卫生法律制度与监督学.docx

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1、绪 论 一、卫生监督学的产生及其研究对象 卫生监督学(science of health supervision)是研究卫生监督制度和卫生监督实践，揭示卫生监督工作的一般规律的综合性边缘学科。卫生监督学的理论基础是预防医学、卫生法学、监督学、社会学等学科。 二、卫生监督学研究内容 卫生监督学是一门新兴学科，本教材内容： 1.总论：卫生监督概论，卫生监督的历史与发展，卫生监督法律关系，卫生监督主体，卫生监督手段，卫生监督依据、卫生监督程序，卫生监督稽查与法律责任，卫生监督调查取证，卫生行政执法文书的制作，卫生监督法律救济。 2.各论（卫生监督）：医疗机构监督，卫技人员的管理与监督，传染病防治监督

2、，血液及血液制品监督，国境卫生检疫，职业安全监督，放射卫生监督，食品安全监督，药品监督管理，健康相关产品卫生监督，学校与托幼机构卫生监督，公共场所卫生监督，生活饮用水及涉水产品卫生监督。三、卫生监督学与其他相关学科的关系卫生监督学是一门理论性和实践性强的综合性应用学科。（一）卫生监督学与监督学的关系监督学研究的对象是整个社会运行过程，是一门综合运用社会科学、自然科学、技术科学的原理和方法，联系生产力和生产关系、经济基础与上层建筑、研究对社会运行过程、机制进行总体监督和具体制衡。 卫生监督学是监督学体系中的一个分支，任务是把卫生执法机关、卫生监督制度作为一个整体进行全面系统的研究。卫生监督学研究

3、的内容具有极强的专门性、专业性的特点使卫生监督学拥有自身的规律和特点。（二）卫生监督学与预防医学的关系预防医学( preventive medicine)是一门综合性科学，以人群为主要研究对象，用预防为主的思想，针对人群中疾病的消长规律，采用基础医学、临床医学、环境卫生科学和社会医学等理论方法探索自然和社会环境因素对人群健康和疾病作用的规律；提出改善不良的环境因素的卫生要求和保健措施，以达到预防控制疾病、增进健康、延长寿命和提高生命质量。而卫生监督学则是研究如何综合运用法律手段使卫生要求和卫生措施得以实现，达到保护人群健康目的。二者都以保护人群健康为最终目的，只不过卫生监督学运用的是法律手段，

4、预防医学采用的是技术和行政手段。预防医学和卫生监督学二者相互联系、相互作用。卫生监督学是预防医学发展、丰富的必然结晶。（三）卫生监督学与卫生法学的关系 主要体现在两个方面：在研究内容上，卫生监督学研究的范围包括卫生法，而卫生法又是卫生监督学研究的核心内容，二者相互渗透交叉、紧密联系。卫生监督学研究范围不仅卫生法，还包括卫生监督主体、手段、程序、责任等内容，而卫生法学仅从卫生法的概念、渊源、产生和发展及其调整的对象、方法、卫生法律关系等来研究法律问题。另一方面，卫生法具有法律的一般属性，不仅要受经济、政治、文化的影响和制约，而且要受自然规律和科学技术发展水平的影响和制约。而卫生监督是把卫生法适用

5、到卫生活动中去，以引起某种法律关系变化或消灭的卫生行政执法行为。在社会实践中只有实施卫生行政执法行为，卫生法的立法意图才能最终得以实现。卫生监督活动又必须依据卫生法的具体规定，才具有法律效力。所以，二者互为条件、互为因果。（四）卫生监督学与社会学的关系 研究卫生监督学时，要借助社会学知识分析各种卫生违法行为的社会成因及其社会规律，在卫生监督中对卫生违法行为的认定，若忽视社会因素既不客观则不符合我国的国情。掌握社会学知识，实施卫生监督，增强卫生监督，铲除产生不正之风的腐败根源，减少卫生违法行为的发生有积极意义和作用。 除上述四门学科与卫生监督学密切相关外，行政学、卫生政策学、管理学、心理学、行政

6、法学、证据学、系统工程学以及其他有关的自然科学，对于卫生监督学的研究也有重要价值和意义。四、学习和研究卫生监督学的意义 实现卫生监督是国家公共卫生职能的体现、是国家意志的反映，代表的是国家的权力，并依靠国家强制力来保障实施。学习和研究卫生监督学，了解卫生监督的概念、性质、分类、法律关系等，掌握卫生监督的依据、程序、手段、内容以及适用卫生法律规范的卫生监督行为的相关基本知识，来指导卫生监督机关和卫生监督人员的监督执法，并且减少或避免卫生行政复议和诉讼，做到依法行政都有重要的作用和实际意义。卫生监督概述第一节 卫生监督概念、功能及作用一、卫生监督的概念和性质（一）卫生监督的概念 卫生监督( hea

