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1、,公共组织理论,“现在的年轻人必须了解组织，就如他们的先辈必须学习耕作一样。”彼得 德鲁克,目录,壹,贰,叁,阅读书目,1竹立家等国外组织理论精选C 北京：中央党校出版社，19972罗伯特丹哈特公共组织理论M 北京：华夏出版社，20023海尔瑞尼理解和管理公共组织M 北京：清华大学出版社， 20034.闫洪芹公共组织理论:结构、规则与行为M 北京：北京大学出版社 北京航空航天大学出版社，2009,导论,一、组织的定义及其重要性二、公共组织的界定三、公共组织理论的涵义四、本课程的安排,一、组织的定义及其重要性,（一）组织的定义（二）组织的重要性,组织曾被看成是机器、有机体和系统,最早的定义受物理
2、学的影响，认为组织是一部机器。要了解一部机器，你就要首先把它拆分为各个零件，并对它们进行分析。各个零件的整体运动就可以解释整部机器的运动。,组织是一个有机体,当把组织看做有机体的时候，人们就会像对待生命那样对待它。机器是没有内在目的，它只是一个没有生命的东西，全靠外界的生命实体来让它运转。而有机体却有自己的目的，其中最基本的就是为了生存和繁衍而成长壮大。将组织看做有机体就意味着组织需要生存和壮大。,组织是一个系统,组织可以被视为一个系统。系统也有自己的目的，但是人们不能通过拆分和不见分析来真正理解一个系统。组织是开放系统，它们是由人组成的社会系统。,作为系统组成的各个部分需要满足5个条件,1.
3、系统作为一个整体有一种或多种定义功能。2.系统中的每一个部分都会影响到整体的行为或特性。3.系统的某项整体功能要由几个部分组成的子集来完成，其中的任何部分都是必需的，但没有能力独自完成该定义功能。,4.系统中的每一个部分的行为或特色都要依靠至少一个其他部分的行为或特色来对整体产生影响。也就是 说，系统中没有任何部分可以单独对系统整体产生影响。各个部分之间都有直接或间接的关系。,5.系统中任何子集都要依靠至少一个其他子集对系统整体产生影响。同各个部分一样，各个子集之间也是彼此互动的。,（一）组织的定义,正式组织是一种有意识的、审慎的、有意图的人们之间的合作。切斯特巴纳德,组织是互动人群的集合体，
4、是社会中任何类似于集中合作体系最庞大的集合体在组织中，高度专门化的结构与协作使得单个组织单元成为社会学上的个体，可以和生物学意义上的个体有机体相比西蒙、马奇,组织的突出特征是其欲达到特定的目标而被正式建立起来的，即所谓的“正式组织”布劳和斯格特组织是社会的单元（或人类群体），组织被有意建构和重构起来，以达成特定的目的依佐尼,总结,组织（正式组织）与其他人类群体不同，一般来说，它们是服从于某种或某几种主动设计的需要而成立的。因此它的各个方面一般都经过设计尽管实际的情景经常与原初的设计不一致。结构的有无并不是组织与其他人类群体的差别之所在，其他人类群体也会形成结构，差别在于组织的结构一般是主动设计
5、的结果。,（二）组织的重要性,人“力不若牛，走不若马，而马牛为用，何也？曰：人能群，彼不能群也。” 荀子“组织的发展已成为高度分化社会中的主要机制，通过这个机制，人们才有可能完成任务，达到对个人而言无法企及的目标。”帕森斯,在现代社会中，组织在数量和应用范围上飞速发展，而且从先前的基于血缘纽带和私人关系的“公社”转为主要是基于契约性的“合作”。另外，组织经常被当成是困扰现代社会的各种弊病的根源。这也说明着组织在现代社会中的作用。,罗伯特米歇尔斯:寡头统治铁律威廉多姆霍夫 :当今谁统治美国？八十年代的看法曼瑟尔奥尔森:国家兴衰探源,二、公共组织的定义与作用,（一）公共组织的定义（二）公共组织的作
