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1、简论不动产统一登记与国家地籍,基于法律各权技术的分析,2,不动产的法律定义,1,地籍和国家地籍的概念,2,不动产统一登记的意义及与国家地籍的关系,3,我国不动产行政的原则和任务,4,不动产行政的法律特征,5,目 录 Contents,3,不动产行政的主要内容,6,不动产登记中的权与法,7,不动产登记的物证技术,8,我国不动产登记的现状,9,关于不动产登记的展望,10,目 录 Contents,4,不动产的法律定义,1,地籍和国家地籍的概念,2,不动产统一登记的意义及与国家地籍的关系,3,我国不动产行政的原则和任务,4,不动产行政的法律特征,5,目 录 Contents,5,一、不动产的法律定义
2、,国外法律对不动产的定义,罗马法中，动产称为可动物，是指能够自行移动或者用外力移动而不改变其性质或价值的有体物；不动产称为不动物，是指不能自行移动也不能用外力移动，否则就会改变其性质或者减损其价值的有体物。日本民法典第86条规定，土地及其定着物为不动产，此外的物为动产，无记名债券视为动产。,6,在不动产法律定义下整合登记的职责,总理李克强主持本届国务院的第一次常务会议，对实施国务院机构改革和职能转变方案的任务进行细化分工，其中第九项明确：“整合房屋、林地、草原和土地登记的职责”。标志我国不动产的统一登记即将从行政机构改革开始付诸实施。由不动产的法律定义可以看出，在管理实践中应当从法律关系上认识
3、统一管辖的必要性。,7,不动产的法律定义,1,地籍和国家地籍的概念,2,不动产统一登记的意义及与国家地籍的关系,3,我国不动产行政的原则和任务,4,不动产行政的法律特征,5,目 录 Contents,8,二、地籍和国家地籍的概念,狭义地籍的概念是基于土地的社会属性的定义。我国土地基本术语规定：地籍是指记载宗地的权利人、土地权利内容及来源、权属界址、面积、用途、质量等级、价值和土地使用条件等土地登记要素的簿册。,现代地籍,广义地籍的概念,狭义地籍的概念,广义地籍的概念是基于土地的自然资源及社会不动产的双重属性的定义。,现代地籍通常是指记载并管理土地自然资源和不动产两种法律关系要素的全部数据及其变
4、动状况的地籍信息系统。,9,地籍的种类引自我国土地基本术语,以课税为目的而建立的地籍。主要记载纳税人姓名、地址、宗地面积及为确定税率所需的土地等级,多用途地籍,产权地籍,税收地籍,以保护土地权利人合法权利为目的而建立的地籍。主要记载土地权利人姓名、宗地位置、界址、面积和土地权利内容、来源等,以土地产权登记、课税和科学管理、利用和保护土地等多种用途为目的而建立的地籍，它记载有关宗地的全部属性,10,地籍的维度,由定义可知，地籍是全面记录不动产物权法律关系要素的证据材料和各宗地经济社会信息的系统性历史档案。因此其维度的构成决定于不动产法律关系的三大要素，即：法律关系主体（人）法律关系客体（空间维）
5、和法律关系内容（权利存续时间）。流行的所谓“二维地籍”和“三维地籍”之称，本质上应指地籍图的视读模式，即平面视图和立体视图的区分。地图中的地籍图均应是三维数据，地籍的维度应是五维，即人、产权存续时间、宗地及其定着物的三维数据（x、y、z）。,11,国家地籍概念,国家地籍是指国家为了维护社会公共利益和不动产权利人的合法权益，由政府建立并管理的地籍信息系统该系统包括土地作为自然资源和不动产双重法律关系各要素的原始数据和变动信息，是具有历史连续性、公示性和公信力的社会公共产品依据土地法和地籍法的相关规定，国家地籍由中央政府和地方政府组织制定地籍技术标准、发展规划和建设方案，并监督职能部门实施,12,
6、不动产的法律定义,1,地籍和国家地籍的概念,2,不动产统一登记的意义及与国家地籍的关系,3,我国不动产行政的原则和任务,4,不动产行政的法律特征,5,目 录 Contents,13,三、不动产统一登记的意义及与国家地籍的关系,我国实行不动产统一登记的意义促进整合不动产登记行政管理体制，有利于政府资源合理配置、提高效率与便民服务促进整合不动产调查资料和登记档案，有利于国家地籍系统的统一和完善促进整合不动产物权法律制度，有利于实体法的统一协调与程序法的统一配套促进不动产登记的标准化和规范化，有利于实现产权明晰、严格管理的目标,实行不动产统一登记的要件,统一法制基础,统一管理体制,统一技术标准,统一