7、lth supervision)是政府有关行政部门依据卫生法律、法规的规定对个人、法人和组织从事与卫生有关的事项许可，对执行卫生法律规范的情况进行监督检查，并对其行为做出处理的行政执法活动。目的是行使国家卫生职能，实现国家对社会卫生事务的行政管理，保护人民的健康，维护国家卫生法制的统一和尊严。 （二）卫生监督的性质 卫生监督是国家行政监督的一部分，也是国家卫生行政管理的重要环节。监督的主体必须是由法律授权的行政部门，监督对象是管理相对人、个人、法人和组织。这表明卫监是政府行为，是行政职能。卫监的行政性是其根本属性。所谓行政性是说卫监是政府的行政行为，是政府公共职能的体现。 含义： 1.任何政治

8、统治的实现必须以完成一定的公共职能为前提。没有管理、协调、监督等公共职能的实施，无法实现政治统治。 2.国家的本质必须通过一定的公共职能活动得以体现。国家直接通过管理、协调等公共职能来维护公众的利益，并保证社会长治久安。只要国家不断发展，公共职能就会日趋膨胀。 在我国，卫生监督作为行政执法行为已由国家以立法的形式成为制度。目的是通过实施卫生法规，管理和规范社会行为，最大限度地减少危害，控制环境，进而达到增进健康。 卫生监督区别于其他行政执法的显著特点是在监督工作中，如判定是否合法，是以检测检验数据作为判定标准的，没有这些数据难以判断是否符合卫生标准，因此，技术手段是卫生监督必不可少的，卫生监督

9、的行政性与技术性是统一的。二、卫生监督的功能和特征（一）卫生监督的功能 1规范功能 即规范人们行为导向的作用，通过对守法者的认可和对违法者的惩罚，指出什么样的行为是合法的，或法定必须执行的；什么样的行为是违法的，必须禁止的。 卫生法律规范有授权性规范与义务性规范之分： （1）授权性规范 是规定主体享有某种积极行为的权利的法律规范。根据这类规范，是指授于公民、公职人员、社会团体和国家机关可以自行抉择做或不做某种行为。 （2）义务性规范 是规定主体必须做出某种积极行为的法律规范。根据这类规范，主体必须履行自己的责任。 （3）禁止性规范 是规定主体不许做出某种行为的法律规范。根据这类规范，主体必须禁

10、止某种行为。 授权性规范是任意性规范，而义务性规范和禁止性规范都是强制性规范。 卫生监督的规范作用可分确定性规范和选择性规范。 （1）确定性规范 是指明确地规定了某一行为规则的内容，是卫生监督主体通过强制相对人的具体行为而体现出来的命令性和禁止性要求。 （2）选择性规范 是指通过卫生监督保障法律授予人们的选择权，可根据具体情况或根据法律条文中列举的方案做出选择的法律规范。 通过对具体卫生违法案件的处理，来影响周围人们行为的选择。 2制约功能 是指卫生监督主体的监督行为对相对人有关权利的限制和在具体行为上的牵制。例如，生产经营活动的各环节、各阶段从卫生的角度进行检查、牵制或限制，以随时随地纠正每

11、项具体活动的偏差，从而实现社会生活的各方面协调地运作。这种制约作用便是政府公共职能的体现。3预防功能 起到防患于未然的作用。如对公共场所新建工程项目进行卫生审查，从规划、选址、设计、施工及竣工验收等几个环节依次审查把关，发现不符合卫生标准和要求时，及时提出改进意见，采取积极有效的措施，使其符合卫生标准和要求，把有害健康因素消除在工程项目建成投入使用之前，经营过程进行经常性检查，强制规范其经营行为，及时发现和制止危害健康的各类隐患发生。卫监不是被动监督，而是主动参与或渗透于监督对象的整个运作过程，提前发现和排除可能发生危害健康的各种问题和潜在因素。 4促进功能 卫监的目的不仅是发现问题，查处卫生

