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1、第三章 行政法主体,行政法主体是指行政法律关系的当事人，是受行政法约束的组织和个人。接受行政法调整，享有行政法赋予的权利或负有行政法加予的义务的组织和个人就是行政法主体。包括行政主体、行政相对人、行政法制监督主体等。,第一节 行政组织法概述,一、行政组织概念 是指以实现国家行政职能为目的，以行政职位为基本构成单位的组织。 行政组织的典型和主要形态是国家行政机关,二、行政组织法,是关于行政组织的设置权、编制权、行政权限、国家公务员录用权、和管理权的规则。,三、行政组织法基本原则和制度,原则：民主集中制原则中央和地方行政机关职权划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性原则行政机关的
2、组织建设、实行精简的原则,制度：,行政首长负责制行政机关和政府组成人员任期制民族区域自治制度国家公务员制度,第二节行政主体,一、行政主体的概念行政主体是指依法能够以自己的名义行使行政权，并对自己的行政行为独立承担法律责任的行政机关和法律法规授权的组织。享有国家行政权的组织以自己的名义行使行政权的组织独立承担法律责任的组织包括行政机关和法律法规授权组织二部分,二、行政主体的一般类型,外部行政主体和内部行政主体（以实施行政职权范围）职权行政主体和授权行政主体（以行政职权产生方式）中央行政主体和地方行政主体（以行政职权管辖地域）对行政相对人来说，外部行政主体最具有意义。,能够成为外部行政主体的有：,
3、国务院、国务院各部委、国务院各直属机构、国务院各部委管理的国家局地方各级人民政府县级以上人民政府的职能部门、地方人民政府的派出机关法律法规授权的组织,三、行政职权和行政职责,（一）行政职权是行政主体实施国家行政管理活动的资格及其权能，它是行政权的一种转化形式。主要有：,行政立法权：是行政机关依法制定行政法规和规章的权力行政决策权：是行政主体依法对行政事项作出规划、决定策略方针的权力行政处理权：是行政主体实施行政管理，对涉及相对人权利与义务的事项作出处理的权力,行政职权,行政处罚权：是行政主体对违反行政管理法律规范的相对人予以制裁的权力行政执行权：是行政主体依法或依上级指示具体实施行政事务的权力
4、行政强制权：是行政主体对不履行义务或其行为可能发生社会危害的相对人采取强制措施的权力行政司法权：是行政主体对当事人之间的争议进行调解、仲裁、裁决、复议的权力,行政权（行政职权）的特点,相对于其他国家权力：具有自由裁量性、主动性、广泛性相对于行政相对人：具有强制性、单方性、优益性,行政职权的优益性,优益性是行政主体在行使行政职权时享有的优益条件，包括职务上的优益条件和物质上的优益条件。前者又称为行政优先权，后者也称为行政受益权。,关于行政优先权,是国家赋予行政主体在行使行政职权时享有的优先条件，也即行政权与社会组织及公民个人权利在同一领域（或范围）相遇时，行政权具有优先行使和实现的效力。,行政优
5、先权的内容,先行处置权；在现代社会，一般必须遵循法定程序。但在紧急情况下则可以不受该程序的制约，可以先行处理，如先行扣留。获得社会协助权；行政主体执行公务时，相对人有协助执行和提供便利的强制性义务，违反者将承担法律责任。行政行为推定有效；一经作出，未经有权机关撤销，即使当事人违法或不当也认为有效。,享有行政优先权的条件,必须适用于行政主体必须在行使行政职权、从事公务时必须为了行政目的，而非适用一切公务必须有法律依据,关于行政受益权,是指行政主体享受国家所提供的各种物质优益条件。这是为了保证行政主体有效行使行政职权，维护行政秩序，国家向行政主体提供各种物质条件，如财政经费，办公条件，交通工具等。
6、如可可西里藏羚羊保护区，犯罪分子使用现代化交通工具和通讯工具，他们的车子跑得比你快，信息比你早得到，行政任务的完成就非常困难。,（二）行政职责,行政职责是行政主体在行使法定行政职权，实施国家行政管理活动的过程中所承担的法定责任与义务。,行政职责主要有:,保障国家安全和维护社会秩序促进经济发展、文化进步，增进人民福祉依法履行职责，遵守法定权限，符合法定目的，遵循法定程序,四、行政主体与其他相关概念,1、行政主体与行政法主体行政法主体的外延大于行政主体。行政主体是其中的一部分。,2、行政主体与行政机关,行政机关是行政主体的主要部分，但并非全部。行政机关在实施行政管理职权时，其身份是行政主体；行政机