7、信息平台,Page 14,15,与国家地籍的关系,不动产统一登记是建立国家地籍的法制措施。不动产登记是实现不动产物权保护的主动形式，开展总登记是通过公共财政支持和行政强制力保障来建立国家地籍的主要手段国家地籍是保障不动产统一登记的技术基础。国家地籍的建立过程，是对不动产法律关系要素进行调查取证，获取规范数据和信息的系列物证技术活动，为不动产登记提供证据材料不动产统一登记与国家地籍是公共管理信息系统结构的重要组成。不动产统一登记和国家地籍分別为不动产行政中产权管理和产籍管理的子系统,16,建立国家地籍的目的,17,实施国家地籍工作的原则,保持国家地籍管理系统和操作规程在全国的统一性保持宗地变化特
8、征随时记入国家地籍资料的现势性保障国家地籍资料的真实性、准确性和公开性保障国家地籍资料与国家其它簿籍和信息资源中的资料的可比性和兼容性,18,国家地籍在国家信息资源系统中的地位,19,不动产的法律定义,1,地籍和国家地籍的概念,2,不动产统一登记的意义及与国家地籍的关系,3,我国不动产行政的原则和任务,4,不动产行政的法律特征,5,目 录 Contents,20,四、我国不动产行政的原则和任务,不动产行政的基本原则：中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定中要求“按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则”完善土地管理制度。这十六字原则不仅适用土地行政管理，而且适用以土地为基础的不
9、动产行政管理其逻辑顺序是：产权明晰用途管制节约集约严格管理。显然，“产权明晰”不仅是这项原则的第一要件和其它要件存在的基础，而且是不动产管理质量控制的核心指标,21,不动产行政的主要任务：依法调整人们在不动产占有、使用、收益和处分的社会关系,保护权利人的合法权益和正常的市场秩序，为促进社会的公平正义和经济的持续发展提供公共服务。其核心是以“产权明晰”为目标，以“明晰产权”为过程的产权管理与产籍管理所谓“产权明晰”，是指产权法律关系的客体、主体、权利与义务必须明晰。所谓“明晰产权”，就是指为达到“产权明晰”的目标而对产权法律关系要素进行界定和证明的过程。“产权明晰”和“明晰产权”分别是考核不动产
10、行政管理质量与控制过程的约束性指标,22,不动产行政的主要任务：,不动产行政是以产权与产籍为基础的管理系统包括地籍调查、不动产登记、统计分析和档案管理。地籍调查是由国家组织实施，对以土地为基础的不动产法律关系要素，进行现场调查和勘验取证的活动不动产登记是国家不动产登记机关，按照法定物权和行政职责，对主张不动产权法律关系建立、变更或终止的申请，依法进行调查、核实、审结后，记载于登记簿的活动统计分析是不动产行政管理部门依据统计法，对不动产的总量、结构、空间分布及变化动态进行统计分析的活动档案管理是不动产行政管理部门依据档案法，对地籍调查和不动产登记过程中形成的档案资料，进行整理、保管、积累和应用的
11、活动,23,“产权明晰”指标（必要条件和充分条件）：,物权法律规定的土地权利和义务因公共政策限制而具有的用益限制因法定相邻关系而承担的义务因契约而设定的产权负担或处分限制,内容必须明晰,客体界定的精度指标设计依据所有权客体（宗地边界和定着物、附着物边界） 的测定使用权（准所有权）客体（宗地边界和定着物、附着物边界）的测定他项权利（用益物权和担保物权）客体之有体物边界的测定,客体必须界定,主体必须确认,所有权主体的确认使用权（准所有权）主体的确认他项权利（用益物权、担保物权）主体的确认,24,“明晰产权”的主要原则：,25,“明晰产权”的主要措施,健全土地法律体系（土地法、物权法、不动产登记法、