12、违法行为，还要通过对问题或违法行为的分析，发现和找出工作中产生问题的根源，提出有针对性的弥补措施和解决办法，不断改善和调整涉及卫生活动各方面、各环节、各要素之间不和谐的矛盾现象，以促使社会整个运行过程协调一致，和谐同步发展。所以说卫监在很大程度上能促进涉及卫生活动的各方面不断完善，从而有效地保护人民的健康和生产力水平不断提高。 在卫生监督功能体系中，制约功能显示卫生监督的目标，规范功能反映卫生监督的效果，预防功能突出卫生监督的重心，促进功能明确卫生监督的结果。这些功能，它们各自既有特定的含义和作用，相互间又有联系，密切配合，形成卫生监督的整体功能，共同发挥作用。卫生监督的各种功能是一个相辅相成

13、缺一不可的辩证体系和不可分割的整体。（二）卫生监督的特征 1健康权与合法权益保护性 保障国家、团体和个人在特定的社会经济活动中有关卫生方面的合法权益不受侵害；防止各种有毒有害的因素对人体健康的影响和危害，以保证人们在良好环境状态下进行生活、学习、工作和劳动，是卫生立法的根本目的。保护公民健康权是卫生监督特有的作用，是区别于其他行政执法部门的主要标志。一旦上述权益遭到非法侵犯，或公民或组织非法侵犯他人或组织享有的权益时，卫生监督主体即以强制手段予以保护。 2法定性与授权性 卫生监督主体为管理社会卫生事务，保障人民的身体健康，正确行使卫生管理方面的职权。是依照国家法律和法规规定行使的。 监督主体资

14、格的取得必须符合以下特定条件：其成立由法定机关批准；已由组织法或者组织规则确定了职责权限；有法定编制并按编制配备了人员；有独立的行政经费；有办公地点和必要的办公条件；通过一定的方式宣告成立。 3行政性与技术性 卫生监督是对预防医学理论和技术等自然科学知识与卫生政策法规等社会人文科学知识的综合运用，具有专业技术性。其在专业知识上表现为自然科学技术与社会科学知识的综合；在手段上表现为预防医学技术与行政法制手段的综合；在方式上表现为业务管理、专业指导、行政执法等措施的综合；在依据上表现为有关卫生法律、法规，卫生标准和卫生技术规范的综合，这些体现了卫生监督的行政性与技术性。 4广泛性与综合性 影响人体

15、健康的因素是多方面的，互相渗透，有社会的、有自然的，几乎涉及社会生活的一切领域。这就决定了卫监行为的广泛性和综合性。它不仅涉及生态环境的维护和改善，而且涉及资源的开发和利用；不仅涉及公民健康权和其他权利的关系，而且涉及因卫生问题而产生的复杂的经济与人际关系。 5强制性与教育性 监督具有强制性是法律的属性之一。但这不是目的，只是一种方式或手段，关键是人们对法的理解与支持，只有知法，才能守法。行政处罚作为法律制裁的一种形式，也具有教育的功能。如中华人民共和国行政处罚法第五条规定实施行政处罚，纠正违法行为应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。 三、卫生监督的作用和意义 （一）

16、卫生监督的作用 1保障和提高公众的健康水平 卫生监督是使卫生法律、法规的立法目标得以实现的基本保证。在公众的居住、旅行、工作、学习、劳动、生活、娱乐及饮食、医药等各方面发挥保护者的作用。只有卫生监督工作与其他卫生工作相结合，与国家其他行政管理工作相结合，使公众生活在安定、安全和卫生的社会中，才能使人们健康水平得以提高，实现卫生立法意图。 2实施国家职能打击违法活动 政府职能的逐步转变，单靠行政手段进行管理的方式已过渡到以法律手段、行政和经济手段并存的管理方式。卫监作为法律手段已成为政府法制工作中不可缺少的组成部分。卫生监督机构贯彻执行卫生法律、法规的过程是一种国家意志的体现，是国家职能的行使，

17、且以国家强制力作为保证。卫生监督职能的有效实施是各项卫生措施和各种疾病管理制度得以全面贯彻落实的切实保障，对于打击违反卫生法律、法规活动，制止危害人民健康行为的发生有着不可估量的作用。 3保护国家、团体、个人有关卫生方面合法权益 随着经济建设的飞速发展，职业卫生问题已日益突出，工业三废、粉尘、噪声、毒物等有毒物质不断增加，使生产环境恶化，直接威胁着从业人员的身体健康。通过卫生监督可以控制和改善生产环境的卫生状况，防止各种有害因素对从业人员的危害，从而达到保护劳动力，促进社会生产的发展和间接地为社会创造物质财富之目的。 4促进卫生法律制度的完善 通过卫生监督把法律固定下来的卫生监督主体各种管理关