6、用,（一）公共组织的定义,哈贝马斯所定义的公共领域就是一个介于私人领域与公共权力领域之间的中间地带，它是一个向所有公民开放、由对话组成的、旨在形成公共理性精神的，以大众传媒为主要运作工具的批判空间。但他认为公共部门的公共性与他所研究的公共领域的公共性“几乎毫无关系”，他说有些时候公共领域说到底就是公众舆论领域，它和公共权力机关直接相抗衡。在他看来，公共部门的公共性不仅意味着对公众的开放性，还意味着为全体公众谋福利。,他说公共权力机关，之所以具有公共性，是因为它担负着为全体公民谋幸福这样一种使命。这样，开放性与为全体公众谋福利就成了公共组织所必须满足的公共属性。当然，当代各国公共部门的复杂性大为
7、提高，并不是所有的公共部门都能满足这两条标准，如国有企业等。,“公共组织是那些依据法律建立和其财政支持来自公众的税收形式的组织。” （美迈克尔瓦休组织行为与公共管理北京：经济科学出版社 2004：6）具体说，哪些组织可以归为公共组织呢？表格 1公共组织和私人组织：所有权和资金,（二）公共组织的作用（为什么会有公共组织？）竞争失效；公共产品（物品）的特性；外部性问题；市场的不完全性；偏好不合理；信息的不完全，要求政府来生产和提供信息；失业、通货膨胀及经济的失衡；收入公平分配问题的存在。,一句话：公共组织存在于市场失灵之处。也就是说，因为市场失灵才使公共组织成为必要。但是私人组织失灵之处，公共组织
8、是否必然有效？与私人组织相比，公共组织往往具有更高的效率，或者刚好相反？,三、公共组织理论的涵义,组织的定义 由公共性定义公共组织 + 组织理论的内涵 公共组织理论,组织理论以什么为研究对象?,组织理论与组织行为学,组织理论和组织行为学的不同，很类似于经济学中的宏观经济学与微观经济学之区别。组织理论揭示的是管理的场域和对象组织的问题，为管理理论和实践提供基础及前提的知识。一个全面而综合性的公共组织理论至今还未发展出来。组织理论家大多是笼统而谈组织，且以企业组织为重点。公共组织的理论家们主要是各自对单个的主题进行了研究。,组织理论主要以社会学为基础，集中讨论把组织作为一个整体来看待的课题，如组织
9、环境、目标和效率、战略和决策、改变和革新，以及结构和设计等。这些所有组织生活中的重要的整体性议题，都是组织理论的研究范畴。研究作为整体的组织，主要依赖于与个体、群体等的对比。而组织行为学主要是研究组织中的个体、群体的行为特征。,在组织理论的领域中，没有一个单一理论能囊括所有的组织现象，取得所有论者的共识。公共组织理论领域更是如此。另外，公共组织理论也是伴随着公共行政理论的发展而不断发展的，因此才有了传统行政范式的公共组织理论、民主行政范式的公共组织理论和新公共管理范式中的公共组织理论。对公共组织的研究，主要依赖于与私人组织的对比。故公共组织理论研究既依赖于组织与个体、群体活动的对比，也依赖于与
10、私人组织的对比。,四、本课程的安排,我们将公共行政理论的发展大体划分为传统范式、民主行政范式和新公共管理理论，公共组织理论的范式演进也基本是按照这一次序进行的，因此我们的课程也分为这样的三篇。但是因为一般组织理论深深地影响了公共组织理论，我们拟将一般组织理论的内容作为背景讲授。,第一篇 传统公共行政范式中的公共组织理论,第一章 古典组织理论的背景第二章 传统公共行政范式中的公共组织理论,第一章 古典组织理论的背景,一、马克斯韦伯的官僚制组织理论 二、后代理论家对官僚制的批判 三、古典组织理论总结,一、马克斯韦伯的官僚制组织理论,（一）韦伯的官僚制组织理论 （二）官僚制的权力基础 （三）官僚制组