7、关以机关的名义从事民事活动时，其身份是民事法律关系主体；行政机关以被管理者身份参加行政法律关系时，其身份则是行政相对方。,3、行政主体与公务员,公务员代表行政主体实施行政权，以行政主体的名义工作，其职务行为的后果由行政主体承担。公务员不能成为行政主体，但行政主体的行为均由公务员具体实施，因而二者是一组联系紧密不可分割但性质不同的概念。,五、确立行政主体概念的意义,行政主体是理论概念而非法律概念。意义有：1、是依法行政的需要依法行政要求行政机关依法行使行政权，承担其行为引起的相应的法律后果。主体不明确，必然权限不清，职责不明，无法承担法律后果。所以必须首先确定行政主体，因为只有行政主体才能承担法
8、律责任,2、是确定行政行为效力的需要 不具备行政主体资格，其行为或者其委托行为都不是行政行为，不具行政行为效力,3、是确定行政诉讼被告的需要只有行政主体才能成为行政诉讼的被告，尽管行政行为可能是由行政机构或公务员作出，比如治安拘留由治安处作出,4、是保证行政管理活动连续性、统一性的需要行政行为是由一个个公务员先后不一作出，只有行政主体才能使他们的行为统一连续,例题：,上海师大一本科毕业生申请学士学位遭到有关部门拒绝，欲提起行政诉讼，他应以谁为被告提起诉讼？A 国务院学位办 B 上海市教委C 上海师范大学D 上海师大学位评审委员会,第三节 行政机关,一、概念 行政机关是指依照宪法和组织法的规定而
9、设立的行使国家行政职能的国家机关。 首先它是国家机关；其次它是行使行政权的国家机关；再次它是依宪法与组织法规定设立的国家机关。,二、性质,行政机关的性质可以归纳为两个方面，一是权力机关的执行机关，二是行使行政管理权的行政主体。,与行政机关相关的概念,行政机关与行政组织行政组织是指国家为实现对社会公共事务的管理目的而依法设立的行使行政管理权限的特殊社会组织，它以行政职位为基本构成单位的组织。是一切行政机关与行政机构的综合体。行政组织不能成为行政主体。,行政机关与行政机构,行政机构是指构成行政机关的内部单位。不能独立对外行使行政职权，因而不是行政主体。但在法律法规的授权下，可以成为行政主体。,行政
10、主体、行政机关、机构的关系,三、行政机关的特征,（一）行使国家行政职权，管理国家行政事务这是与其他国家机关的区别。行政机关从属于国家权力机关，执行权力机关制定的法律。,与司法机关执行法律的区别：,司法机关的执法是通过裁决法律争议、进行法律监督来实现的，而行政机关的执法是通过管理国家行政事务来实现的,（二）行政机关组织体制上实行领导从属制,这是行政效率原则和统一政令的需要。上级指挥下级，下级服从上级，全国服从国务院（中央）双重领导。一方面从属于上一级行政机关，一方面从属于本级权力机关。,（三）决策体制上一般实行首长负责制,这也是提高行政效率的要求。国家权力机关和司法机关在决策体制上一般是合议制，
11、前者行为涉及全体公民权利义务，后者行为涉及具体公民生命、自由等，犹需慎重；且不具紧迫性。首长负责制是民主集中制的一种形式，并非独断独行。法律规定重大问题需全体会议或常务会议讨论。,（四）行政机关在行权方式上一般是主动的、经常的和连续的,司法机关是不告不理立法机关是间断的，以会议的方式,（五）行政机关在功能上愈来愈具有专业性和服务性,现代行政决定行政管理具有愈来愈强的专业性与技术性。国家行政是为经济服务，为人民服务，服务型的政府是时代和我国国家性质所决定的。,四、 行政机关的分类,1、一般行政机关和部门行政机关（权限范围）前者管辖权限是全方位，涉及所有行政领域，所有政府都是一般行政机关；后者权限
