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1、泗阳县国家税务局第一税务分局19a491404ad3ad4833ff2d817c100dcb.pdf税收执法风险管理汇 编泗阳县国家税务局第一税务分局目 录1、税收执法风险管理简介2、税收执法风险预防与内控框架3、执法岗位职责、执法要求及主要风险一览表4、重大涉税风险事项集体审议处理制度（试行）5、税收执法风险应对预警处置制度（试行）6、税收执法风险监控评价制度（试行）7、重点执法风险警示手册8、附录附一：宿迁市国家税务局关于实施税收执法风险管理的工作意见附二：江苏省国家税务局系统基层分（区、县）局税收执法风险内部控制指引税收执法风险管理简介第一节 税收执法风险管理引入20世纪初产生了研究风险
2、发生规律和风险控制技术的新兴风险管理学科。它主要是通过对风险进行识别、衡量分析、评估、排序，并在此基础上有效地处置和规避风险，降低由风险带来的损失，并提供管理的一套系统方法和程序。这就为在行政管理领域引入风险管理意识提供了理论基础。国家税务总局在2002年发布的2002-2006年中国税收征收管理战略规划纲要中明确指出“税款流失仍是当前和今后相当长一段时间内税收征管最主要的风险”，并提出“税收征管工作中的风险直接制约着税收征管的质量与效率，必须引起足够的重视”，同时强调“引进风险意识可以使各级税务机关更加深刻地从战略管理的角度认识自身工作的本质及其规律，防范征管风险的举措又可以使税收征管工作获
3、得更多的主动性。”由此可见，国家税务总局在2002年就已经开始有意识的在我国税收征管实践中引入风险管理的理念。2009年5月5日，国家税务总局又发布了大企业税务风险管理指引（试行），并在总则中指出该指引“旨在引导大企业合理控制税务风险，防范税务违法行为，依法履行纳税义务，避免因没有遵循税法可能遭受的法律制裁、财务损失或声誉损害。”这是国家税务总局在指导企业控制纳税风险管理方面的又一举措。在2009年7月份召开的全国税收征管和科技工作会议上，国家税务总局又提出了新的税收征管和科技工作的指导思想，其中就明确“要确立信息管税思路，树立税收风险管理理念”，并指出“以科学的风险管理理论为基础，以现代信息
4、技术为支持的税收风险管理，可以进一步落实税收征管的科学化、专业化、精细化管理，加强税源监控、防止税款流失”。所以，在税收行政执法过程中引入风险管理已经纳入总局的税收征管规划，研究认识税收执法风险发生的规律，准确认识风险、正确看待风险、力求精确防范风险也应成为当前各级税务机关加强税收征管的一个重要方面。第二节 税收执法风险管理概念一、税收执法风险概念及特点税收执法风险是税收风险之一，是指税务机关及其执法人员在实施税收管理、税款征收、税务稽查、行政处罚等税收执法过程中，因主观上的故意或过失致使税收执法不当，执法错误或行政不作为而引起不利后果和不利影响的可能性，如因行政诉讼的败诉、行政赔偿导致国家税
5、收损失而被追究刑事、行政责任或者执法过错责任等。税收执法责任风险不是不可抗的，它完全是既可以预测，又可以防范和避免的。税收执法风险的内涵应该包括以下四个方面：（一）税收执法风险具有客观性。由于内部外部的各种诱因，使得税务机关和税务人员在执法过程中必然会存在各种的执法风险。各级税务机关一定要对税收执法风险存在加以清醒地认识，才能有的放矢，做好风险的规避与防范。（二）实施风险管理具有必要性。对税收执法风险进行管理，就是要对组织内部影响组织目标实现的各种不确定性执法风险事项进行识别、分析与评估，并采取有效应对措施主动地、有目的地、有计划地处理风险，将其影响控制在可接受范围内的过程。风险管理旨在为组织
6、目标的实现提供合理保证。（三）税收风险管理具有动态性。税收执法风险管理体系是税收内控机制的基本组成部分，但它不能游离于税收工作体系之外，而应该是建立在现有税收业务基础之上的一个自我监督机制，并依据现有税收业务工作规范运行，具有动态性和连续性特征。（四）税收风险管理具有程序性。税收执法风险管理体系作为一个完整的体系，应包括税收执法风险管理的基本程序，包括风险识别、风险评估、风险控制、风险管理效果评价和监督改进等环节。具体包括内部环境、目标设定、事项识别、风险评估、风险应对、控制活动、信息与沟通、监控等构成要素。各要素间是一个多方向的、反复的过程，在这个过程中几乎每一个构成要素都会影响其他构成要素