18、系加以确认落实，从而促进整个卫生管理系统合理有序、有规律良好运行，做到从人治走向法治；有促进和完善卫生立法的作用。通过卫生监督可发现法规某些不够完善的地方或难以操作之处，反馈有价值的信息，以利于卫生法规的修改完善，促进立法质量提高。对促进队伍建设有重要作用和意义，通过卫生监督可反馈人员素质方面的不足，找出差距，从而在队伍建设上有针对性的补充、加强和提高，进而真正形成精简、效能、统一和高效的卫生监督体系。 5增强人们法制意识 卫监活动的开展能促进精神文明建设与发展，提高人群法制观念，增加依法办事的自觉性，促进公民更好地知法、守法，认真地履行卫生法律、法规所规定的义务，自觉地与违法行为作斗争。通过

19、卫生监督，可以使公民懂得卫生法规提倡什么，禁止什么，鼓励什么，反对什么，从卫生法律规范中明确判断是非的标准，以指导自己的行为。进而增强卫生法制观念和提高卫生知识水平，使讲究卫生、保护健康成为公民的自觉行动。 （二）卫生监督的意义 我国是社会主义国家，人民是国家的主人，卫监既体现党和国家对人民健康的重视和关怀，又保障人民卫生安全的正当权益和要求。同时卫监也是维护法律的尊严，保证法律贯彻实施的一项制度，是促进和保障社会经济发展的重要手段。无论是现实还是将来，其意义无疑都是十分深远的。第二节 卫生监督行为 一、卫生监督行为的概念 卫生监督行为是指卫生监督主体在其法定职权范围内实施卫生监督活动、管理社

20、会卫生事务、行使卫生监督职权的过程中，做出的具有法律意义或法律效力的行为。 卫生监督行为是一种行政行为，应具备以下要件。 1必须是行使行政权的行为 运用行政权是以享有行政权能为前提的。因此，只有享有行政权能并实际上运用行政权所做出的行为才是行政行为；而没有运用行政权所做出的行为，即使实施者是享有行政权的组织或个人，也不是行政行为。 行政权的实际运用可以称为行政行为成立的权力要件。 2具有法律效果的存在 行政行为是一种法律行为，必须具有法律效果或法律意义。所谓法律效果，是指行政主体通过行政管理意志所设定、变更或消灭的某种权利义务关系及所期待取得的法律保护。如果一个行为没有针对相对人，或者没有设定

21、、变更或消灭相对人的某种权利义务，或者尚未形成或完成对相对人的某种权利义务的设定、变更或消灭，则该行为不具有法律意义，因此不是法律行为。法律效果的存在可以称为行政行为成立的法律要件或内容要件。 3具有表示行为的存在 行政行为是行政主体的一种意志，是表现于外部的、客观化了的意志，即意思表示。行政主体只有将自己的意志通过语言、文字、符号或行动等行为形式表示出来，并告知行政相对人后，才能成为一种行政行为。否则，就应视为行政行为不存在或不成立。 表示行为的存在可以称为行政行为成立的形式要件。 二、卫生监督行为的种类 （一）按卫生监督的过程分类 1.预防性卫生监督 是指卫监主体依据卫生法规对新建、改建、

22、扩建的建设项目所开展的卫生审查和竣工验收。开展预防性卫生监督旨在使工业企业和食品、化妆品、公共场所、学校、医院以及放射性工作场所达到卫生要求，从源头上消除可能对公共卫生秩序、从业人员和人民群众健康损害或伤害的潜在隐患或风险。它是卫生监督主体实施卫生行政许可的前提条件，即对预防性卫生监督不符合要求的申请者不能给予卫生行政许可。 2经常性卫生监督 是指卫监主体定期或不定期地对管辖范围内的企事业单位、个人或有关社会组织遵守卫生法律规范的情况进行的日常性监督活动。经常性卫生监督属于事中监督。 监督重点是了解卫生许可证、健康证、卫生知识培训证的持有情况，环境卫生、产品质量、污染状况及危害生产经营人员及消

23、费者健康的隐患等，以便及时发现问题、查明情况、找出原因，采取措施并予以纠正。对于查出的严重违法行为，卫监主体则代表国家进行行政处罚，对其中触犯刑律的，则提请司法部门依法追究刑事责任。 （二）按卫生监督的行为方式分类 1羁束卫生监督行为与自由裁量卫生监督行为 卫监行为以受卫生法规拘束的程度为标准，可分为羁束行为和自由裁量行为。 羁束卫生监督行为 指凡是卫生法规对行为的内容、形式、程序、范围、手段等作了较详细、具体和明确规定，卫监主体严格依法而实施的卫监行为。羁束卫监行为对卫监主体是一种严格的约束，卫监主体实施羁束性卫监行为时，必须严格依法办事，不能或很少能以自己的评价、权衡、裁量参与其间，不能带