12、权属界标法、地籍测量法、产权总归户法、登记簿法等）完善地籍管理制度（实行地籍调查法制化、建立产权审查前置和登记把关制度）实行不动产统一登记制度维护国家地籍信息系统,26,不动产的法律定义,1,地籍和国家地籍的概念,2,不动产统一登记的意义及与国家地籍的关系,3,我国不动产行政的原则和任务,4,不动产行政的法律特征,5,目 录 Contents,27,五、不动产行政的法律特征,管理的过程是明晰产权的行政执法活动。在法律适用上，既有实体法的适用又有程序法的适用。为明晰产权，要求全过程的法律适用必须正确无误管理的目标主要是保护产权人的合法权益。在保护方式上，既有事先保护的作用又有事后保护的作用。具体
13、工作包括产权的审查(包括实地调查)确认和保护(土地登记、争议调处、行政复议) 管理的要求是保证结果的公示性和力。具体包括物权法定、程序法定、限差法定原则和以法律事实为基础以公信产权证据为核心的证明原则管理的方法技术采用法律关系分析法、证据方法、案例分析法和物证勘验与鉴定的技术。为行政管理的决策、组织、协调和控制，提供基础保障,28,不动产行政的主要内容,6,不动产登记中的权与法,7,不动产登记的物证技术,8,我国不动产登记的现状,9,关于不动产登记的展望,10,目 录 Contents,29,六、不动产行政的主要内容,产权审核地权审核是涉及各类土地非诉行政案件审理的前置关口。土地非诉行政案件是
14、指地政管理的相对人在没有民事权益争议的情况下，请求土地行政管理部门确认其某种事实和权利的案件。主要案由有：行政审批案（征地拆迁、工程移民、建设项目用地审批、农地转用、企业改制、土地开发、复垦和整理项目等）市场交易案（土地出让、转让、抵押、交换等）破产清算案（企业破产后土地拍卖）登记申请案（总登记、日常登记之产权主张） 地权审核的任务，就是审核上列请求事项涉及的土地产权法律关系是否明晰，并对此进行必要的调查和取证。因此，为实现产权明晰而进行的产权审核，应是各类土地非诉案件审理中的前置程序和十分重要的关键环节,30,产权确认,土地权利确认是土地产权管理针对确权请求的经常性工作，不只是地籍调查及土地
15、登记涉及地权确认，还包括土地界线鉴定、丢失或损毁界址恢复、以及地权证据质量判定等。不动产登记簿是产权确认的法定形式，是产权法律关系的证据获得行政司法釆信的公示记录,31,产权保护,不动产产权的行政保护有三种方式，一是权利登记，二是争议调处，三是行政复议不动产登记是对不动产权利依法进行事前保护的主动措施，与权属争议调处及行政复议的事后保护措施相配套，共同构成对不动产物权实施行政保护的制度体系,32,1）不动产权利登记,依据物权法律规定，不动产权利只有依法进行登记才可发生排他性的物权法律效力，并且具有公示性和公信力，所以对土地权利人维护自身的合法权益、建立产权明晰的土地市场秩序、解决土地权属争议和
16、纠纷问题而言，都是不可或缺的地政措施适用法律有物权法、土地管理法、土地管理法实施条例、土地登记条例、土地登记条例实施细则、土地登记办法等,33,我国现行规定的土地登记种类有：总登记；初始登记；变更登记；注销登记；其它登记（更正、异议、预告、查封）根据产权明晰的内涵可知，土地登记的标的是土地权利法律关系（其客体为宗地，主体为人法人、自然人），内容为主体的权利和义务土地权属，不应仅指土地权利的归属（即法律关系主体），而应是指土地权利的法律属性（即法律关系的三要素）,34,根据现行法律的规定，我国的土地登記实行物之所在地县级政府管辖的原则，也称属地管辖原则或第一原则由于个案登记的后果在影响范围和责任
17、承担能力上存在着不同，因此也存在根据这种特殊需求而同时釆用由上级受理负责，交属地承办的管辖的原则，也称级别管辖原则或第二原则例如土地权属争议调查处理办法中对案件管辖的有关规定中就是采用了属地管辖与级别管辖相结合的原则,35,2）权属争议的调处,为产权事后保护的方式。现行法规主要有土地权属争议调处办法,36,3）权属案件的行政复议,为产权事后保护的方式。现行法律有行政复议法,37,产权档案的主要构成,法律意义：权威性证据、具有公信力、不动产物权生效的档案记录在明晰产权方面的主要作用：核发权利证书和查档确权的主要依据附有权源权属证据,土地登记地籍总归户册,地籍图与地籍册,土地登记簿,地籍图是不动产