7、。 二、税收执法风险的意义党的十七大报告指出：“深入开展法制宣传教育，弘扬法治精神，形成自觉学法守法用法的社会氛围。要扩大人民民主，保证人民当家作主，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”。这一重要论述必将使我国法制化进程不断加快，政务公开力度不断加速，也必然会带来纳税人维权意识不断加强。因此，要求我们各级税务部门及其执法人员一定要提高思想认识，正确理解防范税收执法风险的必要性，树立执法风险意识和责任意识，不断加强自我规范、自我约束和自我监督，增强抵御和化解执法风险的能力，将风险控制在最小限度内。 1.防控税收执法风险是推进依法治税的必然要求 。依法治税是税收工作的灵魂。依法治税的过程，既
8、是实施法律赋予的税收管理职权的过程，也是实现“聚财为国，执法为民”工作宗旨的过程。在此过程中，法治是我们必须坚持的原则。税务机关不仅承担着组织税收收入的任务，还要通过加强内部管理以及规范执法行为，切实保证税收法律、法规与规章在日常税收管理中得到正确贯彻与执行，预防和减少税收执法违法行为的发生。因此，防范税收执法风险，有利于促进税收管理的法治化和规范化，从而深化依法治税。 2.防控税收执法风险是履行税收管理职责的内在需求。当前，在税务机关内部的部分税务人员身上仍然存在不依法履行职责的行为，这是引发税收执法风险的内生性因素。随着民主与法治的进步，公民维权、行政监察以及司法监督力量日益增强，潜在的执
9、法风险演变为现实法律责任的机率增大，能否准确判断、识别、预防并有效抵御各种执法风险，不仅关系到税务人员的切身利益，更关乎税收事业的长远发展。因此，有效防范和化解税收执法风险，努力营造和谐的税收执法环境，促使税务人员正确履行税收管理职责，减少税务人员的执法压力，不仅能保证税收法律制度的正确施行，更有助于提升税务机关的执法公信力，有益于税收事业的长远、健康发展。 3.防控税收执法风险是构建和谐征纳关系的重要途径。在市场经济环境下，税收管理面对的是复杂的税收法律关系。税收执法过程中能否处理好国家与公民、法人和其他组织之间的权益关系，切实实现和维护好公民、法人和其他组织的合法权益，不仅关系到税收法律规
10、范能否得以正确地贯彻执行，更关系到税务机关能否营造和谐的征纳关系和执法环境，而和谐的征纳关系和执法环境正是构建和谐社会不可缺少的组成部分。加强税收执法风险防范，旨在通过明晰税收执法各环节存在的执法风险形式及其法律后果，警示税务人员时刻遵循法治原则，正确履行税收管理职责，树立良好的税收执法公信力和执法形象，减少各类涉税争议诉讼的发生，营造和谐的税收征纳关系，促进和谐社会的构建。 4.防控税收执法风险是树立税务机关良好形象的有效手段。税务机关是国家的执法机关，执法机关形象的好坏直接影响依法行政的效果。目前存在的税收执法过程中不作为、不完全作为、滥作为，已经对税务机关和税务人员产生了不良影响和后果。
11、执法方式简单，执法手段粗暴，就会造成征纳关系紧张，降低自身执法安全系数，增大税收执法风险，损害税务机关的形象，使税收执法工作处于被动。因此，唯有时刻保持执法风险意识，做到正确执法，文明执法，同时做好税收服务，努力化解征纳矛盾，不仅能够降低执法风险，而且能够很好地树立自身以及税务机关的形象。三、税收执法风险的作用1.有利于执法行为的进一步规范。税务人员税收执法过程中，无论是在执行税收政策、严格税收法制，还是在加强税收征管、实施税务稽查等方面，都必须依法办事，尽职尽责。否则，稍有不慎，就会带来执法风险。防控税收执法风险，就是要通过教育、培训、监督等多种手段，加强对税务人员法制教育、廉政警示教育和防
12、范税收执法风险教育，强化税收业务技能培训，提高思想业务水平，使税务人员清楚认识到“应该干什么，不应该干什么，应该怎么干，干错了应受到什么惩罚”，明确岗位职责，落实岗位责任，并通过建立税收执法风险防控手册，警示税务人员，着重注意风险易发时间、易发环节，及时发现税收执法中存在的问题，建立化解风险机制，有利于税收执法行为的规范。2.有利于税务人员执法安全得到进一步保障。当前税务执法工作面临着“双重压力”，一方面，随着税收法律知识的深入普及，纳税人的依法维权和自我保护意识不断增强，征纳矛盾的多发出现，使税收执法风险的变数加大；另一方面，近年来纪检监察部门和司法机关对税务部门的关注度越来越高，对税收执法