24、有随意性，否则就是违法行为。有利于规范卫监主体执法行为，但在某种情况下也可能束缚卫监主体的手脚，影响行政效率。 1羁束卫生监督行为与自由裁量卫生监督行为 自由裁量卫生监督行为 是指卫监主体有一定自由度的卫监行为。 法律规范在规定行为的内容、形式、程序、范围和手段等方面留有一定的选择余地或幅度，或者只作原则规定，给卫监主体留了一定的自由选择权和决定权，可以由卫监主体根据对法律规范的理解和对相对人的行为状况的了解给予综合考虑，在职权范围内采取卫监行为。这类行为是卫监主体可以斟酌、选择、掺杂自己的意志于其间的行为。 1羁束卫生监督行为与自由裁量卫生监督行为 羁束与自由裁量的卫监行为两者的划分并不是绝

25、对的。羁束是相对于自由而言的，羁束行为一般也存在一定的自由裁量成分，从卫生法律规范总体情况看，卫监主体所实施的行政处罚绝大部分都有自由裁量的余地或幅度。所以，在卫监活动中一定要注意不能滥用自由裁量权，自由裁量必须合法、适当，不能超越卫生法规规定的自由裁量范围。否则就会变成专制行政、违法行政。划分羁束行为和自由裁量行为的意义在于便于对不同的卫监行为提出不同的要求；其次是便于在卫生行政诉讼中，对不同的卫监行为，进行不同程度的司法审查和不同的判决。 2依职权卫生监督行为与依申请卫生监督行为 依法律所赋予的权利和监督程序的要求区分 依职权卫生监督行为 是指卫监主体依据卫生法规赋予的职权，无须相对人申请

26、而由卫监主体主动做出的行为。因其是不待请求而主动为之的行为，故又称为主动监督行为。采取依职权卫生监督行为应注意的是：卫生法规定无须相对人的申请的行为，卫监主体须主动做出，否则即为失职；必须依职权做出，即卫监主体必须有做出监督行为的职权，并且这种职权必须在其权限范围内正确实施，超越职权及其权限实施卫监行为，都是法律所禁止的，同样要依法追究责任。 依申请卫生监督行为 是指卫监主体在被动情况下做出的行为，只有在相对人申请的条件下，才能依法采取的卫生监督行为。如审批、发放卫生许可证的行为；对生产特殊化妆品进行审核，并发给批准文号的行为。申请是相对人根据卫生法规的规定，为获得某种权利的单方意志体现，它是

27、卫生监督主体被动的监督行为的先决条件。针对该类行为卫生监督主体则负有作为的义务。相对人的申请，卫生监督主体必须给予一定的答复，无论是拒绝或者是批准，不得无故拖延或拒不答复。 3要式卫生监督行为与非要式卫生监督行为 依卫监是否必须具备一定的法定形式为标准分类 要式卫生监督行为是指卫监主体必须依据法定方式实施，同时必须具备一定的法定形式才能产生法律效力和后果的卫生监督行为。 例如卫生行政许可行为、卫生行政处罚行为，必须以法定的方式表现出来，否则就不具有效力。 非要式卫生监督行为 是指卫监主体行使职权时，卫生法规未规定具体方式或形式，允许卫监主体依据情况自行选择适当方式或形式进行的卫监行为。 这类行

28、为无论是采用口头形式，书面形式，还是电话、电报等各种其认为适当的形式，都可以生效。如从业人员健康检查通知，既可以为口头、电话形式，也可以为书函形式，它们皆能达到告知被检者的目的。 划分要式和非要式行为，是便于卫生法规对不同的卫监行为做出不同的要求，以达到既保障严肃性，又能保证效率的目的。对大多数卫监行为，由于直接涉及相对人权益，卫生法规就必须规定明确的形式，以防事后发生争议，一旦发生争议，也便于查明责任归属和解决争议。这也是依法行政原则的具体体现，即执法要有据，无法律根据不得为之。而少数卫监行为，不直接涉及相对人权益或特别需要赋予卫监主体自由裁量权，卫生法规将行为方式或形式的选择权留给卫监主体

