行政法行政主体课件.ppt

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1、第三章.行政法上的主体制度,一、 主体的结构：从一元向多元的变迁 the rise of social power国家权力、社会权力与个体权利,行政权,个体权利,社会权力,二、 行政法上主体：表现形式,行政权：行政主体（administrative bodies) 要素：权力配置权力行使法律责任其他国家权力：立法与司法监督主体社会权力：准政府组织（QUANGO，GONGO）公务人员（government employee, civil service)个体：行政相对人（affected parties, individuals),行政权主体,权力监督主体,相对方,行政法上主体,社会权力主体,行

2、政机关,委托组织,授权组织,公共组织,直接,利害相关,行 政,立 法,司 法,（一）行政主体的概念 1、概念 依法享有行政职权，能以自己的名义实施行政管理活动，并能独立承担法律责任的组织。2、特征依法享有行政职权（私行政）能以自己的名义作出行为并能独立的承担法律责任（内部行政）只能是组织（“民”）3、与几个相关概念的关系与行政法律关系主体的比较与行政机关的比较,三、行政主体,（二）行政机关,1、含义：是指依照宪法和组织法的规定而设立的依法行使国家行政权力，对国家行政事务进行组织管理的国家机关。2、特点：是为完成行政职能而专门设立的国家机关成立时就取得行政主体资格具有一定的行政机构和公务员编制,

3、3、行政机关的分类（1）依行政管理地域范围为标准中央行政机关和地方行政机关（2）依行政职能是否单一综合行政机关与专门行政机关（3）依在行政程序中所起的作用行政决策机关与行政执行机关解读 我国行政机关体系以及派出机关,浙江平湖当湖街道办辖区,第一级 国务院第二级 组成部门 直属（特设）机构 直属事业单位 议事协调机构 办公机构 办事机构 （只有组成部门的设立、增加、减少、合并须经全国人大或其常委会批准，其他国务院可自主决定）第三级 国务院组成部门管理的机构 某些国务院下属单位的内设机构说明：表示有行政主体资格；表示经授权可能有行政主体资格；未标注者表示无行政主体资格。,中央行政机关与行政机构,作

4、为行政主体的机关,多大的管制性权力？管制 vs.市场：管制性权力的边界何在？公共权力 vs.个体权利：管理还是服务？中央 vs. 地方：分权还是集权？政府 vs. 社会：单一还是多元？,第一级 地方各级政府 中央主体派驻地方的机构第二级 派出机关 工作部门 直属（特设）机构 直属事业单位 议事协调机构 办公机构 办事机构 （只有县级以上人民政府设立下属部门与机构，乡镇人民政府无下设部门与机构）第三级 某些第二级主体的内设机构 某些第二级主体的派出机构说明：表示有行政主体资格；表示经授权可能有行政主体资格；未标注者表示无行政主体资格。,地方行政机关与行政机构,行政职权：一份市长权力的清单据报道：

5、近日，邯郸市政府法制办对市政府及其各职能部分的职权进行了清理。清理发现：市长共有103项职权（其中10项不能公开），其他7位副市长分别享有从7到22项不等的职权；市政府所属的57个职能部门共有职权2084项。经过清理后这些职能部门权力为1534项，其中包括：384项行政许可权、420项非行政许可权、521项行政处罚权、25项征税权、184项行政事业性收费权。,大权在握的市长和行政法,需要这么多管制性权力吗？牧羊人 vs.公仆权力自我复制与权力膨胀的根本症结无法超越的“超越职权”公开“权力清单”足够吗？谁有权来审定“清单”？寻求“个体权利的清单”,（三）其它行政主体1、类型：（1）行政机构某些内

6、部机构派出机构依授权专门成立的机构（2）公务组织（3）社会组织指依据社会公共组织的章程、规约等自治规范而获得社会公共行政职权的行政主体。自治规范授权组织,法律法规授权组织,社会行政主体,1、行政委托（1)行政委托的概念和特征概念： 行政委托是指行政机关依法将其行政职权的一部分委托给非行政机关组织行使的行为。受委托组织的特征：1.受委托组织的行政权力来源于行政机关 的委托行为 2.委托必须有法律、法规或规章的依据 3.受委托的组织并没有因委托而获得法定的职权职责 4.受委托的组织不具有行政主体资格,(2)行政委托条件委托主体的条件：国家机关，依法律、法规和规章的规定，以法定形式及按法定程序进行。