13、的要求越来越严，这也使税务人员的执法安全受到了影响。税收执法风险防控必须引起高度重视，通过对税收执法过程中的现实风险、潜在风险的梳理，通过对执法风险涉及的岗位、产生规律、执法风险等级、涉及的党纪政纪条规和法律法规等的细致分析，为税务人员提供执法指南和风险警示，帮助税务干部增强“管己”能力，维护自身切身利益，有效保障税务人员执法安全，确保税收执法队伍的稳定，推动各项税收工作的开展。3.有利于税收征管质效的进一步提升。管理是税收工作的基础，税收管理的质量和效率，决定着税收执法风险的大小，二者之间呈反比关系，即：管理水平越高，管理漏洞越小，税收执法风险也越小；反之，执法风险也就越大。随着依法治税的逐
14、步深入，科学化、精细化、专业化管理已成为税收管理的必然要求，但是由于内在的管理压力与外在的权力寻租诱惑相并存，极易引发税收执法违法行为的发生。只有有效防控税收执法风险，帮助税务人员关注执法风险内容、存在环节，分析引发风险的主观因素、客观因素，切实增强执法风险意识和工作责任心，降低执法风险，提高管税能力，就能有效提高征管质量，促进税收的科学化、精细化管理。 4.有利于税收征收机制的进一步完善。税务部门的天职是“聚财为国、执法为民”，第一要务是组织税收收入，要组织好税收收入，就必须严格落实国家税务总局“依法纳税，应收尽收，坚决不收过头税，坚决防止和制止越权减免税”的组织收入原则。大力推进依法治税，
15、要切实抓好税收执法风险防控。税款征收作为税收执法风险防控的关键环节，必须要求税务人员在税款征收工作中始终保持执法风险意识，充分认识到随意执法的危害，使各项税收法律法规得到很好地落实，确保税收收入及时足额入库。第三节 税收执法风险的分类税收执法风险按照税收执法风险环节、风险承担主体、风险形成后果、风险形成原因等不同标准可以进行多种分类。通过不同的分类标准对税收执法风险分类，这可以使我们对税收执法风险有一个总体的认识。 一是可以按照税收执法风险产生的环节不同将其分为征收管理类风险、稽查类风险、行政复议诉讼等法律救济类风险。二是可以按照税收执法风险承担主体的不同，将税收执法风险分为税务机关承担的风险
16、和税务人员承担的风险。三是可以按照税收执法风险产生的后果不同，将税收执法风险分为行政责任风险、刑事责任风险、声誉损失风险。其中，行政责任风险就是税务机关或税务执法人员在执法过程中，执法过错行为较轻，尚未触及刑法而根据国家有关规定应给与税务机关、税务机关相关领导和相关执法人员一定的党政纪行政处分或经济处罚的风险。其中税务机关承担的行政责任风险主要是行政赔偿责任和撤销违法决定等；税务人员承担的行政责任风险具体可分为以下三种类型：一是承担经济处罚的风险。二是承担党政纪行政处分的风险。如给与党纪处分或给与警告、记过、记大过，降级，撤职，开除等行政处分。三是承担执法过错责任追究风险。包括：批评教育、责令
17、作出书面检查、通报批评、责令待岗、取消执法资格等处理形式。根据税收征管法规定，目前追究税务人员行政责任的税收违法违纪行为，主要包括擅改征管范围、入库级次，不按规定查封、扣押，唆使、协助偷逃骗税，受贿，不征少征税款，刁难纳税人、扣缴义务人，打击报复，违规预征、缓征或摊派，违规开、停征税或减免、退补税，未按规定回避，未按规定保密，私分扣押查封的物品等12种具体执法行为。刑事责任风险就是在税收执法过程中，由于税务人员的执法行为触犯了刑事法律而应承担刑事法律责任的风险。对税收执法人员而言，可能承担刑事法律责任的执法行为主要有滥用职权、玩忽职守、索贿受贿、徇私舞弊等四类具体行为。其中刑法规定的只能由税务
18、人员构成的职务犯罪有两个罪名，即刑法第404条徇私舞弊不征少征税款罪和第405条徇私舞弊发售发票、抵扣税款、出口退税罪，这两种违法行为的定罪额度标准低，10万元以上的税款损失即达到立案条件，在日常税务征管中稍有疏忽便极容易达到这个税款额度，形成不征、少征和税款流失的法律客观后果。此外，上述四大类违法行为按照刑法的量刑规定，税务人员可能承担的还有刑法402条徇私舞弊不移交刑事案件罪、刑法第397条滥用职权玩忽职守罪、非法搜查罪、非法侵入住宅罪、贪污罪、挪用公款罪、受贿罪等罪名。因此，刑事责任风险已成为税收执法中最应引起高度重视和需防患的风险。声誉损失风险是指税务机关及其工作人员违法后被追究责任，
