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1、卫生应急管理基础,邱晓辉2016,一、基本概念,突发公共事件危机风险灾难（害）卫生应急卫生应急管理,2,突发公共事件（emergency）,突然发生、造成或者可能造成公众威胁或者严重社会危害，影响人们生命、财产和环境等安全，需要采取应急处置措施予以应对的事件。特征：突发性公共威胁性紧迫性,顾帮朝,3,4,自 然 灾 害,水旱灾害 气象灾害地震灾害 地质灾害海洋灾害 生物灾害森林草原火灾等,1,5,我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一,灾害种类多、分布地域广、发生频率高、造成损失重、影响危害大。,从灾害的最初成因看，我国的自然灾害主要有气象灾害、地震地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾五
2、大类。除了现代火山活动外，几乎所有的自然灾害都在我国出现。,6,我国主要水系分布图,生产和与城市生命线系统事故 源动力系统 电力 煤气 生活系统 供水 供气 排水 垃圾处理 信息传播系统 邮政 电讯 数据通讯 交通运输系统 易燃 易爆 放射性或有毒的工程设施,2,事 故 灾 难,9,我国现运行核电厂分布图,公 共 卫 生,突发公共卫生事件应急条例规定：突发公共卫生事件是指突然发生的、造成或可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物中毒、职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。国际卫生条例规定：突发公共卫生事件是指具有损及人群健康可能性的事件，特别是可在国际社会传
3、播或构成严重和直接危害的事件。,11,狭义上，只有当突发事件主要引起公共卫生问题时，这种事件才能称之为突发公共卫生事件。广义上，凡是突发事件中威胁或潜在威胁公共卫生安全时，从公共卫生角度来说，都可以看作是突发公共卫生事件。,12,突发公共卫生事件特点,具有突发事件共同特点外，有以下特点：比较复杂。许多事件初期因果关系难以察觉不易控制。事件发生后易扩散，危害和影响大易生谣言。社会关注程度高，民众信息不对称 国际传播。人员和货物交流日益频繁,突发公共卫生事件主要类型,重大传染病疫情（SARS、流感、霍乱、炭疽及新发传染病）重大动植物疫情 （口蹄疫、禽流感等）食品安全与职业危害 （食物中毒等）群体性
4、不明原因疾病其他严重影响公众健康和生命安全的事件,14,(1)重大传染病疫情,在短时间内发生某种急性传染病，波及范围广泛，出现大量的病人或死亡病例，发病率远远超过既往常年的水平。（量变到质变） 全球因传染病流行死亡 1300万人/年 1500人/小时盐城、连云港学校肺结核疫情,(2)群体性不明原因疾病,短时间、某个相对集中的区域内，同时或者相继出现具有共同临床表现的病人，且病例不断增加、范围不断扩大，但疾病的诊断尚未能明确。2003年非典型肺炎暴发初期2012年盐城某劳教农场人员群体性双下肢浮肿2015年宿迁某银行不明原因肺炎,(3)重大食物中毒和职业中毒,由于食品污染和职业危害因素造成的人数
5、众多或伤亡较重的中毒事件。,职业中毒事件待插照片,南京汤山投毒事件,云南农民工职业中毒事件,(4)新发传染性疾病,从全局上讲，是指全球首次发现的传染病，从局部讲，是指一个国家或地区新发生的、新变异的或新传入的传染病。新发传染病时有发生： 如各种新亚型人禽流感等境外输入风险增大： 如中东呼吸综合征、埃博拉出血热、黄热病、寨卡传统传染病威胁存在： 如鼠疫、霍乱等群体性不明原因疾病： 不明原因猝死等,（5）其他-群体性预防接种反应和群体性药物反应,指在实施疾病预防措施时，受接种的人群或预防性服药的人群出现的异常反应。,2006年安徽泗县甲型肝炎疫苗群体性心因性反应事件2016年重庆疫苗调包事件,（5