7、受委托组织的条件： 依法成立的管理公共事务的事业组织 具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员 对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查和技术鉴定。,委托内容的条件： 被委托的行政职权一般是有关社会性和群众性的行政管理职权，而一些专业性较强的行政权则不宜予以委托。 被委托的职权还必须是对公民权益影响较小的行政职权，而对相对人权利义务影响较大的行为罚或人身罚则不宜予以委托。 行政机关委托出去的行政权必须在其自己的法定职权范围内，任何超出法定职权范围进行的委托都是无效的。行政委托的程序条件：一般而言，行政委托应当签定委托合同。委托的行政机关应当将委托行使的职权

8、、受委托方基本情况、委托行使权力的期限等向社会公开,2、 法律、法规授权组织,（1）法律、法规授权组织的概念和特征 概念：法律法规授权组织是指依据法律、法规的授权享有行政职权，从事行政管理活动的组织。特征：1.法律法规授权组织是行政机关以外的组织。 2.法律法规授权组织的行政职权来源于法律、法规的明确授权。3.法律、法规授权组织具有行政主体资格。,（2）法律、法规授权组织的条件授权主体的条件（1）全国人民代表大会及其常务委员会；（2）国务院；（3）省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员（4）较大市的人民代表大会及其常务委员会,被授权组织的条件（1）被授权组织的业务活动与被授权的内容具有相

9、关性（2）必须具有熟悉有关法律、法规和业务的正式人员（3）必须具有与承担的行政职务相应的技术及设备条件（4）必须能独立承担因自己行为而引起的法律责任,授权内容的条件（1）不涉及国计民生的重大职能（2）具有执行性、事务性、操作性的事务（3）不属于专有权力,（3）法律、法规授权组织的类型基层群众性自治组织行政性公司事业单位行业组织人民团体行政机构,派出所、工商所的行政主体资格问题,在我国行政序列中，派出所属于地方人民政府职能部门即公安部门的派出机构，是市公安机关派出具体负责一地治安管理工作的基层机构，行使公安机关的部分权力。派出机构一般不具有行政主体资格，只有法律、法规授权时才能在授权范围内独立行

10、使行政职权。中华人民共和国治安管理处罚法（2006年3月1日生效）授予了派出所有对违反治安管理的行为处以警告、500元以下罚款的权力。也就是说，它只对其在治安管理领域内作出的警告、500元以下罚款行为独立承担责任，它所作出的其他行为，由于没有法律的明确授权，仍应视为其派出的公安机关的行为，由公安机关承担法律后果（行政委托）。一旦引起争议，由公安机关应诉，作为被告。,工商行政管理所条例 第八条 工商所的具体行政行为是区、县工商局的具体行政行为，但有下列情况之一的，工商所可以以自己的名义作出具体行政行为： （一）对个体工商户违法行为的处罚； （二）对集市贸易中违法行为的处罚； （三）法律、法规和规

11、章规定工商所以自己的名义作出的其他具体行政行为。前款第（一）、（二）项处罚不包括吊销营业执照。,行政授权与行政委托 行政授权是指法律、法规（规章）把某项行政职权授予除行政机关以外的某个组织，被授权者以自己的名义实施行政管理活动，并独立承担法律责任。 行政委托是指行政机关在其职权范围内依法将其行政职权或行政事项委托给有关行政机关、社会组织或者个人，受托人以委托机关的名义实施管理行为，由委托机关承担法律责任。,上海交通协管员,行政授权与行政委托的区别：根据不同，行政授权是根据法律法规（规章），行政委托是行政机关的意思表示。效果不同，行政授权使被授权主体享有行政主体资格，而后者不是。责任承担不同，行