19、因而遭受的声誉和形象方面的损害，主要表现为个人荣誉、奖励、升职、执法资格等丧失的风险。此外，按照风险形成的原因还可以将税收执法风险分为内部风险和外部风险；按照适用法律依据不同可以将税收执法风险分为程序性风险和实体性风险。第四节 税收执法风险管理框架一、全面风险管理框架的内涵框架是全面风险管理的重要概念，它是关于全面风险管理的目标、要素以及相互之间结构关系的一种的描述；它以组织结构体系全面风险标准化度量为基础，从整体上对整个机构内部各层次、环节的各种风险通盘管理。 全面风险管理框架由管理当局和其他人员实施，应用于整体战略制订，贯穿于各种组织活动，目的是识别可能会影响组织价值的潜在事项，将风险管控
20、在组织的风险容量之内，并保证实现组织目标。 二、全面风险管理框架的内容 全面风险管理框架的主要内容包括：全面风险管理是一个过程，持续地存在于组织活动之中；风险管理涉及各个层级及其人员，并由他们实施；风险管理与发展战略 目标必须相协调，并最终融入组织文化之中；强调风险管理贯穿于组织运行的各个方面，涉及治理、管理和操作等所有层级；风险管理不是单纯的内部控制，而是要 形成风险组合发生、主动管理的观念，并依靠整体性的管理和技术手段来控制各种不确定性因素，把风险控制在可承受的容量之内，并积极把风险转化为发展的机 会，以创造更大价值。 三、全面风险管理框架的要素 内外环境：组织基调是组织成员正确认识和对待
21、风险的基础，包括风险管理理念和风险容量、诚信和道德价值观，以及所处的外部环境。 目标设定：管理当局采取适当的程序去设定目标，包括战略目标、经营目标、报告目标和合规目标；目标必须支持和切合组织使命，与风险容量相符。 事项识别：事项可能带来正面或负面影响，或者两者兼而有之。带来负面影响的事件代表风险，它要求管理者予以评估和应对；管理者必须识别可能对企业产生影响的潜在事项。 风险评估：风险评估能够使组织考虑潜在事项对实现目标的影响程度。管理者通常采用定性和定量相结合的方法，从可能性和影响两个角度对事件进行评估，据此确定风险管理的依据。 风险应对：包括回避、降低、分担和承担等四种方式，在考虑应对的过程
22、中，要选择能够使剩余风险处于风险容限以内的应对方式。 控制活动：控制活动是确保风险应对方式得以实施的政策和程序，贯穿于整个组织，遍及各个层级和各个职能机构；主要包括批准、授权、验证、调节、经营业绩评价、资产安全以及职责分离等。 信息与沟通：风险的存在是因为不确定性，也就是信息不明晰，全面风险管理中，为使各个部门成为一个整体，就要进行信息交换与沟通，对相关的信息予以识别、获取和沟通，确保组织成员正确有效地履行职责。 监控：随着时间而不断变化，曾经有效的风险应对方式可能会失灵，控制活动可能会变得无效或不再被执行，组织的目标也可能发生变化等；管理者需要通过控制手段，持续有效地进行风险管理。 认定一个
23、组织的风险管理是否有效，关键在于八个构成要素是否存在并得到有效运行，如果构成要素存在并且正常运行，那么就可能没有重大缺陷，风险可能已经被控制在风险容量之内。 四、税收执法风险管理的基本原则 1、全员参与。税收执法风险管理必须要人人参与才能保证效果。从风险的排查识别、到风险的量化排序、风险应对方案的选取实施，都需要从上到下的一致关注、一致推进。各级领导干部要高度重视，亲自负责，积极推动，不断督促。这是税收执法风险管理贯彻落实的第一法宝。要注意调动基层一线人员的积极性，发挥其主观能动性，进一步完善、落实税收执法风险管理的各种要求、流程，才能促进税收执法风险管理体系的健全，切实取得成效。同时，基层一
24、线人员又是执法风险管理的重点人群。 2、全面管理。税收执法风险管理要通过完善内部流程、职责，使风险管理的目标和要求分步骤渗透到各项执法业务过程和各个操作环节。逐步实现对税收执法全过程、全部事项实行风险控制。要在关注操作层面风险的同时，实施全方位风险管理，拓展到外部环境、内部人员配备教育等层面。 3、简单易行。税收执法风险管理作为风险管理理论的实践应用，应坚持简单易行、便于操作的基本思路。复杂的理论指导、过于繁琐的程序、内容庞杂的表格不但给基层一线增加太多工作量，引来反感，更会严重损害税收执法风险管理的生命力和活力。在基层操作实践环节必须贯彻精简高效的思路。第五节 当前税收执法风险管理情况及存在
