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1、第八讲 城市基层治理的行动逻辑,第八讲 城市基层治理的行动逻辑,一、引言,从实际运作来看，城市基层的公共事务管理形成了“两级政府、三级管理、四级网络”的垂直动员格局，市政府、区政府、街道办事处和社区居委会结成了一个利益攸关的“政绩共同体”。改革开放以后，在经济发展和社会维稳的双重重压之下，我国的政府管理逐渐形成中央自上而下的体制，其运转逻辑和基本流程是：上级政府通过政治动员、行政发包的方式，渐次把经济发展、市场监管、公共服务与社会管理等方方面面的工作任务分配和下派给下级政府或相关单位，并实施责任到点或人的考核机制。在任务和责任双重下沉的体制下，作为政府最终代理人及其各种职能的延伸工具，社区居委
2、会必然成为上级政府部门争相伸“腿”的落脚点，上级往往通过发指示、派任务、下指标等行政方式，将自己的工作下压给社区，从而在社区形成了“上面千条线，下面一根针”这种倒金字塔式的管理局面。,一、引言,居委会实际变成了上级政府的“一条腿”，不得不想方设法去完成上级下达的名目繁多的工作任务。而繁重的工作任务造成了居委会工作人员常说的“5+2、白加黑”的非正常工作局面。我们的问题是：（1）实际上居委会这根“小针”真能保质保量完成“上面千条线”的繁重任务吗？居委会工作人员果真如他们所说的那样拼命的工作吗？本研究的参与式调查显示，两个问题的答案都是否定的。我们更进一步的问题是：社区居委会到底采取了何种策略性行
3、动，以应对这些复杂的、几乎不可能完成的政治性任务和行政工作，一方面向上表明自己是在“保质保量”完成工作任务，另一方面又制造了“5+2、白加黑”这种非正常工作的假象呢？答案是“应付”，也就是以形式主义来应对上级的形式主义,居委会实际变成了上级政府的“一条腿”，不得不想方设法去完成上,在长达半年的跟踪调研中我们发现，社区居委会一般不会也不可能对自身面对的所有事务采取一种随便应付的态度，而是灵活的、有选择的。因此本研究采用“选择性应付”概念来概括社区居委会这种非正式的组织行为。本研究尝试回答两个连带问题：其一，社区居委会为什么要通过选择性应付来应对上级政府的施压行为，即选择性应付行为发生的主观原因是
4、什么？其二，社区居委会的选择性应付行为为什么可能发生，即选择性应付行为作为一种不合常理的现象，在我们的现实生活中为什么又“合理地存在”？导致其重复发生的客观环境是什么？本研究以中国南方G市L社区为分析对象，对该社区居委会在创建全国文明城市和第六次人口普查工作中所表现出来的应付现象做典型的案例研究。,在长达半年的跟踪调研中我们发现，社区居委会一般不会也不可能对,二、社区居委会的“选择性应付：概念与分析框架,（一）公共事务细分与选择性应付的逻辑关联根据社区公共事务的施压主体及其属性不同，本研究将居委会的日常公共事务细分为三大类，分别是政治性任务、行政性工作和居民事务，大致相当于“党务、政务”和“居
5、务”。政治性任务是指各级党委及其部门所发起和推动的有关宣传、教育、精神文明等方面的活动。行政性工作是指由各级政府及其部门逐级派发和下压的各项行政管理事务，即协助政府管理的事务。居民事务是指源自辖区居民的基本诉求，处理和解决与居民切身利益有关、为社区居民提供具体服务的各类活动。我们从居委会的文本职责和实际职责的不同剖面（见下页表格）进行比较。,二、社区居委会的“选择性应付：概念与分析框架（一）公共事务细,城市基层治理的行动逻辑课件,为“完成”上述三大类、104小项事务，居委会根据“硬指标”和“软指标”的区分作出选择性应付行为。居民事务和涉及上级“一票否决”的部分行政性工作被居委会干部当做必须完成
6、的“硬指标”，而不涉及“一票否决”的大量政治性任务和行政性工作被他们视为可以灵活应付的“软指标”。居委会干部直接面对辖区居民，在居民问责和“顾客”维权的压力下，必须切实回应居民需求，为居民提供具体的公共物品和服务，如接种疫苗、处理污染、检查道路保洁、开具医疗证明等。在面对计生、消防、安监、治安、综治维稳等涉及“一票否决”事务时，居委会干部出于工作安全和升迁考虑，必须谨慎认真对待。,为“完成”上述三大类、104小项事务，居委会根据“硬指标”和,（二）居委会选择性应付的分析框架,据前所述，居委会的应付行为有针对性地选择了“软指标”，但这并不意味着居委会必然会做出选择性应付行为。如果居委会自身有足够