6、）其他-重大环境污染事故,化学品在生产、运输、储存、使用和废弃处置过程中，由于各种原因，使化学品从其包装容器、运送管理、生产、储存和使用环节中泄漏，污染空气、水源和土壤等周围环境，严重危害或影响公众健康的事件。 2004年重庆江北氯气储存罐泄漏事件2009年盐城城西水厂水污染事件2011年常州武进液氯泄漏事件,（5）其他-核和其他辐射事故,由于放射性物质或其他放射源造成严重影响或严重损害的突发事件。1992年山西忻州钴60放射源丢失2006年济宁建筑工地放射源丢失事件2014年南京放射源丢失事故（级响应）,（ 5）其他-生物、化学、核辐射恐怖事件,恐怖组织或恐怖分子通过使用生物、化学或放射性物
7、质导致人员伤亡，或造成公众心理恐慌，破坏国家和谐、安定，影响经济发展的事件。,（5）其他-自然灾害导致的人员伤亡和疾病流行,由自然力引起的人员伤亡、公众健康状况及社会卫生服务条件恶化。,5.12汶川大地震,社 会 安 全,经济安全事件(经济危机 金融危机 粮食危机等）重大群体事件（重大群体上访 公共场所滋事 民族宗教群体性事件 校园安全事件等）重大刑事案件（重大恐怖事件和刑事案件等）涉外突发事件（外交事件 使馆周边事件等）重大社会活动（奥运会 世博会 亚运会 大运会）,4,24,社会安全,公共卫生事件,自然灾害,事故灾难,各类突发事件的关系“相关事件相互交织”,相关事件相互影响,核心以人为本生
8、命优先,按照突发事件应对法，四类突发事件是由各级政府负责并做出反应根据事件级别的不同，要求由不同层级的政府来组织应对。这四类突发事件，哪一类都需要卫生部门来参与应对,26,27,危机（crisis）事件,具有潜在和现实威胁，对执政者的核心价值观和目标带来威胁，给社会组织、系统的运行及正常生活秩序造成重大影响并危及公众生命、财产以及环境安全的一种紧急事件或者紧急状态。是一个具有高度不确定性和紧迫性，需要在有限的时间、信息、资源等条件下快速作出决策和行动的事件或者情境。处于转机与恶化之间的一种极不稳定和确定的紧急状态。危机=危险+机遇,28,灾难（disaster）事件,一种能导致社区秩序功能严重
9、损害，引发大面积人员伤亡，造成物质、经济和环境损失，并超出社区现有承受能力的突发性、破坏性的形势或者事件。突发性和不可预知性造成人员、物质、经济和环境巨大损失超过社区自身应对能力，需要借助于外力的支援和援助,29,突发事件、危机事件、灾难（害）事件,突发事件：强调事件发生的突然性和紧迫性，具有演变成危机和灾难的可能性和现实性危机事件：强调事件危害的严重性和规模性及其现实可能性，是一种高度不稳定下的紧急情境，具有“危”与“机”转化的可能性灾难事件：损害已经发生并成为现实，是出现恶劣结果的危机。突发事件是危机和灾难酝酿的母体，突发事件危害的严重程度和规模性是其向危机和灾难转变的必要条件。三者（三种
10、状态）之间往往相互重叠和包含，并在一定条件下互相转化。,30,风险（risk）,致灾因子在人群和社会中导致突发事件的可能性以及严重程度。风险=致灾因子脆弱性应急能力致灾因子（hazard）：潜在导致突发事件的危险因素，包括自然、生物、技术、社会等不同种类。脆弱性（vulnerability）：是指人群和社会本身抵御突发事件的能力。致灾因子水平一定下，脆弱性越高，人群和社会发生突发事件的风险越高。应急能力（Emergency Capacity）：组织机构中有效果和有效率预防、处置突发事件的能力。,31,应急管理（emergency management）,风险管理（risk management