25、问题回顾我国税收法治化建设的历程，不难发现，随着依法治税工作的深入推进，我国各级税务机关在增强法治意识、健全制度建设、完善管理手段、强化监督制约和提高队伍素质能力等方面做了大量工作，这有力地促进了防范和控制税收执法风险工作的开展，并于实践中取得了一些积极进展，其中有许多好的做法和经验是值得继承和发扬的。但我们也必须看到，当前我国税收执法风险的防范和控制工作还处于一个比较初级的阶段，由于没有科学的方法论作指导.没有形成较为系统的框架体系，实践中的许多措施显得较为零散.有的效果也差强人意。这些问题必须引起各级税务管理者、决策者的重视。笔者尝试运用ERM风险管理框架理论查找当前税收执法风险防范和控制
26、工作中存在的问题，以期为改进税收执法风险管理确定工作的重点。具体包括以下方面：1.在内外环境方面。（1）在一些领导和税务干部头脑中，税收执法风险意识不强，有的认为风险管理等同于强化监督.或仅在发生失职渎职事件后进行问题补救.缺乏把风险管理贯穿各项税收工作的主动精神、整体观念、系统意识。（2）现行税收制度体系结构不完善、科学性不足，法律级次偏低、法律法规衔接不够，且考虑发挥税收职能作用多，考虑税收执法风险容量不足，造成税务机关执法依据不完备，执法者掌握和运用难度偏高：征管体系自身的风险防御能力不足，给税务机关的执法行为留下了较多隐患。（3）税收执法风险管理尚未作为一项工作职能明确纳入各级税务机关
27、的工作范畴，没有专门机构和专职人员研究、推动税收执法风险管理工作，这与税务机关所面对的日益升高的执法风险形成了鲜明落差。（4）税务干部的法治教育和职业道德教育的针对性有待加强.执法风险的防范意识有待增强。（5）税收执法的外部环境有待进一步改善。2.在目标设定方面。（1）税收执法风险管理基本上还没有被纳入决策者和管理者的视野，成为税收改革和发展战略的重要组成部分。（2）目前尚缺乏对税收执法风险管理的主要任务和目标进行系统的研究和定义。（3）对于当前税收执法体系所能承受以及未来可以承受的风险容量未进行过充分的测量，也还没有科学有效的测量机制和方法。3.在风险识别方面。（1）对税收执法风险发生的研究
28、大部分停留在具体行政行为方面，而对其内在的影响因素分析与理解不足。（2）对于税收执法风险特别是潜在风险的识别尚无科学、系统的方法和手段。（3）对于如何及时、有效地洞察发生几率较高的税收执法风险还缺乏针对性强的措施。（4）对于税收执法风险与机会还缺乏辩证的认识和理解。4.在风险评估方面。（1）税收执法风险评估机制尚未建立健全，对如何从制度上确定风险评估的主体、程序、标准和评估结果的应用缺乏系统的操作办法。（2）风险评估缺乏科学方法论指导，基本停留在经验判断阶段，还没有一套科学的模型作为评估依据，没有形成科学的评估方法。（3）对税收执法风险的评估主要停留在固有风险层面，对采取防范措施后仍然存在的剩
29、余风险缺乏评估和管理的意识。5在风险应对方面。（1）税收执法风险的应对策略设计不足，没有一揽子防范和控制税收执法风险的措施及其适用要件的确定办法。（2）缺乏整合的风险应对观念，对税收执法风险的应对基本停留在一事一议、一案一策的阶段。（3）对税收执法风险防范和控制的成本和收益分析不够。6.在风险控制方面。（1）受到人力资源相对不足和执法任务快速增长的影响，税收执法权的职责分离存在设计的科学性不足和执行的难以到位问题。（2）税收征、管、查、审等环节内部及相互之间的互动机制尚未建立健全，导致信息不对称和协调配合不够，降低了执法风险的防控能力。（3）税收征管质量考核、工作人员业绩评价与税收执法风险控制
30、缺乏有效衔接。（4）税收执法的自由裁量权存在有的裁量要件细化不够，运作程序不规范，过程不够透明，缺乏配套制度约束：有的自由裁量权运行缺乏跟踪指导，预警机制还不健全；自由裁量过程的责任分解不够科学.责任追究机制尚不完善。7.在信息与沟通方面。（1）在一定程度上存在税收执法人员不能全面、及时、便捷获取各种法律法规和相关政策规定信息的问题。（2）税务机关专业化运作与信息高效共享之间仍然存在矛盾，相关的制度机制和手段需要进一步完善。（3）税务机关与相关政府部门之间的信息共享，税务机关与司法机关之间税收执法风险防控和业务交流工作需要加强。8在风险监控方面。（1）税收执法管理信息系统的业务监控范围还不够全
