立多部门协调的空间管理体制。（1）统一规划范围（2）协调规划期限与目标（3）统一统计口径（4）协调分类标准
17、（5）协调用地规模控制目标（6）统筹规划内容（7）统筹规划实施,不同地区城乡统筹规划指引,3,四类地区的主要特征,根据城乡用地比重、城镇化动力与乡村地区功能划分为都市化地区、半都市化地区、一般农业地区以及生态地区，分类进行指引。,不同地区城乡统筹规划指引,3,都市化地区发展指引,针对主要问题城市发展无序蔓延；城乡发展功能混乱；城乡建设管理薄弱；主要技术方法（1）划定城镇增长边界（2）城乡土地利用重构（3）城乡功能重构（4）城乡形态重构（5）支撑系统重构（6）非建设用地纳入规划控制,城乡土地利用重构,不同地区城乡统筹规划指引,3,都市化地区发展指引,成都市中心城非城市建设用地城乡统筹规划“198
18、”地区控制规划,（1）明确城市边界“198”地区的边界在现场勘定，以带公示条文的界桩围合起来，鼓励群众监督。（2）整合土地资源明确建设用地总指标为45平方公里，现状87平方公里集体建设用地须拆二建一。（3）功能重构生态景观、现代服务业和基础设施承载三大功能。6个功能片区，如锦江区“五朵金花”片区以休闲旅游为主题，突出休闲旅游功能。（4）空间重构依托交通资源、环境资源、文化资源形成“岛式布局”，平均容积率不大于1.5。居民由散居转为聚居，进入按城市标准建设的居住区。,不同地区城乡统筹规划指引,3,半都市化地区发展指引,针对主要问题城乡无序发展，差异化不明显；规划建设不统一；产城不融合；主要技术方
19、法（1）统筹各类规划（2）明晰空间功能地域结构，实现城乡有差异化发展指导（3）产城一体，错位发展（4）构建新型城乡形态（5）构建城乡一体化的公共服务设施和基础设施体系,不同地区城乡统筹规划指引,3,半都市化地区发展指引,“问题导向”的规划编制技术路线,重庆市梁平县城乡总体规划,不同地区城乡统筹规划指引,3,农业地区发展指引,针对主要问题经济增长动力不足；农业服务滞后；小城镇发展不足；基础设施和公共服务设施体系不健全；主要技术方法（1）优化镇村体系，引导适度聚居（2）引导产业升级（3）强化小城镇的中心和辐射作用（4）优化新农村布局与建设（5）完善配套和支撑体系,不同地区城乡统筹规划指引,3,农业
20、地区发展指引,现代农业经营模式,人口撤并分析图,用地综合评价流程分析图,沈阳市沈北新区新城子现代农业经济区总体规划,新城子现代农业经济区产业布局,不同地区城乡统筹规划指引,3,生态地区发展指引,针对主要问题生态保护与开发建设存在较大矛盾；生态保护与镇、村发展矛盾较大；公共设施与基础设施配套不足；主要技术方法（1）分类分区引导（2）以治山理水为首要任务（3）控制建设用地和人口规模（4）科学引导产业发展（5）加强环境保护（6）完善公共服务设施和市政基础设施配套,不同地区城乡统筹规划指引,3,生态地区发展指引,分类分区引导：主要生态保护区保护分区一览表,不同地区城乡统筹规划指引,3,生态地区发展指引
21、,山东临沂市沂沭河流域沿岸开发控制规划,包括沂河、祊河、汶河、蒙河、沭河五条主要河流。涉及四区（兰山、河东、罗庄、经济开发区）九县（沂水、沂南、蒙阴、平邑、费县、郯城、苍山、莒南、临沭），河道蓝线两侧各2公里，控制面积278056平方公里。沿线涉及乡镇、街道办事处73个。合理确定沿岸的功能分区水源涵养区、生态敏感区、基本农田集中区、一般农业发展区、都市农业区、城镇发展区,规划编制体系创新与完善,4,城乡统筹规划的困境,规划地位不明确，规划衔接不紧密规划实施缺支撑，实施效果存偏差,城乡统筹规划的政策与制度设计框架,规划编制体系创新与完善,4,城乡统筹规划的政策与制度设计框架,关于农村集体建设用地
22、政策农村规划建设管理制度农村产权制度改革与探索村庄建设用地综合整治（土地综合整治、农村集体土地流转）农村居民点调整规划的政策与实施机制关于农房集中建设、集体统建的服务与管理政策村镇规划建设管理制度的改革与创新农村新型基层治理机制乡村（驻村）规划师制度的探索,规划编制体系创新与完善,4,规划编制体系改革与完善,城乡统筹规划改革的方向性 针对城乡差距扩大的新成因（农村主要资源要素价值流失），加强城乡统筹规划对公共财政投资的科学引导，加强对重点小城镇、中心村发展的规划指引，实现以规划促进城乡资源要素的合理配置，以市场力量实现城乡资源要素的公平竞争，应是城乡统筹规划必须把握的基本方向。城乡统筹规划要实
23、现全覆盖 主要指四个层面的全覆盖，即对行政地域的全覆盖、城乡主要领域（部门规划）的全覆盖、城乡发展要素的全覆盖、政府统筹城乡职能的全覆盖，最终逐步实现城乡的分类、分区、分层、分步规划的全面统筹。,规划编制体系创新与完善,4,规划编制体系改革与完善,城乡统筹规划要突出阶段性重点 城乡基本民生目标与“三保、三集、三圈”的规划基点。 基本民生目标主要包括城乡居民的就业、就医、就教、住房与养老保障等，各地的发展侧重点基本相同而进度会有所不同。 “三保”是指“保护城乡地域生态、保障城乡聚落格局 、保障城乡居民利益”；“三集”是指“集中城镇、集聚人口、集群产业”，以规划引导重点镇、中心村集中发展，引导散落
24、的自然村庄和农民建房集聚建设，引导龙头企业及其产业群进入工业园区集群发展；“三圈”是指城乡统筹规划地域范围内的“交通运输圈，基础设施、公共服务、社会管理的服务圈，城乡居民文化旅游休闲圈”。,规划编制体系创新与完善,4,城乡统筹规划主要内容的改革,多规合一探索城乡统筹规划编制的基本内容建立基础设施与公共服务设施项目库,城乡统筹规划组织领导与实施方式的改革,一是成立跨部门的联合规划组织机构来统领城乡规划的编制和实施工作；（重庆）二是理顺现有规划管理层次职能，强化现行规划管理机构效率；（安徽）三是增强现行规划管理组织结构上的薄弱环节；（河南）二三结合模式；（湖南）,规划编制体系创新与完善,4,建立统一的空间管理平台建立多部门协调的空间管理体制,汇报结束，请指正！谢谢！,