11、）：通过采取消除致灾因子，降低人群和社会中的脆弱性，提高组织机构的应急能力等综合性措施，以达到降低突发事件风险的目的。应急/应对（emergency response）：对正在发生和预测将要发生的突发事件所采取的防范、应对措施和活动。结果可能是化解危机恢复正常；未能缓解成为紧急事件；进一步恶化危灾难性事件。应急管理（emergency management）是指在突发事件应对的各个阶段，为防止突发事件发生或演变为更为严重的灾难，采取的计划、组织、领导和控制等管理活动。包括风险管理、事件应急处置、恢复重建和总结评估等过程。,32,卫生应急,卫生应急：指突发事件发生前后，采取相应的紧急准备和现场处
12、置等措施，及时对可能因素进行预防和对已出现的事件进行控制，以减少其对社会政治、经济、人民生命安全危害的活动。,33,卫生应急的内容（阶段）,1.预防与应急准备阶段预案体系、风险排查、队伍建设、培训演练、物资保障等2.监测与预警阶段事件监测、信息报告、风险评估、预警制度3.应急处置与救援阶段统一领导、部门配合、调动资源、群专结合、现场处置4.恢复与善后阶段损失评估、恢复秩序、总结评价、改进预案及措施,34,卫生应急管理,研究突发事件引发的严重公共卫生和社会危害事件的发生、发展、演变规律以及人类应对行动和策略的科学，是通过对突发事件预防与准备、响应与处置、恢复与重建等过程的计划、组织、领导、协调与
13、控制等全过程、全方位的管理实践以及相关理论、方法及综合策略的系统探索，来预防、消减和控制突发事件危害和影响的一门学科。常态管理与非常态管理有机结合专业技术应对与管理应对有机结合多元主体参与与多种治理手段有机结合卫生应急管理理论与管理实务有机结合,35,二、卫生应急的基础,基本方针：预防为主基本内容：平战结合基本任务：防控救援基本保障：人物演练基本抓手：一案三制,36,卫生应急的功能定位,1.主要任务-突发公共卫生事件的预防和控制；-其他突发公共事件的紧急医学救援-大型活动卫生保障综合协调2.卫生应急体系-国家应急体系的一个重要分支；-卫生系统的重要组成部分。,37,卫生应急体系是国家应急体系的
14、一个重要分支，是卫生系统的重要组成部分。,38,卫生应急体系,指挥决策系统,应急队伍系统,监测预警系统,应急处置系统,风险沟通系统,科技教育系统,应急保障系统,卫生应急工作的重点领域,39,卫生应急工作的主要抓手,一案三制：预案、法制、体制、机制,我国突发公共事件应急预案体系初步完善,总体预案,专项预案,（1件）国务院办公厅组织实施（体系总纲、规范指导）,（25件）主管部门牵头会同相关部门组织实施,部门预案,（5件）自然灾害（9件）事故灾难（4件）公共卫生事件（7件）社会安全事件,（80件）制定部门负责实施,（15件）自然灾害（22件）事故灾难（7件）公共卫生事件（36件）社会安全事件,地方预
15、案,地方政府,省级人民政府总体预案、专项预 案、部门预案各市（地）、县（市）人民政府及其基层政权组织预案,企事业单位预案,各企事业单位,41,42,突发公共卫生事件预案结构体系,预案：根据发生和可能发生的突发事件，事先研究制订的应对计划和方案。国家突发公共卫生事件应急专项预案（2项）国家突发公共卫生事件应急预案：8章国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案（7章）卫生应急的两大任务：突发公共卫生事件防控突发事件紧急医学救援,43,突发公共卫生事件应急单项预案,自然灾害类单项预案（3项）：（抗旱）救灾防病预案、破坏性地震医疗救护卫生防疫防病应急预案、高温中暑事件卫生应急预案（试行）事故灾难类单项预案