31、面，系统指标设计的科学性还有待提高，相关的申诉、复核、追究制度仍需完善。（2）税收执法风险的内部监控尚未实现信息化、动态化、日常化。（3）外部监督的力度需要加大，方式方法还需继续完善。泗阳县国税局专业税源管理分局执法风险预防与内控框架执法风险预防与内控框架内容：1税收执法环境2风险管理目标3风险识别4预防与内控5处置应对6绩效评价一、税收执法环境1专业化税源管理职能本身影响专业化税源管理分局主要承担税源管理中高涉税风险纳税人应对和复杂涉税事项的调查处理工作，其工作具有以下特点：（1）工作对象具有不确定性。所接受的任务，多为县局联动办以“派工单”形式下发任务，不是“一对一”管理，工作对象具有不确
32、定性，难以对纳税人有详细、深入的了解，继而影响应对和调查的深度和广度。（2）业务要求高，技术处理难度大。高风险纳税人应对和复杂事项的处理，都需要有很强业务能力去处理和应对，特别是对一些特殊业务的处理，还需要具有综合素质的复合型人才去处理。（3）主观因素较多。纳税评估和实地调查是专业税源管理分局常用的执法手段，但这两种手段都具有很大的主观性，过程控制难，执法监督难度大。2地方经济法治环境对税收执法影响1、产业结构影响。目前，泗阳的“3+4”产业结构，即“三个传统产业（木材加工、纺织服装、电光源）+四个新兴产业（光伏新能源、包装印刷、装备制造、电子产品制造）”，其中，以木材加工行业为主涉农加工企业
33、数量多、管理难、执法风险大；四个新兴产业，当前国税管理人员对行业认知、感知还不够，且生产产品比较复杂，由于对行业认知度不够深，管理难以做到精细化、科学化，带来持续执法风险。2、招商引资政策影响。招商引资已成为全县人民行动，人人有责，特别在经济发展软环境建设的社会环境和氛围中，给税收执法人员在心理上、管理措施、执法手段上都有所约束，政策执法偏松，易于执法风险。3执法对象对税收执法的影响分局主要承担全县高风险企业应对和复杂涉税事项调查处理等执法事项，主要执法对象为增值税一般纳税人和所得税纳税人。当前增值税一般纳税人1066户，其中：国有和集体49户，有限和股份公司182户，私营企业745户，外资企
34、业40户，个体48户，其他2户。民营企业占绝大多数，这类纳税人结构和层次复杂，纳税遵从意识参差不齐，政策理解有强有弱，是引发税收执法风险的重要外部因素。一是规模型企业纳税人具有较强的税收筹划能力，将自身遵从风险转嫁形成执法风险可能性大；二是中小规模纳税人多，在税收遵从上具有较强的逐利性，不乏通过拉拢腐蚀手段诱导执法人员违规处理涉税事项。三是财务核算水平普遍低，财务信息失真现象较为严重，执法取证难度大，极易产生不作为的执法风险。4执法队伍的执法素养影响目前，分局共有人员15人，（其中：分局长1人，副分局长1人，综合业务科2人，纳税评估科6人，事项调查科5人），第一学历为本科1人，中专6人；通过后
35、续教育，业务水平发生了变化，人的经验和业务能力有所提高。从近几年参加全省专业等级考试和能力竞赛情况看，有2人取得稽查和征管高级证书，7人取得征管中级证书，4人取得行政中级证书，2人取得征管初级证书，1人获得省稽查能手，2人获得市征管能手。实践证明，取得征管或稽查中级以上证书人，工作质量和效率较高，独立工作能力较强，处理问题经验较为丰富。从人员年龄结构看，目前分局平均年龄为46岁，就承担责任而言，仍然存在年龄偏大问题，其工作进取心、创新力、责任心还存在不足，墨守成规，难以接受新事物，跟上形势发展。5基层分局税收执法管理的架构影响一是建立了税收执法管理的三层架构。根据省局流程管理要求，专业化管理分
36、局税收事项的办理一般依照分局领导层-科长管理层具体岗位层审批复核流程。二是建立了部门牵制机制。设立了综合科、纳税评估科和事项调查科，对重要执法事项实施分权制约。县局法规部门有日常执法考核，监察部门有执法监察、跟踪质疑等。三是建立了局务会议制度和重要执法事项的集体合议制度，对由分局决策的重大事项和重要税收事项的审批和处理实行集体研究、民主决策。分局的税收执法管理的组织架构比较完整并建立了部分执法风险控制机制，但是对执法风险控制缺乏系统性和全面性。对一些可能产生重大执法风险的事项关注不够和缺乏控制措施。二、风险管理目标总体目标：通过执法风险管理机制的构建和完善，形成以规范执法为目标，以风险管控为导