29、，以有利于提高卫监行为的效率。一般非要式行为仅限于特定的场合和条件。法院在处理卫生行政诉讼中，对于要式行为主要审查其形式的合法性，而对于非要式行为只审查其形式是否有越权和滥用自由裁量权的现象。 三、卫生监督行为的效力 （一）卫生监督行为的有效成立 卫监行为的成立必须具备一定的要件。成立要件是指卫生法律、法规要求卫生监督主体实施监督行为时所必须遵守的条件。只有遵守或符合这些条件，卫生监督行为才能有效成立，并具有法律效力。否则，该行为就不具有法律效力，为无效行为或可撤销的行为。 卫监行为有效成立的一般要件包含： 1行为的主体合法 卫监行为的成立，首先要求实施行为的主体合法。只有具备卫监主体资格的行

30、政部门才能进行卫监活动。相反，不具有卫监主体资格的部门就不能行使卫监职权，其做出的行为也没有法律效力。卫监的主体资格都是由卫生法规规定的。如，安监局进行职业卫生监督的主体资格是依据职业病防治法而获得。只有卫生法律、法规设定的卫监主体，其卫监行为才是有效的。 2行为不超越权限 卫生法规确定了卫生监督主体的职责权限，所以，卫生监督主体只能在卫生法规规定的职权范围内代表国家行使其权力，所实施的卫生监督行为必须在法定职权范围之内，而不得超越权限。一般判断权限范围的标准有地域、事项、级别以及授权的法律、法规等。 3行为内容合法 行为内容合法是指卫生监督行为的内容要合乎卫生法规的规定。卫生行政部门对违法行

31、为所给予的处罚，其处罚的客体、范围、程度都必须符合法规的规定，不得相抵触。合法还包括卫监的内容要适当、明确，符合社会公认的基本原则，不损害公民、法人或其他组织的合法权益以及社会公共利益。只有符合卫生法规规定，合乎公共利益的卫生监督行为才能合法成立。 4行为符合法定形式 对于卫生法律、法规要求有特定形式的要式行为，卫生监督主体在具体实施中必须遵照法定形式实施其行为才能有效成立。如申请化妆品生产许可，要按照行政许可法规定制作和颁发化妆品生产企业卫生许可证，一经颁发便是同意了申请许可的事项。对于各种卫生法规所明确规定形式要求的，卫生监督主体必须严格遵守。至于那些卫生法规未作特别形式要求的非要式行为，

32、卫生监督主体则可以任选一般卫生法规允许的各种形式，但仍不得违背卫生法规的限制性要求。 5行为符合法定程序 程序是保证卫生监督行为正当、合法的必要条件，卫生监督行为必须按照法定程序进行，才能合法成立。此处的程序是指卫生监督行为实施时所要经过的过程和步骤。任何一项卫生监督行为，都有一定的程序约束，不受程序约束的卫生监督行为，在原则上是不允许存在的，也是违法的。卫生监督严格按照程序进行，对保护相对人的合法权益不受侵犯，保障卫生监督行为的科学性和正确性，维护卫生监督主体的整体形象有重要意义。 （二）卫生监督行为的法律效力 行为的效力是由行为的性质所决定的。卫生监督行为是卫生监督主体代表政府依法实施的具

33、体行政行为，所以，该行为具有法律效力。 卫监行为可发生确定力、拘束力和执行力三种效力。 1确定力 是指卫生监督行为依法有效成立后，即产生不可变更力，非依法定事实和程序不得随意变更或撤销。 含义：卫生监督主体没有法定理由和依据法定程序，不得随意改变行为的内容，也不得就同一事项重新做出行为；卫生监督管理相对人既不得自行否认也不得随意改变卫生监督行为的内容，同时没有法定理由或依据法定程序也不能请求改变卫生监督行为；其他国家机关、社会组织也不能否认或拒绝卫生监督行为所确定的事实和法律关系。 1确定力( determination) 卫监行为的确定力是卫生法制稳定的基本因素之一，它对保障相对人对卫生监督

34、行为的信任非常重要，假如已实施的卫生监督行为可以被任何一个国家机关或卫生监督主体本身所任意变更和撤销，那么，相对人的权利和义务就会随时处于一种不稳定的状态之中，致使相对人无所适从，失去安全感，从而给相对人乃至社会的利益造成不必要的损失。换一个角度说，确定力也是维护卫监主体的权威性和法律的严肃性的重要保障。 2拘束力 是指卫监行为依法有效成立，行为的内容对有关组织和人员具有约束和限制的效力，必须遵守、服从。含义：卫监行为对卫监主体有约束力，无论是做出卫监行为的卫监主体，还是其上级或下级机关，以及其他有关机关，在该行为未被合法撤销或变更之前都要受其拘束；卫监行为对行政管理相对人有约束力，卫监行为是