12、政授权的主体 就是责任主体，行政委托的委托人是责任主体。承受主体不同，前者只能是组织，而后者可以是个人、法人或其他组织。,二者的共同原则：法定原则公开原则不得再授权与再委托,一般讨论被授权组织作为机关的另一种形式： 中国证券监督管理委员会（简称证监会 CSRC）国务院直属事业单位 被授权组织作为公共管理职能机构：村委会被授权组织作为企业事业单位：高等学校行业自治组织：法律授权还是契约性权利？,案例讨论1 假定：体育法规定，体育运动成立各行业协会，进行行业自我管理。中国足球协会章程规定：足协对违反体育活动纪律和行业章程的俱乐部和球员可以实施相应的处罚。设：足协对某个俱乐部依照章程进行了处罚，该俱

13、乐部不服，是否可以向法院提起行政诉讼？Issues: 足协处罚权的来源？性质？私法上权利还是公法上权力？,2 案例与评论刘燕文诉北大案之后，学生诉高等学校此起彼伏。这对于高校的民主化而言是一个巨大推动，但同时也可能造成对高校自治和管理的挑战。高校的招生、学籍、学位、学术、处分等管理权，一部分来自法律法规授权，一部分来自学校的内部规定。问题：A.假如学校在招生中存在性别歧视，是否可诉？B.假如学校依据自治性质的规定对学生（或教师）进行处分，是否可诉？C.“依法办学”与“大学自治”的紧张如何协调？,3、 自治规范授权组织,（1）自治规范授权组织的概念和特征概念：自治规范授权组织是指依据自治规范的授

14、权享有社会公共权力，对组织内部事务进行行政管理的社会公共组织。特征：1.自治规范授权组织是社会公共组织 2.自治规范授权组织的行政职权源于自治规范 3.自治规范授权组织与其成员之间具有公权力关系 4.自治规范授权组织具有行政主体地位,（2）自治规范授权组织与行政机关及法律、法规授权组织的区别行政权的性质不同：行政机关和法律、法规授权组织享有的行政权是国家行政权，自治规范授权组织享有的行政权是社会行政权。行政职权的内容不同：行政机关可以享有和行使的行政职权最为全面，法律、法规授权组织可以享有和行使的职权范围次之，自治规范授权组织享有和行使的行政职权范围最小。责任的最终承担者不同：行政机关和法律法

15、规授权组织承担的法律责任只是形式意义上。自治规范授权组织是最终的法律责任承担者。,（3）自治规范授权组织的种类基层群众性自治组织事业单位行业组织人民团体 具体的判断标准：关键看其所行使的行政职权的来源,（四）公务员1、公务员概念（1）概念 公务员是指经法定程序任用的能代表行政机关行使行政职权、执行行政职务的国家行政机关工作人员。（2）特征能代表行政机关行使行政职权、执行行政职务经法定程序任命国家行政机关工作人员,国务院总理温家宝,西安招录公务员报名现场,公民,经过法律的程序,公务员,行使法律赋予的行政职权，履行相应的行政职责,（3）法律地位,法律身份 A、公民 享有宪法规定的权利，履行宪法规定

16、的义务； 可以自己名义从事活动，不得以国家名义从事活动；其行为代表个人，不具强制性，行为效果归属自己； B、公务员以公务机关名义从事公务行为；行使职权享有优益权，同时要承担行政职责；公务行为具有强制性，行为效果由公务机关承担；所属公务机关对公务员个人过错负连带责任；,（4）分类领导类公务员与非领导类公务员政府组成人员与非政府组成人员解读 西方公务员的分类,布什挺身救特工,2、行政职务关系（1）概念广义：依据法律规定，行政公务人员基于一定的行政职务与行政主体之间所形成的权利义务关系狭义：依据公务员法以及组织法的规定，公务员与行政机关之间所形成的权利义务关系。（2）特征：是一种委托关系有关行政职务