37、向，执法资源优化配置，权责明晰，上下互动、衔接有序、运行顺畅的税收执法风险管理体系，努力实现全局范围内无渎职侵权案件，无行政诉讼败诉案件，干部执法和廉政不出事，执法检查纠改问题逐年降低，税收执法水平明显提高，税务机关形象得到较大提升。在实现总体目标过程中，考虑到分局税收执法风险管理基础条件和现状，采取分步实施策略，制定短期和中期目标。短期目标：用1-2年时间，对现有的内部税收执法相关管理制度、执法责任、工作流程、执法考核等规定，按照税收风险管理理念和方法进行完善和整合，使之符合税收执法风险管理防范要求，初步建立税收执法风险防范制度体系，其主要目标是控制现有的执法风险不再扩大或蔓延，主要执法风险
38、得到有效控制，不出现重大税收执法事件和廉政案件。中期目标：在实现短期目标基础上，从管理机制、内控制度、执法资源优化配置、上下联动的全员防范机制等方面进一步完善和规范风险识别、分析评价、风险应对、持续改进，建立科学、有效的预防控制机制，保证税收执法在可控可防范围内。三、风险识别（一）信息收集以县局联动互动工作平台为主要载体，明确成员单位执法风险信息情报采集及传递职责，充分利用执法检查、税务稽查、日常征管、复议应诉、投诉举报等渠道，广泛收集可能或已成为本分局各类税收执法风险信息。1、信息采集渠道与职责1.1.县局政策法规科：侧重于收集执法检查、复议应诉、投诉举报以及管理分局和一线执法人员反馈等执法
39、风险信息，并负责接收省市局下发或传递执法风险信息情报和收集第三方执法风险信息，定期对收集信息进行分析整合后，制作税收执法风险提醒通报下发到相应的执法风险单位。1.2县局税收征收管理科：侧重于日常征管中执法风险信息收集整理，并通过联动互动工作机制将日常征管中发现的税收执法风险信息分析整合后，制作税收执法风险提醒通报下发相关执法部门。1.3县局监察室：侧重于收集执法监察、廉情走访和回访纳税人过程发现执法风险信息。1.4县国税稽查局：侧重于收集税务稽查中发现评估、管理税收执法风险，特别是对已评企业的税务检查和评估移送案件检查，发现风险应对和复杂事项处理过程中存在执法风险，可通过稽查建议形式，向一分局
40、反馈执法风险信息。1.5第一税务分局：侧重于收集高风险应对处理和复杂事项处理过程中执法风险信息，对风险应对处理过程中，发现其他部门存在执法风险信息，可通过管理建议形式提出。1.6管理分局：侧重于收集一线执法人员日常税源管理发现的执法风险信息，重点是对一分局已应对处理涉税风险和复杂涉税事项，处理结果与事实有偏差或失实的执法风险信息，一线执法人员可通过建议书形式向管理分局提出，由分局审核后汇总上报县局政策法规科。2、执法风险信息传递流程收集涉税风险信息情报制作执法风险信息情报报告表上报部门分管领导审核传递县局政策法规科法法规科整合分析后提出风险程度传递专业化管理分局专业税源管理分局制定应对措施落实
41、应对效果评价。相关环节传递，信息传递时，必须有纸质资料，并有明确交接手续。（二）风险识别 风险识别是对执法信息收集基础深度分析，是制定风险应对策略和控制措施前提和基础。没有风险就没有应对和防范控制的重点。因此，此环节是风险管理起点环节。 1、风险识别方法。根据专业化税源管理分局工作主观因素多、程序性较弱、监控力度差等特点，按照一定的方法识别出分局和岗位的税收执法风险。目前常用的风险识别方法有：因素分析法、归纳法和经验分析识别法。 1.1.运用因素分析法识别出税收执法风险。其风险识别的主要内容：识别引起风险因素有哪些、哪些是主要因素，以及这些风险的分布情况，绘制出“构成因果分析图”对税收执法行为
42、要素、流程、环节表现出来的风险形式和排查出来风险因素进行特征归纳、定性分析风险动因，逐层寻找风险发生的因果关系，确定风险的根本原因和主要动因。根据合理适度的原则，在构成风险动因的多项指标中选取了后续关联度、作业复杂度、监控制约度三个通用指标作为根本的、主要的风险动因，扫描考察所有税收执法行为流程，进行风险识别。根据工作量、人员分布等情况各地也可以适当增加风险动因进行识别评估。后续关联度是指某项执法行为实质性触发、直接影响后续其他执法行为的广度和深度。如发票资格、优惠资格的确认、检查行为的实施等。作业复杂度是指某项执法行为在实际作业中经过的程序、需要的材料和条件、证据的收集、数据和事实的确认对税