7、的资源禀赋和能力来处理和解决社区的三大类事务，而且其直接上级和服务的居民有足够的意愿和动力监督其日常工作，那么居委会的选择性应付行为就不需发生也不可能在街道办和居民的眼皮底下持续发生。居委会的选择性应付行为不是个别工作人员或个别部门的私人活动，相反，它们是一种有默契、组织化的集体行动，在很多情况下甚至大张旗鼓地加以部属安排，其所以发生和可能发生的组织基础和制度环境是什么呢？,（二）居委会选择性应付的分析框架据前所述，居委会的应付行为有,组织理论家Hall提出，对某种具体的组织行为和组织现象的分析，一方面要重点关注组织内部的资源禀赋，另一方面要分析其所处外部环境的制约因素。本研究借鉴这一理论逻辑
8、，尝试从居委会组织内部和外部环境两个维度来解释，居委会选择性应付行为之所以发生和可能发生的必要和充分条件，其中包括对来自上级政府尤其是街道办事处的结构化因素分析，以及对居委会自身和辖区居民的本地生活化因素的讨论。本研究的分析基于这样一种研究设想：在社区三大类公共事务的处理和解决过程中，居委会必须与其直接上级政府以及服务的辖区居民互通、打交道，实际上结成了一个三大行动主体互动的社会网络,组织理论家Hall提出，对某种具体的组织行为和组织现象的分析,本研究的三个理论假设命题： 命题一：居委会为应付直接上级政府街道办事处的考核压力，迫于内部的人力、财力、权力、时间等资源短缺的约束，主观上作出选择性应
9、付行为。 命题二：在指责同构和压力型体制的行政环境下，街道办事处与居委会形成了资源互赖关系，街道办事处需要居委会的政绩支持，居委会作为“弱者”需要依附于街道办事处而生存，因此，由于街、居组织间的“共谋”，居委会的选择性应付行为得以默许存在。 命题三：社区居民基于经济理性只关心和维护自我利益，对于居委会广泛存在的选择性应付现象，采取了听之任之的冷漠态度。这进一步纵容和加剧了居委会选择性应付行为的发生。,本研究的三个理论假设命题：,三、L社区居委会选择性应付的实证分析,（1）创建文明城市：应付没商量（2）第六次人口普查：不得已的应付,三、L社区居委会选择性应付的实证分析（1）创建文明城市：应付,四
10、、居委会选择性应付行为发生的组织条件,（一）弱者的武器：居委会选择性应付行为发生的内部根源一是人力资源短缺二是财力资源短缺三是权力资源短缺四是时间资源短缺,四、居委会选择性应付行为发生的组织条件（一）弱者的武器：居委,（二）职责同构和压力体制下的街、居“共谋”：选择性应付行为成为可能,从街道办事处来看，其对居委会的资源依赖集中体现在对形式政绩的依赖上。就居委会而言，其对区、街政府的资源依赖带有显著的依附性特点。由于居委会与街道办及其上级政府在地位和职责分配上严重不对等，这就导致前者对后者存在紧密的经济依附、个人依附和权威（政治）依附关系。,（二）职责同构和压力体制下的街、居“共谋”：选择性应付
11、行为成,（三）居民的经济理性助长了居委会选择性应付行为,在我国的政治社会生态下，社区居民普遍没有养成具有公共理性的公民人格，对社区型公共事务和公益活动缺乏参与和监督的热情；相反，基于自我利益算计的经济理性不断膨胀。受此影响，社区居民一般关心居民事务，至于社区的政治性任务和行政性工作，他们多表现出“事不关己高高挂起”的冷漠态度辖区居民心目中，居委会是政府的代言人，有的居民甚至认为居委会就是政府。,（三）居民的经济理性助长了居委会选择性应付行为在我国的政治社,五、结论与讨论,本文的研究结论是：居委会选择性应付行为的重复发生是不可避免的：一方面，作为中国基层政权末梢环节的最“弱者”，居委会的管理能力
12、与其管理任务间出现了严重的供需失衡，这是居委会在主观上以选择性应付策略来敷衍上级政府的必要条件。另一方面，街道办事处基于政绩索取的需要、辖区居民基于经济理性的考量，要么选择默认，要么选择以放任的姿态来对待居委会的选择性应付行为，最终因为双方监督的缺席，从而让选择性应付这种非正式组织行为有了生存的土壤，而这就是应付行为何以可能发生的充分条件。,五、结论与讨论本文的研究结论是：居委会选择性应付行为的重复发,本研究同时引发了我们如下的思考。首先，选择性应付现象作为一种非正式的组织现象，不仅发生在居委会身上，很可能也存在于中国的一些地方政府尤其是区（县）、乡镇（街道办）政府及其职能部门的日常工作中，只不过体现的程度不同而已其次，中国行政管理体系中的职责同构和压力型体制值得引起反思。再次，选择性应付现象加剧了居委会的合法性危机，导致辖区居民对社区自治和社区建设的隔阂与疏离感。,本研究同时引发了我们如下的思考。,第八讲完，谢谢！,第八讲完，谢谢！,