12、是局部的，涉及特定领域和事务，县以上政府都设立工作部门。乡镇政府中不设工作部门。,2、普通管理机关和专门执法机关（与相对人关系）,前者与相对人联系不太直接，如人事、计划、财政部门；后者联系较为紧密，直接适用法律法规规章等文件对相对人作出具体行政行为，如工商、税务、公安等部门。,3、中央行政机关和地方行政机关（管辖区域）,前者管辖区域及事务范围及于全国，后者限于本行政区域。,行政机关分类,4、常设性行政机关与临时性行政机关（存续时间）前者根据宪法和组织法由国家权力机关设置，后者根据临时性任务由权力机关或政府设置,5、派出行政机关与被派出行政机关（是否一级政府）,前者是根据宪法的规定有权派出自己的
13、代表机关的行政机关，如省、县、市区政府；后者则是被派出，代表派出机关行使行政权的机关，如行政公署、区公所、街道办事处。,6、首长制行政机关与委员会制行政机关（决策和负责体制）,前者最终决策权归于行政首长而后者归于集体组成的委员会,五、中央行政机关,包括国务院、国务院各部委、国务院直属机构、国家局、国务院办事机构等,国务院,性质：最高权力机关的执行机关，是最高国家行政机关组成：由总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长和秘书长组成活动程序：实行总理负责制；重大问题经国务院常务会议或全体会议讨论决定。职权：宪法规定18项职权；最高权力机关可以根据形势需要授予其他职权。,国务院28个部
14、委,国务院部委是国务院的工作部门。部委的设立经总理提出，由全国人大（闭会期间由常委会）决定。实行部长、主任负责制。外交部、国防部、国家发改委、教育部、科技部、国防科工委、国家民委、公安部、安全部、监察部、民政部、司法部、财政部、人事部、劳动保障部、国土资源部、建设部、铁道部、交通部、信息产业部、水利部、农业部、商务部、文化部、卫生部、人口计划委、人民银行、审计署,2008年国务院机构改革,国家发改委：新增下级机构：国家能源局,2008年国务院机构改革,工业和信息化部：合并：国防科工委、信息产业部、国务院信息化工作办公室、国家烟草专卖局新增下级机构：国家国防科技工业局隶属关系调整烟草专卖局改由工
15、业和信息化部管理,2008年国务院机构改革,交通运输部合并：交通部、民航总局、国家邮政局新增下级机构：国家民用航空局隶属关系调整：国家邮政局由交通运输部管理,2008年国务院机构改革,人力资源和社会保障部合并：人事部、劳动和社会保障部新增下属机构：国家公务员局,2008年国务院机构改革,环境保护部：合并：国家环境保护总局,2008年国务院机构改革,住房和城乡建设部：合并：建设部,2008年国务院机构改革,卫生部：合并：卫生局、药监局隶属关系调整：国家食品药品监督管理局由卫生局管理,2008年国务院机构改革,经改革，国务院部委共有27个。国务院组成部门，由总理提请全国人大或全国人大常委会决定设立
16、与撤销。,国务院直属机构（19个）,国务院直属机构是国务院主管各项专门业务的机构，由国务院根据工作需要和精简的原则设立。直属机构国家海关总署、国家税务总局、 国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家环境保护总局、中国民用航空总局、国家广播电影电视总局、国家新闻出版总署（国家版权局）、国家体育总局、国家统计局、国家林业局、国家食品药品监督管理局、国家安全生产监督管理局、国家知识产权局、国家旅游局、国家宗教事务局、国务院参事室、国务院机关事务管理局直属特设机构国务院国有资产监督管理委员会,国务院的直属机构的设立与撤销由国务院决定。,部委代管的国家局(11个),国家局大都由国务院机构改革
17、前的专业主管部或直属机构演变而来。国家信访局，由国务院办公厅管理 国家粮食局，由国家发展和改革委员会管理 国家烟草专卖局，由国家发展和改革委员会管理 国家外国专家局，由人事部管理。 国家海洋局，由国土资源管理局管理国家测绘局，由国土资源部管理。 国家邮政局，由信息产业部管理国家文物局，由文化部管理国家中医药管理局，由卫生部管理国家外汇管理局，由中国人民银行管理国家煤矿安监局挡案局(列入中共中央直属机关的下属机构)国家保密局(同上),国务院决定该代管局的设立与撤销。,国务院办事机构(4个),是协助总理办理专门事项的机构。亦由国务院根据工作需要和精简原则设立，无需全国人大批准。国务院侨务办公室 、