35、针对管理相对人做出的，首先要约束相对人。对依法生效的卫监行为，相对人必须遵守、服从和执行，按照卫监行为内容履行义务，不得做出与该行为相抵触的行为，否则将承担法律后果。卫监行为作为执法行为，如果没有约束效力，那么，卫监行为的存在也没有价值。 3执行力 是指卫监行为依法生效后，卫生监督主体有权依法采取必要手段和措施，使卫生监督行为的内容得以完全实现。卫生监督的目的是维护公共卫生秩序、保护公民健康和公众利益的重要措施，卫监行为相对方都必须严格遵守和执行。如不遵守和执行，卫生监督主体可依法采取一定手段强制执行。通常，执行力只能在有关机关依法确定为无效后，才停止执行。在申诉或诉讼期间，原则上卫生监督行为

36、不停止执行，除非法律、法规另有规定。 确定力、拘束力与执行力是相互联系、互为条件的，缺少其中任何一项就谈不上卫生监督行为的效力。 （三）卫生监督行为的撤销、废止、变更和消灭 1卫生监督行为的撤销 是指卫生监督行为在适用过程中，发现不符合生效要件的情况，由有权机关依法予以撤销，使该行为失去效力。撤销的卫生监督行为其法律后果在整个被适用过程中自始至终无效，相对人因该行为获得的利益应当上缴或返还，承担的义务应当被解除且应得到补偿；监督主体因违法而侵害了相对人切身利益的，不仅该行为向后失去效力，且行为主体应对已造成的损害承担责任。卫生监督行为的撤销以有溯及力为原则，因卫生监督行为违反法律规定就根本不应

37、存在。 2卫生监督行为的废止 是指卫生监督行为在成立时是合法的，后来由于情况发生变化，使其不宜继续存在，使它消失了效力。被废止的卫生监督行为自废止之日起不再有效，而废止前的行为后果则依然有效。导致卫生监督行为废止的原因是多方面的，既有因客观形势发生变化的一面，也有源于法规及政策发生变化而引起卫生监督行为废止的情况，一般是否废止卫生监督行为应由做出行为的原卫生监督主体或其上级机关来决定。 区别：废止与撤销两者性质是完全不同的，卫生监督行为的撤销是因其违法或不当而引起撤销，废止则是因情况的变化而造成过失，本身并无违法或不当现象。 3卫生监督行为的变更 是指对已发生效力的卫生监督行为，发现其不当或因

38、情况变迁，使原行为变得部分不适用，从卫生监督行为的变更而对部分行为加以改变或使部分行为失去效力，并做出新的规定。所谓情况变迁是指卫生监督主体做出的监督行为一般都允许相对人有一定的履行期限，在此期限内，具体适用情况和条件有可能发生很多变化。如政策形势变化、相对人的条件变化、相应的法规的废止等，都可能导致一部分卫生监督行为不再适用。在此情况下，对已做出的卫生监督行为就应及时变更。 4卫生监督行为的消灭 是指卫生监督行为的效力完全停止、不复存在。多半是因撤销或废止而使卫生监督行为消灭。 其他可以导致卫监行为消灭的情况： 卫生监督行为的对象已不复存在，如责令停业改进的食品加工企业的破产或倒闭； 期限届

39、满； 课以相对人的义务已充分履行完毕。第三节 卫生监督原则 一、合法性原则 是法治国家、法治政府基本要求。依行政法学主要包括以下内容： 1卫生监督主体的设立必须合法 卫生监督主体是能以自己的名义拥有和行使卫生监督职权，并能以自己名义为行使卫生监督职权的行为产生的后果承担法律责任的机关或组织。卫生监督主体是卫生监督职权的拥有者和行使者，合法性原则要贯彻实施，首先就必须保证卫生监督主体的合法性。监督主体不合法，其任何监督行为都不会具有法律效力。 2卫生监督职权的拥有应当合法 一切监督行为都以监督职权为基础，无职权便无监督。而监督职权的拥有必须有法律依据。 监督主体若无任何法律依据就拥有监督职权，这