18、物权法律状况的图形记录，与有体物对应成比例关系。地籍册与地籍图相匹配，是对应地籍图内容的文字记录，具有互补关系档案中的图表卡册簿形成证据链关系,以经济部门编成的土地产权总归户（产业部门分类、行业部门分类）以法人编成的土地产权总归户（机关法人、企业法人、事业法人、社团法人）以自然人编成的土地产权总归户（住宅、私营产业）,38,不动产行政的主要内容,6,不动产登记中的权与法,7,不动产登记的物证技术,8,我国不动产登记的现状,9,关于不动产登记的展望,10,目 录 Contents,39,七、不动产登记中的权与法,不动产登记中的公权和私权1、公权（不动产登记行政管理权）土地管理具有七种公法权力，并
19、承担作为不当和不作为的相应责任：（1）行政立法权（2）行政组织权（含行政命令权）（3）行政执行权（4）行政许可权（5）行政监督检查权（6）行政处罚权（7）行政司法权(法律赋予行政机关以一定范围内的司法权，允许行政机关在行政管理过程中裁决和处理与行政管理有关的民事、行政争议和纠纷) 作为行政权力行使主体的行政机关必须严格按照法律、法规的规定来行使行政权力，没有法律上的依据，行政机关不能随意增加、减少或者转让对行政权力的行使，更不能放弃对行政权力的行使。具体行政行为的作为不当和不作为，都是可诉的,40,2、私权（民事财产权之不动产物权）物权的基本分类：自物权和他物权（所有权、使用权和他项权利）、主
20、物权和从物权。确权的形式分类：申请土地登记中的确权事项，是指登记机关依当事人主张权利登记的申请，按照法定程序对证据材料进行审查，并将釆信的证据内容在登记簿上记载后予以确认，从而发生物权效力的工作。建设项目用地审批中的确权事项，主要是指针对建设项目审批要件中，关于申请用地现状的权属状况和申请人取得建设项目用地的产权性质和权利类型的证据进行依法确认的工作。土地权属争议和解、调解和复议裁定中的确权事项，是指管理机构在审理争议调处和行政复议案件时，根据土地权属争议调处和土地行政复议的相关法律规定，对案件事实涉及的产权进行调查和确认的工作。,41,不动产登记中的法律关系和适用法律1、两种法律关系 不动产
21、登记的行政法律关系。基于不动产登记行政机关的职责和审理登记案的法律行为，在管理人和相对人之间产生行政法律关系。 不动产登记的民事法律关系。不动产登记涉及相邻关系等利害关系人的权益，基于申请登记的法律行为在权利主体与义务主体间产生民事法律关系。,42,2、适用法律 地籍调查适用法律土地管理法（第27条）和土地调查条例 确权适用的法律法规（1）我国宪法规定（第8-13条）（2）民法通则规定（民事主体资格、民事权利和责任）（3）物权法规定（第2条、第5-8条）（4）土地管理法规定（第2条、第8-11条）（5）特别法规定（空缺）（6）确定土地所有权和使用权的若干规定(1995)国土(籍)字第26号）,
22、43,不动产登记中的法律关系和适用法律,登记适用的法律法规登记适用的法律应是依据宪法、民法、土地法等和土地管理法等制定的以土地登记为基础的不动产登记法及法规不动产登记法实施条例现行涉及不动产登记的法律法规物权法（第一节 不动产登记 9-22条）土地管理法森林法草原法矿产资源法农村土地承包经营法房地产管理法及其配套的有关权利登记的行政法规等。包括地方政府颁布施行的土地登记条例、国土部门的土地登记办法、住建部门的房产登记规程等,44,不动产行政的主要内容,6,不动产登记中的权与法,7,不动产登记的物证技术,8,我国不动产登记的现状,9,关于不动产登记的展望,10,目 录 Contents,45,不
23、动产登记的物证技术,1、地籍调查技术地籍调查证据审核登记确权，是实现土地产权保护不可缺少的三个关键环节。地籍调查是为土地确权登记的需要，而对申请人的权源权属证据实施现场调查并进行数据检验的前置工作。其内容和步骤包括权属调查和地籍测量。,46,1）权属调查技术界址调查技术（宗地分户与编码、相邻关系分析与界址点判别、现场指界与界标定位、分户界址走向固定与制作点之记、宗地草图绘制并丈量界址边长及条件关系距离）现场取证技术（调查表设计、现场指界证明材料釆集、当事人和见证人笔录及签名）,47,2）地籍测量技术控制测量宗地分户界测量（相邻关系界址点和界址边及宗地多边形几何控制距离）地上定着物附着物测绘（外