18、国务院港澳事务办公室、国务院法制办公室、国务院研究室国务院台湾事务办公室纳入中共中央直属机构系列国务院办公厅,该类机构由国务院决定设立与撤销。,国务院直属事业单位（14个）,新华通讯社、中国科学院、中国社会科学院、中国工程院、国务院发展研究中心、国家行政学院、中国地震局、中国气象局、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会、国家电力监管委员会、全国社会保障基金理事会、国家自然科学基金理事会,六、地方行政机关,地方行政机关包括地方各级人民政府、地方人民政府的工作部门、地方人民政府的派出机关等。地方各级人民政府是地方各级权力机关的执行机关，也是地方各级国家行政机关，
19、全面负责组织和管理本行政区域内的一切行政事务。,我国地方各级政府一般分为四级，即：省、自治区、直辖市；设区（县）的市、自治州；县、自治县、市辖区、不设区的市；乡、民族乡、镇。地方人民政府的工作部门是县以上人民政府根据工作需要而设立的主管本政府某一方面专门行政事务的机关。,地方行政机关,地方人民政府的派出机关是县以上人民政府经有权机关批准，在一定区域内设立的行政机关。我国的派出机关有：省、自治区人民政府的派出机关，即行政公署；县、自治县人民政府的派出机关，即区公所；市辖区、不设区的市人民政府的派出机关，即街道办事处派出机关在职权的范围和内容上，相当于一级政府，享有独立的行政主体地位,派出机关及其
20、设立、批准机关,第四节、法律法规授权组织 和行政机关委托的组织,法律法规授权的组织是指依据具体法律法规的授权而行使特定行政职权的组织。授权组织是非行政机关，其在授权范围外不是行政主体；授权组织是经宪法、组织法之外的法律授权；经授权的行政职权一般比较单一。法律地位：在授权范围内具有行政主体资格,常见授权组织的范围：,行政机构：内部机构、派出机构社会团体：工、青、妇；消协、律协等事业单位：卫生防疫站、县以上计量单位等行政性公司：电力公司、自来水公司、煤气公司等基层群众性自治组织：居委会、村委会等,关于其他社会公权力组织,这是个有争议的概念。指法律法规未授权而能够行使公权力的组织。主要争议是它的权力
21、来源。倾向于将其归之为授权组织。,行政机关委托的组织,行政机关委托的组织是指受行政机关委托行使一定行政职能的组织法律地位：不是行政主体，其行使行政职能必须以委托的行政机关的名义进行，并有委托机关对其行为向外承担法律责任。,被委托组织的条件,是依法成立的管理公共事务的组织有熟悉法律和委托事项的工作人员有完成委托事项的物质、技术条件,授权组织和委托组织区别：,第五节、行政相对人,是指行政管理法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人，即行政主体的行政行为影响其权益的个人或组织。个人主要指公民，也包括在中国境内的外国人和无国籍人。公务员在非执行公务时，可以成为行政相对人。组织是指法人和非法人组织等。法
22、人包括机关法人和企事业法人。机关法人中也包括行政机关，即行政机关在非执行行政职权时可能成为另一行政主体的相对人。,行政相对人的法律地位,在行政管理关系中，是行政管理的对象，同时也是行政管理的参与人；在行政监督法律关系中，是监督主体之一；在行政救济法律关系中，是救济对象。,行政相对人的权利与义务,申请权；参与权；了解权；批评建议权；申诉、控告、检举权；陈述申辩权；获得行政救济权；抵制违法行政行为权等；服从管理；协助公务；维护公益；接受监督；提供真实信息、遵守法定程序等。,第六节、行政法制监督主体,行政法制监督是指有关国家机关及人民群众依法对行政主体及其公务员的行政行为、遵纪守法行为的监督。行政法
23、制监督主体是国家权力机关、国家司法机关、专门行政监督机关以及行政相对人。监督的对象首先是行政主体，其次是公务员。,行政法制监督种类,1、国家权力机关的监督：主要针对抽象行政行为，以及政府的组成人员。,2、国家司法机关的监督法院通过行政诉讼对具体行政行为审查；并可提出司法建议建议处分公务员。检察院主要针对违法犯罪的公务员，以及对劳改、劳教场所及其管教人员进行监督。,3、专门行政监督机关的监督行政监察机关主要针对公务员遵纪守法进行监督；审计机关主要对各级政府及其工作部门的财政收支进行监督,4、公民、组织的监督不直接产生法律效果。但，是其他法制监督启动的动力，是行政法制监督的基础,本章案例1,甲供销