16、（1项）：核事故与放射事故应急预案传染病类单项预案（5项），另有5项制定中中毒类单项预案（1项），另有2项制定中恐怖事件类单项预案（3项），另有1项制定中其他类单项预案（2项）,另外还有部门预案、地方预案、单位预案,技术方案和规范也是重要内容,应急法制,突发事件应对法传染病防治法突发公共卫生事件应急条例专门法律法规相应的应急条款国际卫生条例 ,45,突发公共卫生事件应急体制建设,构成系统：指挥决策系统信息管理系统应急处置系统物资保障系统专家咨询系统,46,建设原则：统一领导原则常设原则（预案、预警、预备、预演）分级管理原则属地管理原则协同原则,47,我国突发事件应急管理组织体系,47,国务院最
17、高行政领导机构,国务院应急管理办公室办事机构,国务院有关部门工作机构,地方各级人民政府行政区域行政领导机构,地方各级人民政府办公厅（室）办事机构,地方政府各有关部门工作机构,统一指挥、分级负责、协调有序、运转高效的应急联动体系,国务院是突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构。在国务院总理领导下，通过国务院常务会议和国家相关突发公共事件应急指挥机构，负责突发公共事件的应急管理工作；必要时，派出国务院工作组指导有关工作。,国务院办公厅设国务院应急管理办公室，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用。,国务院有关部门依据有关法律、行政法规和各自职责，负责相关类别突发公共事件的应急管
18、理工作。具体负责相关类别的突发公共事件专项和部门应急预案的起草与实施，贯彻落实国务院有关决定事项。,地方各级人民政府是本行政区域突发公共事件应急管理工作的行政领导机构，负责本行政区域各类突发公共事件的应对工作。,专家组,国务院和各应急管理机构建立各类专业人才库，可以根据实际需要聘请有关专家组成专家组，为应急管理提供决策建议，必要时参加突发公共事件的应急处置工作。,48,突发公共卫生事件应急机制,应急指挥决策机制组织协调机制监测预警机制应急响应机制信息发布与通报机制社会动员机制,49,应急保障机制国际和地区间交流与合作机制督导和评估机制恢复、重建机制责任追究与奖励机制,部门间横向联动机制信息互通
19、和合作机制应急医药物资储备调用机制应急补助经费保障机制军警地卫生应急合作联动机制,卫生应急协调联动机制,卫生计生委,有关部委,社会团体,省级卫生行政部门,县级卫生行政部门,上 下 互 动,横 向 联 动,市（地）级卫生行政部门,我国卫生应急管理的工作原则,国家突发公共事件总体应急预案六项工作原则：以人为本，减少危害居安思危，预防为主统一领导，分级负责依法规范，加强管理快速反应，协同应对依靠科技，提高素质,51,卫生应急处置的原则,1、依法应急原则：权利稳定与紧急避险（信赖保护）2、效率应急原则：72小时黄金法则3、科学应急原则：尊重科学规律4、公开应急原则：正确公开、及时公开、适度公开5、比例
20、应急原则：公权与私权；副作用与目标,52,如果我们将一个事件的发生、发展和结局看成是一个社会的过程，则可将其分为完好期、事件前期、事件期、事件后期四个阶段。,53,完好期-事件发生前的平常期,应积极制订预案，建立健全各种突发公共事件的卫生应急预防策略和措施，建立和维护预警系统和紧急处理系统，为应对突发事件做好充分准备。遵循预防为主、常备不懈的方针。预防准备包括三个层次：即平时准备、平战转换、战时调度。需要注意平战结合与平战转换的问题。,54,事件前期-酝酿期和前兆期,应立刻采取紧急应变措施将可能受到影响的居民疏散到安全地方保护即将受波及的设施动员紧急救援人员待命发布预警信息协助群众做好应对准备