11、织的特点,（一）韦伯的官僚制组织理论,与马克思不同，韦伯不强调经济状况即生产力是社会变革的动力，他认为社会变革可能会受其他力量如传统和信仰的驱动。重要的是这些力量并不一定与个人的阶级地位相关联，实际上也可以说这些力量割断了阶级关系。因此在韦伯看来，不断变革的社会所表达的不仅仅是经济的意愿，它们还是思想和理想世界的意愿。,韦伯并不支持这种或那种经济制度，但他谨慎地指出，从技术理性（即形式效率）的角度看，资本主义对私有权、生产资料的管理控制和市场竞争显然是一种优势。,资本主义“对生产资料的管理控制”的优势的根源之一在最理性化（即最有效率）的组织形式科层制（官僚制）。 “科层制”有多种含义：在与市场
12、相对应时，它指的是企业，是组织。在探讨组织形式时，它代表的是官僚制的组织结构形式。这种混用，是否表明了人类社会组织最基本的功用和最主要的特征？,韦伯对官僚体制的推崇并不是仅仅来源于理论与逻辑的推导，一定程度上也是经验与观察的结果。,韦伯认为，明确职位责任与层级节制的官僚体制完全可以适用于不同的环境。虽然官僚一词最常用于政府机构，但这一组织形式也存在于企业组织、志愿组织甚至宗教机构。官僚组织如此具有吸引力，是因为它看起来是控制追求特定目的的较大群体最有效的方式。,韦伯说，经验普遍证明行政的纯粹官僚形式从纯粹技术角度看，能够取得最高的效率，在这个意义上它是人所共知的，它是完成对人的指令控制的最理性
13、的方式。由于官僚组织为指令的传递提供了最严格的权威结构，所以，使发布指令者能够很好地“计算结果”。,在他看来，企业、政府、教堂都是依据同样的原则组织起来的，都是通过等级结构实现权威。不过韦伯并非没有注意到官僚组织的负面作用，包括人们对文牍作风和缺乏效率的抱怨和扩大的非人性形式造成的深远的社会后果，他对官僚情景的机械化和常规化对人文精神所能产生的影响表示遗憾。,但是在韦伯看来，官僚体制对社会进步和剔除非正义所不可缺少的。即使在官僚体制下，有人受到伤害，那也是无可奈何的事情。在韦伯的论述中，他把克服官僚制缺陷的希望寄托在具有个人魅力的领导人身上。,在韦伯看来，没有官僚体制的机构（除了那些自己还占有
14、供应物质的人，如农民外），对所有的人来说，现代的生存可能性都将不复存在。韦伯认为，官僚制是现代社会不可避免的需要。,韦伯认为，要使任何一个大型组织更为系统化地发挥作用，只能依靠官僚制。官僚制组织是通过官职或职位而不是个人或“世袭”来进行管理。官僚制被认为是理想的组织结构，它并不意味是最有利的形式，但却意味着组织的“纯粹形式”。,“官僚体制的组织广泛传播的决定性的原因，向来是由于它的纯技术的优势超过任何其他的形式。一种充分发达的官僚体制与其他形式的关系，恰恰如同一台机器与货物生产的非机械方式的关系一般。” 马克斯韦伯,（二）官僚制的权力基础,韦伯认为合法权力的来源主要有三种：一是合理合法的权力
15、，二是“传统的”权力，三是“神授的”或神秘的权力。 官僚制的权力来源于法律规定与组织规章，属于合理合法的权力，也是最可靠的权力。,（三）官僚制组织的特点,1）实现劳动分工，明确规定每一个成员的权力和责任，并且把这些权力和责任作为正式职责而使之合法化；2）各种公职或职位按权力等级组织起来，形成一个指挥链或者等级原则； 3）根据通过正式考试或者训练和教育而获得的技术资格来挑选组织中所有的成员 ；,4）所有担任公职的人都是任命的，而不是选出的 ；5）行政管理人员领取固定的“薪金”，他们是“专职的”公职人员 ；,6）管理人员不是他所管辖的那个组织的所有者；7）行政管理人员要遵守有关他的官方职责的严格规