17、方面的关系具有劳动关系因素是内部行政法律关系（3）内容,公务员的权利身份保障权获得职位权获得利益权培训权等,公务员的义务守法义务尽职尽责等,（4）行政职务关系的产生、变更和消灭,1、产生（1）选任（2）委任（3）调任（4）聘任 2、变更（1）罢免（2）撤职（3）辞去领导职务（4）免职 调动工作不再任原职； 因健康原因，不能坚持政常工作一年以上； 已到退休年龄不再留任的； 因机构减少、精简，职位减少不再留任的； 因其他原因需要免职的；,（5）降职（6）转职（7）调职（8）升职3、消灭（1）死亡（2）丧失国籍（3）辞退（4）开除公职（5）被判刑罚（6）离、退休,3、公务行为（1）概念（2）与私人行

18、为的区别时间因素，即公务员行为是否在上班时间为之。岗位因素，即公务员行为是否在岗位上为之。职责因素，即公务员行为虽与上班时间和岗位无关，但仍考虑是否依仗其职责为之。命令因素，即公务员行为是否依据行政首长命令、指示或委托为之。,案 例 分 析,案情介绍 税务员甲，下班后陪着几个朋友到自己管辖区某一饭店喝酒。结账时饭店老板未曾免费，甲觉得失了面子，十分恼火。随后，甲勒令该饭店拿出账本接受检查，并借口账务有问题，对该饭店罚款1000元，责令停业3天进行整顿。第二天，饭店老板向税务局反映，税务局说，这是甲的个人行为，应由甲承担责任。 提示：甲的行为的性质是本案的关键。,交通警察在非值勤时间内的行为是什

19、么性质的行为？ 某市六里区公安局交通警察鲁泽生在下班骑自行车回家的途中，看到一辆小轿车驶入禁行道，便将车拦住。司机李刚看到警察拦车就停车问什么事，鲁泽生说：“这是禁行路，前面有车辆禁行标志，没看见吗？”李刚说：“对不起，真没看见。”在对话中，鲁泽生闻到对方有酒味，便问司机李刚：“你喝酒了吗？”李刚回答说：“喝了点啤酒，没事。再说你现在下班了，还管违章，这不是多管闲事吗？多一事不如少一事， 我们交个朋友，以后有什么事找我。”说完，递给鲁泽生一张名片，就要开车。鲁泽生说：“不行，酒后驾车属于违法，暂扣一个月驾驶证，并处罚款200元。”随后填写了罚款单。李刚想争辩，见围观的群众越来越多，只好作罢。第

20、二天，李刚到市公安局交警大队以处罚不合理为由提出申诉，市公安局复议维持原决定。李刚不服，向六里区人民法院提起行政诉讼，要求撤销罚款决定。 在案件处理过程中，法院中有两种意见。一种意见认为，鲁泽生既不是在工作岗位上又不是在工作时间内实施的罚款行为，不属于执行公务行为，不是行政行为，而是鲁泽生的个人行为，其后果应由鲁泽生个人承担。另一种意见认为该行为属于公务行为，应视为区公安局的行政行为。,公务员制度的法律问题探讨,公务员的录用：平等权与歧视问题（平等权案件）公务员管理：权力行使的制约与激励（执法责任制、绩效评价、国家追偿制度、不作为）公务员的法律地位：特别权力关系反思公务员的“双重身份”及其界别

21、“被剥夺感”（the feeling of being deprived)、权力寻租与腐败：一个尚未获得答案的问题,四、行政相对人（一)概念 在行政法律关系中，与行政主体相对应的公民、法人和其他组织。(二)范围行政决定直接针对的对象行政裁决的双方当事人行政处罚中的受害人作为行为中的权益人其他与行政行为有利害关系的主体,行政处罚不适用他们,结婚了,（三）行政相对人的权利（1）提出申请的权利。（2）参与行政管理的权利。（3）听证的权利。（4）知情权。（5）申请行政救济的权利。（四）行政相对人的义务（1）服从行政管理的义务。（2）协助行政主体执行公务的义务。（3）遵循法定程序要求的义务。,行政相对人