21、,55,事件期-救援和爆发控制期,主要任务：救治伤病人员展开公共卫生监测封锁疫源地，进行消毒紧急开展疫苗接种和个人防护等卫生措施调查事件原因终止危害的扩大，清除环境等残存的隐患稳定社会情绪等,56,事件后期-恢复期,主要是尽快让事发或受灾地区恢复正常秩序，包括搞好受害人群躯体伤害的康复工作评估受害人群的心理健康状况针对可能发生的“创伤后应激障碍”进行预防和处理修建和复原卫生设施提供正常医疗卫生服务 .,57,涵盖的业务范围,58,“常态”管理与“非常态”应急相结合，“常态”下做好应急资源等基础信息管理，加强培训演练、宣传教育等工作，为“非常态”应急提供信息支撑和相关能力，“非常态”下，围绕突发
22、公共卫生事件应急和突发事件紧急医学救援开展相关工作。,非常态,顾帮朝,59,应急流程,60,三、卫生应急与疾控和医疗的差异性,62,卫生应急,疾病预防与控制,医疗救治,1.对象,突发事件,疾病,卫生应急,疾病预防与控制,医疗救治,2.处置场所,院内 院外 途中,院内院外,院内,63,卫生应急,疾病预防与控制,医疗救治,3.状态,紧急,常态,64,卫生应急,疾病预防与控制,医疗救治,4.时限,时间紧迫 分阶段,时间较充裕连续,65,卫生应急,疾病预防与控制,医疗救治,5.技术,追求适宜,追求先进,66,卫生应急,疾病预防与控制,医疗救治,6.设备,简便 快速,多 复杂,67,卫生应急,疾病预防与
23、控制,医疗救治,7.资源,较少,较充足,68,卫生应急,疾病预防与控制,医疗救治,8.结果预见性,差,较好,好,69,卫生应急,疾病预防与控制,医疗救治,9.社会关注度,大,较大,一般,70,卫生应急,疾病预防与控制,医疗救治,10.执行主体,政府,卫生系统,机构/个人,71,卫生应急,疾病预防与控制,医疗救治,11.目标,维护国家安全，社会经济平稳发展，人群身体健康和生命安全,人群健康,个体健康,72,卫生应急,疾病预防与控制,医疗救治,12.思维,上下结合模糊与精确结合,向下追求精确,73,卫生应急,疾病预防与控制,医疗救治,13.工具,74,75,四、卫生应急人员的素养,76,三头,智慧
24、之脑法制之脑应变之脑,处置 决策沟通信息 培训演练预警 物资储备,预案 队伍 基地 储备 规范 科技 合作联动 应急文化,六臂,八条腿,综合的管理知识和专业知识,77,78,执行力,增强四个意识、坚持四个理念,79,五、卫生应急面临严峻形势,卫生应急成为新趋势卫生应急成为新要求卫生应急成为新需求卫生应急成为新常态,81,我国地理环境复杂，是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一，而且自然灾害的种类多，发生频次高、造成危害大。突发急性传染病暴发流行随时有可能发生。与社会经济发展相关的突发公共卫生事件不断增多。恐怖主义等极端势力威胁现实存在。,卫生应急工作面临复杂形势,82,当前卫生应急工作呈现的
25、特点,（一）鼠疫等急性传染病仍构成重大威胁（二）中毒、核和辐射损伤等突发性公共卫生事件呈波动趋势（三）发生恐怖事件的威胁因素存在（四）自然灾害产生的公共卫生问题负担加重（五）其它突发事件衍生的公共卫生事件增多（六）非典、人感染高致病性禽流感等新发传染病仍是关注焦点（七）国内突发公共卫生事件国际化（八）境外传染病传入形势严峻（九）社会各界十分敏感地关注公卫事件和应急机制建设,近年来重特大突发事件,1986年苏联切尔诺贝利核事故2001年美国“9.11”恐怖袭击2008年汶川地震开始的西部地区的群发性地震2009年“7.5”事件2013年日本海啸引发的核危机2014年昆山“8.2”事件2015年东