24、社向外省某农资公司购买化肥100吨。在销售过程中，县工商局市场检查所经检验，认定供销社所销化肥为伪劣产品，遂以县工商局市场检查所的名义作出处罚决定，没收剩余化肥95吨，并处罚款10000元。甲供销社不服，向人民法院起诉，认为市场检查所无权行政处罚，要求撤销该行政处罚。县工商局市场检查所辩称，该所是根据县工商局和县人事局批准设立的隶属于县工商局之下的独立建制的机构，有权以自己的名义进行行政处罚。法院经审查该所设立文件，果然如县工商局市场检查所所言。法院遂作出维持行政处罚的判决。,案例1分析,第一，行政机关是实施国家行政管理职能的国家机关，它必须依据法律而设立，否则就是不合法的。但法律规定，行政机
25、关可以根据行政管理的需要设立若干内部机构，如本案例中的市场检查所就是县工商局的内部机构。第二，行政机构是行政机关的组成部分，是作为行政机关内部机构而存在，行政机构本身不具有行政主体资格，它对外所从事的活动必须以其所在的机关名义来进行。本案中，市场检查所是县工商局的内部机构，因而是代表工商局进行行政管理活动，本身不具有行政主体的资格，所以，检查所不能以自己的名义对甲供销社作出行政处罚。第三，人民法院审理行政案件，应该以法律法规为依据，参照规章。本案中，法院以县工商局与县人事局的其他规范性文件为依据是错误的。,本章案例2,王某是某高校法律系二年级学生，寒假期间，他在宿舍私自接上电线用电炉煮饭时，不
26、慎失火，造成室内双人床铺烧毁，其行为违反了学校关于禁止在宿舍使用电炉的规定。学校给予王某记大过的处分并责令赔偿损失400元，同时，学校后勤处依据学校有关文件的规定对王某作了罚款200元的行政处罚。王某对此不服，向有关部门申诉。,案例2分析,1、高校是一个教育事业单位，在没有法律法规授权的情况下不能以行政主体的身份从事“公行政”管理活动。学校为组织教学活动，维护正常的教学秩序、生活秩序而进行的组织管理活动属于“私行政”范畴，因而，在“私行政”范围内，学校有权制定内部规章制度，对违反规章制度的师生员工等内部相对人有权进行处理。本案中，王某违反学校有关规定，损害了公共财物，学校据此完全有权对其作出记
27、大过和责令赔偿损失的处理。当然这要有一个基本前提，即学校的规章制度不得违背法律，否则就是无效的。2、学校后勤处对王某作出的200元行政处罚，则没有法律依据。行政处罚是“公行政”范畴，是行政主体对违反行政管理法律规范的相对人的一种制裁，学校及其后勤处并非行政主体，也不是法律法规授权的组织，因此不能适用行政处罚，不能对师生员工予以罚款。本案中，王某有权要求学校返还200元的罚款。需要说明的是，如果此种所谓“行政处罚”的罚款，仅仅是作为赔偿损失，则另当别论。,案例3,某县为庆祝县城建城500周年，以县政府办公室的名义发布有关市容卫生、整顿市场秩序、治安保卫的通告，要求全县各行各业各单位以及全体市民遵
28、守执行。,案例3分析,县政府办公室是县政府机关内部的行政机构，不具有行政主体资格，不能独立对外行使行政权。对外主体应是县政府。县政府可以委托县政府办公室实施该行为，但县政府办公室必须以县政府的名义进行。,辨析,1、行政机关在行政法关系中不能成为行政相对方，因为它享有行政职权。2、行政优益权是行政职权内容之一。3、任何行政行为都是由公务员具体实施的，因此公务员是不可缺少的行政主体。4、行政机构不能以自己的名义独立对外行使行政权。但依法律法规的授权可以成为行政主体。,辨析,5、行政机构在授权范围内具有行政主体的地位，同时也取得一般法人资格。6、外交部副部长不是国务院组成人员。7、在乡镇政府系统中，只有一个行政主体即乡政府或镇政府。,选择题,下列关于行政机关和行政主体的区别那个说法是不正确的？A、并非所有行政机关都能成为行政主体B、并非所有场合行政机关都是行政主体C、并非所有行政主体都是行政机关D、在所有场合行政机关都能成为行政主体,