16、则、纪律和制约。这些规则和制约将不受个人情感的影响，而且毫无例外地普遍适用于各种情况。,二、后代理论家对官僚制的批判,官僚制有时也被称为科层制。对科层制的批判与反动是当代组织理论的一大特色。批判的矛头指向了科层制的本质特点，如层级控制，繁多的规章控制，程序化的工作流程，专业化分工等。有学者基于管理实践和理论领域中对官僚制的反叛而把当代称之为“后科层时代”。,1. 罗伯特默顿的官僚制组织结构理论 2.阿尔文古尔德纳对官僚制组织理论的贡献 3. 塞尔兹尼克的官僚制组织结构理论,1. 罗伯特默顿的官僚制组织结构理论,罗伯特默顿是美国著名的社会学家、结构-功能学派的创始人。他在1940年对功能失调的组
17、织进行了研究，指出官僚制组织虽具有高效率的特点，但其功能失调后，必然产生严重的后果。,因为罗伯特默顿关注的是应如何对组织成员的“无法预见”的反应作出控制。他认为组织成员常常会将在某一情景中是适合的反应不自觉地运用到相类似的另一情景中，并由此产生组织所无法预见的、不满意的结果。他将这种“反应样式”称为“个性”。,默顿认为组织必须强调内部行为的可靠性即可说明性和可预见性，因此组织必须对成员的“个性”加以控制。对成员“个性”控制的有效途径是通过组织的高层等级来进行。这种控制主要是通过制定出标准的操作程序并对操作过程进行检查来实现。,默顿认为这种通过对组织成员“个性”的控制来实现组织行为可靠性的做法会
18、产生三方面的后果：一是个人化关系数量的减少。二是参与者对组织规则的内在化日益增强。三是越来越多地将分类作为一种决策技术（在官僚制组织运行中，默顿所指的分类指的是将备选方案归入一个较窄的范围内，从而减少供选择方案的数目。）,这三种后果使组织成员的行为具有了高度的可遇见性。但是同时也导致组织成员行为的刻板性，而组织成员行为的刻板性有如下影响：一是它满足了维护组织体制的需要，二是它增强了组织对个体行为的防御性，三是它进一步增加了用户方面的困难。,结果默顿得出的结论说：官僚制的组织形式一方面使组织内部产生出不公正，另一方面使组织的服务功能减弱。,2.古尔德纳对官僚制组织理论的贡献,阿尔文古尔德纳（Al
19、vin W.Gouldner）是美国圣路易斯的华盛顿大学的社会学教授。他最初研究的课题是关于工业组织方面的，另外，他还担任过新泽西州美孚石油公司的顾问。,古尔德纳试图将韦伯倡导的官僚制运用到对现代工业组织的研究中去。在研究官僚制组织时，他发现韦伯忽视了一个重要的问题组织成员是否服从规则和命令的问题。而阿尔文发现，一旦组织成员拒绝服从上级的命令和规则，也就是组织成员同组织发生抵触时，,组织的权威就会受到破坏，官僚制就不再是高效率的代名词了。古尔德纳总结出了官僚组织的三种行为方式：虚幻式的、代表式的和以惩罚为主的。这三种行为方式是由规则和命令的不同来源决定的。,三种行为方式,组织规则是由外部强加给
20、组织的。,规则是为了 应对来自管 理层或工人的压力而制定的。,组织规则由专家所制定的，专家是为组织成员所认可的。,虚幻式的,代表式的,以惩罚为主的,虚幻式的,因为组织中的管理者或成员都没有参与规章的制定，也没有人认为这些规章是与自己的愿望相一致的，因而他们也就理所当然地不会将这些规章视为是合法(心理认可）的。除非制定规章的组织或人员在场，否则组织中的上级与下级都会以违反外来的规章来抬高自己。,而组织向其上级领导的报告也纯粹是官样文章，组织的实际情况与官方的要求相差甚远，人人都在装模作样。但是，在虚幻式的组织行为方式下，组织内部的士气可能会很高。,代表式的,由于组织的规则与组织成员的愿望相一致，