26、方之星、天津滨海新区事件2016年：频繁发生的地震等自然灾害,83,2003,2008,2010,2012,非典型性肺炎,汶川地震,甲型H1N1流感疫情,卫生部门年均处置各类突发公共卫生事件近2000起，参与其它各类突发事件医学救援数百起。,青海玉树地震、甘肃舟曲山洪泥石流灾害黑龙江伊春坠机事故,2009,新疆输入性脊髓灰质炎疫情甬温线铁路交通事故,云南彝良地震,2011,重特大突发事件卫生应急,2013,H7N9疫情、四川芦山地震,江苏昆山工厂爆炸、云南鲁甸地震,2014,不太平的2016,4.2沪宁高速特大交通事故山东疫苗事件日本神户7.3级地震厄瓜多尔地震常州学生中毒事件4.22靖江火灾
27、苏鄂高考减招事件5.15沈海高速交通事故盐城龙卷风洪涝灾害,顾帮朝,85,六、卫生应急工作规范,医疗机构和疾控机构,87,一、提高认识，增强公立医院实施卫生应急工作的责任感和使命感 （是件什么事）二、把握关键，认真履行公立医院卫生应急职责任务 （事情的定位）三、强化措施，不断提升公立医院应急处置能力和水平 （事情的内涵）四、落实保障，切实推进公立医院卫生应急工作全面展开 （完成事情的条件）,2015年8月26日国家卫计委办公厅加强公立医院应急工作通知,国家卫计委办公厅全国医疗机构卫生应急工作规范（试行）全国疾病预防控制机构卫生应急工作规范（试行）（2015年10月26日 国卫办应急发【2015
28、】54号）,88,两个规范内容（要求）,总则：编制目的：明确工作职责，指导、规范、加强突发事件卫生应急处置工作编制依据：突发事件应对法、传染病防治法以及有关条例、预案、规范等适用范围：二级以上综合性医疗机构和院前急救机构，疾控机构（其他公共卫生机构参照）工作原则：及时有力、规范有序、科学有效、常备不懈,89,主要内容,机构职责应急准备信息报告/检测与风险评估应急响应总结评估/技术指导,90,核心要求,医疗机构和院前急救机构应当建立健全卫生应急组织体系，成立卫生应急工作领导小组，下设若干部门；设置应急办或指派本单位院办、医务处（科）等职能部门负责卫生应急工作。疾控机构应当：负责辖区各类突发公共事
29、件中疾控和公共卫生防护工作；设立独立的应急办公室（科、所、中心）等；县级应当设立独立的应急办公室或者指定有关部门负责相关工作。重点是部门职责、工作制度、工作内容、工作要求、工作流程,91,七、卫生应急举措,基础及能力薄弱,重视程度不够、支持配合不足,卫生应急核心能力总体比较薄弱,卫生应急管理手段不足,卫生应急状态、应急值守等不足,发展不平衡,92,发展理念,2,4,1,3,预防为主、平战结合,政府主导、社会参与,整合资源、提高效率,夯实基础、提升能力,93,目标定位,夯实基础,规范管理,提高效率,提升能力,94,加强应急管理工作的举措：六项重点,树立科学的应急管理理念加强应急管理的体系能力建设
30、加快与国际应急管理的接轨加强应急管理规范化、科学化、标准化建设加强应急管理人员的队伍建设建立定期突发公共卫生演练制度,95,具体工作措施,96,十三五：卫生应急六大重点,1、以规范化建设为抓手，夯实卫生应急工作基础。2、以“互联网+”统筹信息化建设为手段，提高卫生应急工作效率。3、以基地与120为依托，提升突发事件紧急医学救援能力。4、以监测预警为重点，提升突发公共卫生事件早期发现能力。5、以全民自救互救素养提升工程为主题，提升卫生应急社会动员水平。6、以培训演练为途径，提升应急处置及重大活动保障能力。,97,十三五卫生应急,“软硬兼施”强能力“平战结合”抓管理“内外兼修”树形象,中国李斌：卫生应急核心以不变应万变,“不变”之过硬的卫生应急核心能力四大支柱：健全的法律法规和应急预案体系高效的指挥协调机制准确快捷的信息报告系统专业高效的应急处置队伍（2015年5月18日，第68界世界卫生大会，瑞士日内瓦）,99,谢谢聆听！,100,