43、务人员专业能力、态度以及时间等方面要求的高低程度。监控制约度是指某项执法行为的启动、实施、结果等受到程序制约、标准控制、系统监控、人为管制的严密程度和适时性。对执法行为做与不做、怎么做、何时做、谁来做、作业标准、自由裁量权应用等有较为严格、规范、科学的监控和制约机制。通过对税收执法行为的全面分析，重点是对工作流的分析，明晰税收执法事项经过的流程节点，把客观存在的和潜在的各种风险因素列出，建立风险因素清单。在此基础上，制定税务系统执法风险点、岗位、人员匹配表，形成完整的税务执法风险分布图。专业税源管理分局，由于流程性较弱，应对重点工作项目从后续关联度、作业复杂度、监控制约度三个通用指标分析风险的
44、动力因和成因，分析识别税收执法风险点或项或工作环节。 1.2.运用归类整理识别已知税收执法风险风险。一是对县局政策法规科对各种渠道采集的税收风险，依照税务管理、税务审批、税款征收、税收强制、税务处罚、税务复议、税务稽查等进行分类，逐步梳理各工作岗位和执法环节的风险点，在识别风险事件、风险点的基础上，按照风险发生频率、风险出现可能性和风险潜在影响的大小等将风险进行初步分级排序。二是根据反馈信息进行识别。根据单位税收执法检查、征管质量检查、绩效考核、考核评议（包括个人自查、业务领导抽查、处室复查复评）、轮查等日常税收管理工作反馈的信息，进行高发风险点的识别。 1.3.运用经验分析法识别出学潜在的税
45、收执法风险。组织定期会议或专项讨论，同时以口头和书面方式交流风险识别情况，根据税收执法行为的各个环节进行税收执法风险点的全面梳理，将识别出来的风险详细记录到文档中，以便他人查阅。 2、风险分析评价。风险分析就是要对识别出的执法风险及其特征进行明确的定义和描述，对发生执法风险的可能性和条件以及风险的影响程度和风险价值进行定性和定量的分析，从而科学判断风险的大小，便于采取有效的风险应对措施。风险分析评价应根据风险识别的初步结果，根据风险性质的不同，由专门人员进行。四、预防与内控控制策略是改善执法管理结构、实现执法风险主动预防和自我控制的基本方法。分局根据已经确立的执法风险，有针对性地制定风险应对策
46、略，明确具体时间、责任人、反馈和评价的标准等，并形成会议纪要及时发布。综合运用层级控制、分权控制、交叉控制、流程控制、记录控制等方法，完善和规范税收执法风险的控制制度和控制机制，实现事先防范、主动预防和长效管理。层级控制。分局根据风险分布情况，建立分局、科长、管理员三级内部层级控制重点，增强内部控制的针对性。分权控制。分局按照法律规定和法定程序授予和委托执法权限，严格制度决策权、政策解释权、审核审批权、执行管理权在各层级、各岗位和各环节的职责和程序，禁止逾越、替代和违规行使税收执法权。重大决策、重大执法事项等，应当实行集体审议或者会签制度。任何个人不得单独进行决策或者擅自改变集体决策意见。交叉
47、控制。分局建立实施与复核相分离制度，并体现不相容职务相互分离的要求，避免职能缺失或过于集中。不相容职务通常包括：起草与审核；调查与审批；决定与执行；执行与监督等。流程控制。分局完善有关税收执法程序和议事规则，通过业务工作流程图、执法事项工作规程等明确税收执法事项的处理程序，保证税收执法程序正当。记录控制。分局建立税收执法档案制度，规范记录范围、记录介质、保管和贮存，各项税收执法活动应当保留完整的档案资料。运用信息系统，逐步实现执法档案的电子化。专业税源管理分局预防与内控的重点是执法岗位和重要执法环节。（一）任务分配环节预防与内控1涉及岗位：1.1应对分配岗、纳税评估实施分配岗、税收核定实施分配
48、岗、所得税汇缴审核实施分配岗、其他应对措施实施分配岗、案头分析岗、领导审核岗2岗位职责：2.1应对分配岗负责接受上级任务信息、向内设科长分配工作任务；2.2案头分析岗负责接收任务案头分析，选择风险应对策略；2.3纳税提醒发函岗负责制作纳税提醒函，列明涉税风险项目；2.4纳税评估实施分析岗负责向管理员分配评估任务。3岗位风险：3.1未执行集体筛选审议，人为干预风险应对对象确定过程，随意增加或减少应对对象；3.2随意增加或剔除纳税人涉风险提示项目，误导实施管理员，导致风险应对失真、税款流失；3.3分配任务时，明知有执法回避情形，未执行回避制度，或者已不正当的“人情”方式分配应对或调查任务，为“人情执法”提供便利