24、廓定位）地籍图成图（标准分幅图与宗地图）面积计算,48,2、证据审查技术主要针对证据的真实性、合法性及有效性进行审查。土地确权是对土地权利证据的审查与确认，土地权利证据的来源主要是土地登记簿、地籍图和地籍册记录、当事人自我举证材料和地籍调查成果资料。证据审查方式主要有形式审查和实质审查。对于不动产权利的确认，既要进行规定要件的形式审查，也要进行针对证据真实性、合法性及有效性判定的实质审查。依据登记簿、经法律公证的资料和法院判决文件进行审查时，可只进行形式审查，否则应进行实质审查。,49,3、质量控制技术权属调查与地籍测量是不动产物证技术活动中有机配合相互衔接的两个关键环节，在质量管理方面实行全
25、过程质量控制对工作程序的合法性和数据质量的可靠性均必须进行有效的检核，并且填写检核的原始记录表质量监理和验收应从外业到内业进行全样本检查，测量数据达到的限差值的个数必须附合小概率事件的规定,50,不动产行政的主要内容,6,不动产登记中的权与法,7,不动产登记的物证技术,8,我国不动产登记的现状,9,关于不动产登记的展望,10,目 录 Contents,51,我国不动产登记的现状,52,法理概念不统一,不动产法律关系客体混同：林产权客体与林地权客体混同、草产权客体与草地权客体混同、房产权客体与建地权客体混同等等主物从物不分：根据不动产的定义，当主体同一情形下的土地为主物，其定着物和附着物为从物。
26、除法律没有特别规定，主物权转移时从物权随之转移。现状是主从不分，互相跟随，登记法律顺序不明,53,部门法律不协调,森林法、草原法、土地管理法、城市房地产管理法、担保法等法律，对有关各种地类的使用权和抵押权的登记分别规定为多个执法部门管辖，这些法律在土地登记制度上的不协调，是造成多部门进行土地登记管辖的根本原因。现行体制是由行业主管部门分别依土地利用类别分实施土地登记的行政管辖,54,行政管辖不统一,林产权的客体不只是林木而同时包括林地，林权登记由林业部门管辖；房产权的客体不只是房屋还同时包括建房地，房产登记由住建部门管辖；草产权的客体不只是草而同时包括草地，草产登记由农业部门管辖；农村土地承包
27、经营权被定为用益物权，客体不只是承包经营而包括被承包的土地，登记由农业部门管辖；土地产权的客体应是作为不动产的各类用途的土地，但登记管辖现状表明，国土资源管理土地行政部门的综合职能被实际肢解。,55,技术标准不规范,各行业主管部门分别制定调查技术标准和登记规定，在不动产客体界定的误差要求上缺乏调研和案例证明的支持，且多用小比例尺底图进行权属界调绘替代现场实地测量，盲目要求采用统一坐标系，混淆了地籍调查与利用现状调查的本质区别。因边界固定技术要求不规范，界址实地误差允许值过大，造成发生产权民事纠纷和涉地权属争议、行政复议和行政诉讼案件的隐患多,56,不动产客体界定的误差具有约束法律性，应当由不动
28、产行政管理部门的决策者规定。因其直接影响对证据固定的质量要求，所以在决策时必须要有以下三个要件的实证研究作为误差规定的依据 （1）不动产权利人对界定误差的可接受程度（2）管理者对解决权界纠纷的可判定性需求（3）现场条件对数据测绘质量的影响大小。目前将客体界定误差只视为技术要求，强调的是测绘条件而非法律需要，现行规定缺乏对上述要件充分论证的基础。,57,公共行政不经济,由于多头管理的原因造成用于调查和登记的公共资源浪费巨大。不但存在人、财、物的重复投入高的问题，而且同时给管理相对人造成了多种不便和经济负担。 作为公共产品的不动产登记信息管理，因标准各异难以统一规范实现共享共用,58,登记操作不规