40、与现代行政法的民主法制精神相背离。 3卫生监督职权的行使应当合法 基本含义是监督主体必须在法定权限范围内行使行为，一切超越法定权限的行为无效，不具有公定力、确定力、拘束力和执行力，即越权无效。 4违法行使监督职权应当承担法律责任 任何监督主体或依法以监督主体的名义行使监督职权的组织和个人，违法行使监督职权，做出监督行为，侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益，都应当承担相应的法律责任。 这是监督合法性原则必不可少的一个组成部分。 二、合理性原则 是指卫生监督主体的设立、拥有监督职权、行使监督职权、追究违法行为和实施行政救济等必须正当、客观、适度。具体体现在以下方面： 1公平、公正原则 基本精神是

41、要求卫监主体办事公道、不徇私情，平等对待不同身份、民族、性别和不同宗教信仰的管理相对人。监督公平是民主国家的要求。民主国家意味着国家是全体人民的，因此，全体人民在自己的国家内应享有同等的权利和机会，监督主体应平等地对待任何相对人，不能厚此薄彼。因此，卫监公平原则的基本要求是平等对待相对人、不歧视。 2比例原则 基本含义是卫生监督主体实施监督行为应兼顾监督目标的实现和保护相对人的权益，如果为实现监督目标可能对相对人权益造成某种不利影响时，应当使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度内，保持二者处于适度的比例。 三、正当法律程序原则 基本含义是卫监主体做出影响管理相对人权益的监督行为必须遵守正当法

42、律程序，包括事先告知相对人，说明行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，事后为相对人提供相应的救济途径等。 1行政公开 其价值在于增加程序参加人参与程序活动的目的性和针对性，使监督活动的整个过程中出现的错误容易被发现和及时纠正。在监督行为的决定以及执行阶段，除公开会损及公共利益情况外，卫生监督主体有义务将所有与监督行为有关的情况公开，以接受来自公众的监督，行政公开的核心是咨询公开、信息公开。 2说明理由卫生监督主体做出任何行政行为，特别是做出对管理相对人不利的监督行为，除非有法定保密的要求，都必须说明理由。对于抽象监督行为，如卫生行政法规和规章，应当通过政府公报或者其他公开出版的刊物说明理由

43、。 3听取陈述和申辩卫生监督主体做出任何监督行为，特别是做出对管理相对人不利的监督行为，必须听取管理相对人的陈述和申辩。卫生监督主体做出严重影响管理相对人合法权益的监督行为，还应依管理相对人的申请或依法主动举行听证，通过管理相对人与卫监人员当庭质证、辩论，审查卫生监督主体据以做出监督行为的事实、证据的真实性、相关性与合法性。 4回避卫生监督主体及其工作人员 处理涉及与自己有利害关系的事务或裁决与自己有利害关系的争议时，应主动回避或应当事人的申请回避。回避原则通过管理相对人对卫生监督主体中立性态度的挑剔，与卫生监督人员的自我回避，来维护监督权行使的权威性和客观公正性。 四、信赖保护原则 基本内涵

44、是卫生监督主体对自己做出的行为或承诺应守信用，不得随意变更，不得反复无常。 信赖保护原则的要求： 1.监督行为一经做出，非经法定事由和法定程序，不得随意撤销、废止或改变，即行政行为具有确定力和公定力。 2.卫生监督主体对管理相对人做出授益监督行为后，事后即使发现有违法情形，只要这种违法情形不是因相对人过错，卫生监督主体不得撤销或改变，除非不撤销或改变此种违法监督行为会严重损害国家、社会公共利益。 3.监督行为做出后，如事后据以做出该监督行为的法律、法规、规章修改或废止，或据以做出该监督行为的客观情况发生重大变化，为了公共利益的需要，卫监主体可以撤销、废止或改变已经做出的监督行为。但是卫监主体在

45、做出撤销、废止或改变已经做出的监督行为的决定之前，应当进行利益衡量。只有通过利益衡量，认定撤销、废止或改变已经做出的监督行为所获得的利益确实大于管理相对人将因此损失的利益时，才能撤销、废止或改变相应监督行为。 4.卫生监督主体撤销或改其违法做出的监督行为，如这种违法情形不是因管理相对人过错造成，要对管理相对人因此受到的损失予以赔偿或补偿。练 习 题 1.掌握下列概念:卫生监督、卫生监督行为、预防性卫生监督、经常性卫生监督、羁束卫生监督行为、自由裁量卫生监督行为 、依职权卫生监督行为 、依申请卫生监督行为 、要式卫生监督行为、非要式卫生监督行为 。 2.卫生监督的目的是什么？ 3.卫生监督区别于其他行政执法的显著特点是什么？ 4.卫生监督有哪些功能？ 5.卫生监督各种功能之间是什么关系？ 6.卫生监督有哪些特征？ 7.卫生