22、相关问题探讨,对相对人概念的批评：管理本位的语词表现Affected party, private party, or interested party行政法基本目标与当事人权利保障 A 传统行政法：事后救济被动的权利保障 B 现代行政法：程序保障主动的自我保护当事人权利与现代行政法的发展：信息公开、公众参与、行政程序、合意、作为合作者的当事人（citizens as partners, ppp),推荐阅读材料,1.薛刚凌：我国行政主体理论之检讨，载政法论坛，1998（6）。2.张树义：行政主体研究，载中国法学，2000（2）。3.杨解君：行政主体及其类型的理论界定与探讨，载法学评论，1999

23、（5）。4.李昕：中外行政主体理论之比较分析，载行政法学研究，1999（1）。5.沈岿：重构行政主体范式之尝试，载法律科学，2000（6）。5.马怀德：公务法人问题研究，载中国法学，2000（4）。6.石佑启：公共行政改革与行政法学范式的转变，载中国法学，2005（2）。,7.黎军：行业组织的行政法问题研究，1版，北京大学出版社，2002年版。8.李海平：后现代背景下行政法的范式转型，1版，法律出版社，2005年版。9.宋世明中国公务员法立法之路北京，国家行政学院出版社，2004。10应松年公务员法释义北京，国家行政学院出版社，2005。11周敏凯比较公务员制度上海：复旦大学出版社，2006。

24、12郭详瑞公务员行政法台北：元照出版公司，2007。13梁鸣玲海峡两岸公务员管理机构比较研究台湾法研究，2008(1),第四章 行政公产,一、公产的概念和种类,（一）公产的概念行政法中的公物是指为满足公用目的需要，依据公法规则确立的，供公众使用或受益的财产。公物的特征：1公物必须满足公用目的需要 2公物必须根据公法规则确立 3公物必须供公众使用或受益 4公物必须是有公用价值的财产,（二）公物的种类1公务用公产与公共用公产公物公务用公产是指以公务目的由行政机关直接使用的公产公共用公产是指直接设置供公众使用的公产2国有公产与私有公产国有公产是指所有权归国家所有的公产私有公产是指所有权归私人所有但由

25、公法机关支配的公产,三、 公产的成立与变动,（一）公产的设立 公产的设立，是指使财产具备行政公产的法律属性，从而供公众使用或受益的特别制度。三种方式:1、通过规范性法律文件直接设立 2、通过具体行政行为的方式设立 3、通过事实行为的方式设置为公用,（二）公产的流转公产的流转即公产设置的转换或变更，是指在公产被设立之后的存续期间内，对公产的管理权主体，公产的使用目的以及公产的使用人范围进行变更的法律制度。三个条件： 1、公产的流转需有严格的法律依据 2、公产的流转应当合理权衡流转前后公共利益与公众用益权之间的关系 3、公产的流转应当严格遵循法定的程序,（三）公产的废止公产的废止是指使公产丧失其具

26、有的公产属性，并使其公共或公务使用效力终止的法律行为。废止的原因： 1、自然废止 2、法定废止 废止的后果：除事实上的消灭之外，公产废止的后果包括归还和国库收回两种情况。,四、公产的管理1公产的养护制度 公产的养护是指公产管理人从物质形态方面保障公产的存在，而使其处于能够满足公共使用的状态。2公产的家主权制度 在公产管理关系中，它主要是指公产主管机关为维护公产之正常利用，对不符合资格的使用者所得拒绝之权能。3公产的治安权制度 公产的治安权又称公产的警察权，是针对合乎利用资格的人，但不合乎利用方法的使用所进行的干预权能。,五、 公产的使用,（一）公产使用的实现方式与原则 公产使用的实现方式 从满

27、足公产用益性实现的权利内容来分，可以分为直接使用与受益性使用 按照使用人是否按照公产本来目的来使用，可以分为自由使用，临时独占使用和特许独占使用 公产使用的实现方式还可以分为强制使用与自愿使用，一次性使用和持续性使用，有偿使用和免费使用等等,公产使用的原则：1遵从公产公共目的和公产管理规则对于的原则使用者而言必须遵从公产设置时所明确的公共使用目的，不得任意排斥其他使用者的用益权，并且应当服从公产管理者根据其管理规则所作出的正当命令对于公产管理者而言，不仅需保障公产使用的合目的性，而且在行使管理权的过程中，不得肆意妨碍使用者对公物的合理与正常使用，更不得任意拒绝符合资格的使用人的正当要求,2公产