29、范,因自物权与他物权不清、主物权与从物权不清导致登记缺失优先顺序。因产权共有（特别是按份共有）法理不明导致所谓土地产权面积的实物分摊有误。因产权分割缺乏法律限制而导致所谓的商品房土地分割登记和商品房开发用地及在建住宅抵押乱象。,59,不动产行政的主要内容,6,不动产登记中的权与法,7,不动产登记的物证技术,8,我国不动产登记的现状,9,关于不动产登记的展望,10,目 录 Contents,60,关于不动产统一登记的展望,实现我国不动产统一登记的路线图是首先要实现土地的统一登记，然后在此基础上实现不动产的统一登记实施土地统一登记的目标至今尚未真正实现,主要原因是在土地管理法实施先后，相关的森林法
30、、草原法、渔业法、城市房地产管理法以及农地承包经营法等法律中均有涉及土地登记的条款，但它们在形式上都是依照土地用途类别的不同而由多个相关行业主管部门实施土地登记的管辖。在现行法律体系下，土地行政管理部门因有关法律间存在着冲突而难以实施土地的统一登记，这个基础性问题需要按照立法法的规定进行部门法的规范,61,1实施土地统一登记的三个前提条件：（1）统一法律关系的客体（2）统一登记的管辖体制（3）统一地籍调查与登记的技术法规 这三个条件必须同时具备，缺一不可,62,1）所谓统一法律关系客体，是指不动产产权法律关系必须在法律上有统一而明确的规定产权法律关系的客体，对于不同的不动产产权而言，是指向不同
31、的特定有体物。地权法律关系的客体是土地，林权法律关系的客体是林木，房权法律关系的客体是房屋等等诸如此类不动产物权法律关系客体的确认在理论上是不容置疑的。只要遵循物权法理中主物权与从物权的分类标准，上述障碍土地统一登记的法律冲突问题，就能真正解决,63,2）所谓统一管辖体制，是指不动产登记的管辖权必须统一为一个主体，即一元化主体行政执法主体的统一性，必须表现为自上而下的各层级不动产登记的行政主管机构，在组织名称、法定职能和组织形式上保持系统的一致性全国地政的统一管理和不动产的统一登记，都需要有一个统一的行政主体作为依法行政的体制保障,64,3）所谓统一地籍调查与登记的技术法规，是指土地登记在确权
32、定界、审查定案过程中必须依据统一的技术规范。在不动产登记方面，产权法律关系的建立、变更或终止必须依法登记才具有法律效力。确权定界的标准和技术流程，因其关系登记当事人及利害关系人的财产安全问题，所以在执行上具有强制性。地籍调查与登记的技术规范应成为技术法规而不是单纯的技术规程。为维护国家实施土地登记的公信力，体现公正、公平和公示的原则，应统一在土地法、不动产物权特别法的基础上，配套施行具有强制性的技术法规,65,国务院2004年28号文件要求实施土地的统一登记目前国家又启动不动产统一登记的体制改革。这一重要决策，不仅能促进国家公共行政的法制建设，而且有利于发挥土地政策参与国民经济宏观调控的作用不
33、动产管理的基础是地政管理，地政管理的基础是地籍管理，地籍管理的基础是地权管理，地权管理的基础是权利登记建立统一完善的不动产登记制度和建立统一完善的国家地籍信息系统，是当前 急迫的重大任务,66,2实施土地统一登记应当着重研究以下两个方面的问题： 1）法律基础建设（1）土地管理的实质是依法行政，因此土地法律体系的建设至关重要。这个体系必须以国家宪法这一根本法作为制定下位法的依据。现行宪法中有关公共财产和私人合法财产均受法律保护的规定，以及土地使用权可以依法转让的规定，在制定下位法时具有原则性的意义。从完善土地法律体系的需求出发，应在国家立法法的指导下，研究解决有关土地行政执法主体多元化的法律冲突
34、问题。同时，还要积极进行土地立法的规划并实施有关法律法规的立法调研和论证，尽快建立并完善土地法律、法规和配套的条例、细则，为严格管理夯实法律基础,67,（2）土地法的缺位积物权法在物权分类系统上的不完善，是影响实施土地统一登记的基础因素。需要加快土地法的立法，完善物权法和配套法律法规。制定有关物权分类和确认的特别法，以弥补物权法的不足在不动产登记顺序上，特别法应明确物权中的主物权与从物权；自物权与他物权；不动产物权与动产物权分类的法律意义。规定主物权登记在先，从物权登记在后，自物权登记在先，他物权登记在后的法律顺序。,68,（3）现行土地确权规定和土地登记规则两个法规性文件的效力不足和规格偏低
35、问题应研究解决。 因为这两个法规文件是面向社会调整土地财产权法律关系的重要依据而不是执法机构内部或对本行业管理的行政规章，所以必须由立法机构将其上升为法或条例。否则，会因其法律效力不足而对土地行政执法和民事司法都会造成工作方面的困难。,69,2）技术基础建设（1）完善地籍调查制度。我国从1990年开始施行地籍调查制度，但由于现行相关法律规定是以土地用途为产权法律关系的客体，以行业管理主体替代不动产行政管理主体，因此造成各部门在土地登记工作中没有统一的技术基础。事实上，林地、草地、房地、承包耕地等土地的产权登记并没有按照统一的地籍调查法规实施。按照不动产统一登记的需求，在技术基础方面需要进一步健
36、全和完善地籍调查规程及土地确权规定。解决地籍图实测与编绘的统一规制；地籍坐标系统的选择条件；证据材料获取和与客体边界固定的标准化、规范化等问题,70,为适应土地管理参与国民经济宏观调控的需要，应迅速建立国家地籍的层级归户档案。从土地的产权结构、经济结构（产业和行业）及生态结构三个方面掌握土地资源配置的时空状况，依据相关法律、制度(税收、金融、环保)、为实施对经济社会发展进程的宏观调控，发挥基础信息的支撑作用。目前土地登记的归户信息只驻留在县级，没有逐级归户到国家地政管理部门，这种上位总归户册的缺失，已使得国家难以掌握具有宏观管理价值的基础信息。应尽快研究完善地籍归户的行政规章和配套的技术措施,
37、71,根据转变政府职能和加强依法行政能力建设的要求，在理顺政事关系与科学分工的条件下，做好地籍调查、地籍归户统计、地籍档案，地籍标准化信息化等各项土地产权产籍管理基础业务工作。以上既是保障土地登记的技术基础，也是土地行政系统重要的技术支撑体系。必须纠正在土地管理工作中重审批、轻登记；重日常、轻基础的问题。批地不能替代产权登记，它只是登记原因中产权取得的一种方式。行政审批的结果在产权登记过程中还要进行复核，这种相对独立而又互相制约的机制，有利于公权力的内控制衡和保障执法行为的准确与公正。,土地登记是为了建立、变更或终止不动产财产权法律关系的法律行为，所以产权登记的主要内容是产权法律关系的要素，包
38、括主体、客体和权利义务。从“物权法定”、“登记生效”、“一物一权”的不动产法律规定中不难看出，土地登记是保护产权人合法权益的法律手段，也是维护和规范土地市场秩序的基础条件。目前土地登记中存在的一物二主、界址重叠、伪造证据、漏登和错登等问题很多，在不动产实行统一登记过程中应认真解决专业技术的岗位培训工作也是实施土地统一登记的重要技术基础之一，土地登记工作是个专业岗位，不仅要求在岗人员具有专业知识，同时要求这种专业人员还应有较高的技术水平和较丰富的工作经验。根据当前形势和任务的要求，加强土地登记人才队伍的建设对于加强土地管理的依法行政能力具有重要意义,73,小结 不动产统一登记工作要点,不动产统一
39、登记是国家公共行政的重要基础工作,必须全面规划、精细整合、循序渐进、持之以恒,实现不动产统一登记是依法治国的重大决策,是一项巨大的系统工程，也是复杂的系统改造工程,实现不动产统一登记须从实现土地统一登记开始,落实国务院文件要求，在完成土地统一登记的基础上实现不动产统一登记,小结 不动产统一登记工作要点,实现不动产统一登记是依法治国的重大决策，是一项巨大的系统工程，也是复杂的系统改造工程实现不动产统一登记须从实现土地统一登记开始不动产统一登记是国家公共行政的重要基础工作必须全面规划、精细整合、循序渐进、持之以恒当前的工作要点： 应根据下列八个关键事项，做好不动产统一登记工作的总体设计和实施方案，完成具有基础性和实际操作性的各项准备工作。,75,小结 实现不动产统一登记的路线和前途,从统一不动产登记的基础条件开始，先执行国务院2004年28号文件要求实施土地的统一登记的要求，然后再进一步实现不动产统一登记的行政管辖，是当前可选的一条稳妥推进的路径 不动产统一登记，在我国地政史上具有悠久的传统，也是国际通行的物权保护形式之一。建立公共服务型的不动产统一登记机构，契合国务院机构改革和职能转变方案关于“职能转变”的精神。 在可预期的未来，实现全国不动产统一登记的目标一定能够实现。,77,