28、使用的不稳定性原则正是由于公权力行为所具有的公定力，因此公产管理者可以单方面取消和改变公产的公用目的。但如果使用人认为自己受到上述公产权力行为的侵害时，可以寻求行政救济而要求得到补偿 3公产的最佳使用原则公产管理者可以在不影响公产目的的范围内，利用公产获得合理的经济效益，以扩大公产的公用程度,（二）公务用公产的使用1、行政机关使用公营造物组织对属于自己支配下的公物以公务的目的来使用也可以看作是行政机关使用的扩展理解行政机关使用公务用公产，一般由法律文件或行政机关的内部规则所制约，因而属于内部行政关系的范畴 2、公务受委托人使用这种使用与公用公产的特许使用并不一样，要求委托人的使用必须与公务用公

29、产所要达到的公务目的相符合公务委托人还负有修缮公产与归还公产的义务 3、私人使用一种情况是基于私法而产生的使用关系，另一种情况是基于公法而产生的使用关系这属于公法性质上的使用,（三）公共用公产的使用 1自由使用自由使用又称为一般使用或者共同使用，是指一般公众不需要对公产享有任何特殊的权利即可直接使用公产2、临时许可使用临时许可使用又称临时特别使用，是指公产使用人经过法定许可程序后，享有的对公产超出自由使用程度的临时使用权注意：不适用自由使用原则，免费原则和平等使用原则,3特别许可使用特别许可使用又称特别独占使用或继续特别使用，是指公产管理者在特定的公物上，通过特别许可为使用人单独设立的得以排除

30、他人使用的特殊使用权 取得方式： 单方行政行为特别使用许可 通过行政合同方式形成的特别使用许可4、公产的其他使用方式,（四） 公营造物,1、公营造物的概念 公营造物是指由国家公权力机关设立的向公众提供持续公共服务并具有公法上独立人格的公物组织公物从本质上是国家为满足大众福祉需要所提供的物的手段，其核心价值是实现公众对公物的实际使用与受益绝大多数的公物是通过持续的、稳定的方式为公众提供公共服务,2、公营造物的特征1公营造物需由行政机关设立。行政机关是公营造物的设立主体，也是公营造物的唯一来源 2公营造物必须以持续为公众提供公共服务为目的。设立公营造物的目的，就是使其以向公众提供持续公共服务的方式

31、代替行政机关履行一定的行政给付职责 3公营造物具有公法上的独立人格。公营造物拥有一定的独立自主权，并能够独立承担因其行为而产生的法律后果 。,3、公营造物的种类（1）公益事业法人公益事业法人除了具备公营造物的基本特征之外，还具有不以营利为目的的重要属性 （2）公用企业法人公用企业法人与公益事业法人的不同,推荐阅读材料张树义变革与重构改革背景下的中国行政法理念北京：中国政法大学出版社，2002。朱维究，王成栋一般行政法原理北京：高等教育出版社，2005。肖泽晟公物、公物法与公营造物载应松年当代中国行政法北京：中国方正出版社，2005。蔡茂寅公营造物法公企业法载翁岳生行政法台北：三民书局，2000

32、。李惠宗公物法载翁岳生行政法北京：中国法制出版社，2002马怀德公务法人问题研究中国法学，20004林卉私立学校公务法人地位问题之初探行政法学研究，20013梁凤云行政公产导论行政法论丛第6卷北京：法律出版社，2003。,【本章小结】 行政主体是行政职权的拥有者和行政行为的实施者，在行政法律关系中处于主导地位。行政主体是行政法中的基本概念之一。行政主体与行政机关、公务员并不是相同的概念。并非所有“行政机关”都能成为行政主体，也并非能够成为行政主体的行政机关和其他组织在一切场合都以行政主体的身份出现。因此，从行政法的角度确立行政主体这一行政法学上的基本概念，不仅有助于明确行政权的归属，保障行政权的有效行使，促进依法行政，确保行政相对人的合法权益得到充分救济，而且有助于进一步促进我国行政法学研究的发展。,