21、因此整个组织无论是管理者还是一般成员都会遵守规章。此外，组织还会给那些遵守规章者以一定的地位。在这种情况下，组织的权威不是靠个人所处的地位，而是靠组织成员所接受的知识与技能。,惩罚式的,这时组织强调的就是韦伯的等级制。但是古尔德纳认为，这种行为模式会在组织内部引发权力之争。此时组织中的下层团结起来，把另一些规定加给管理部门，比如工会会提出限制工作量、禁止加班加点等等要求。组织中的某一级及其下级都会因为害怕惩罚而遵守规章，上下级之间时刻互相监督。,古尔德纳认为，在上述三种行为模式中，应用最广泛的是“以惩罚为主”的模式，因为它强调的是利用普遍的和非人格化的规则，而不是过分地强调权威人士的个人权力，
22、因此就如韦伯所言，强调非人格化的规则能减少人与人之间的冲突，保证了组织的高效率。,但是，这种以惩罚为主的行为模式的高效率的取得必须以严密的监督相结合。但在进行监督时，组织成员间的不平等就会出现，也会出现正式组织与非正式组织的矛盾等。,古尔德纳比较重视官僚组织的平衡问题。他认为在官僚组织的平衡中存在一种二律背反。当组织的高层加强控制，组织群体内部出现紧张关系时，必须依靠非人格化的规则调整来实现平衡。但这类非人格化规则的实施又降低了群体内部权力关系的可见度，从而影响管理职位的合法性。,二律背反,二律背反（antinomies）是18世纪德国古典哲学家康德提出的哲学基本概念。指双方各自依据普遍承认的
23、原则建立起来的、公认为正确的两个命题之间的矛盾冲突。纯粹理性批判,正题：世界在时间上有开端，在空间上有限；反题 ：世界在时间上和空间上无限。正题：世界上的一切都是由单一的东西构成的；反题：没有单一的东西，一切都是复合的。,在官僚制组织的运行中，上层领导总是要不断强化工作规则。然而工作规则会提供给权力范围以外的组织成员一定的线索，使他们获得关于可接受行为的最低界限的知识，从而将行为抑制到最低限度。因而组织的功效也就必定是低的，这就造成组织成就与组织目标之间的不一致。,当官僚组织的上层领导发现功效降低时，他们就会加强监督，增加组织内部权力关系的可见度，提高群体中的紧张程度。这样一来，最初的以制定工
24、作规则为基础的平衡又被打破了。因此，对于官僚组织来说，它的运行只能在这种不平衡平衡不平衡的循环之中。,3. 塞尔兹尼克的官僚制组织结构理论,塞尔兹尼克（Selznick）关心的是组织中的权力授予问题。权力授予问题是与韦伯所倡导的官僚制的等级制特点相违背的。但在塞尔兹尼克看来，从组织的高层到基层应实行较多的授权。授权会产生一系列后果。首先，授权必然提高员工的专业能力。,通过授权，管理者可以将注意力集中在相对少量的问题上，从而使有限范围内的经验得到丰富并可以提高雇员处理本职范围内问题的能力。这样，授权可以削弱组织目标与组织成员之间的差别，其结果是刺激组织进一步地授权。,其次，授权也可能导致分散主义
25、和组织内子单位之间利益的分歧。在一个官僚制组织中，许多人的福利与发展依赖于子单位的稳定与成功，而每一个子单位都要维持自身的存在并得到发展，它就必须使自己对整个组织的贡献高于其他的单位。这样，子单位之间必然会发生利益纷争，使整个组织出现目标与利益上的分歧，甚至会导致子单位之间的冲突。在这种情况下，又会导致授权的增加。,第三，授权产生的专业训练一方面使组织成员的能力增强，但另一方面也会增加人事变动的费用。由此可见，官僚制组织内的授权，对于组织目标来说，可能产生两种不同性质的结果：一种结果是使组织的功能得到协调，另一种结果是导致组织功能的失调。授权既可能有利于组织目标的实现，也可能造成组织目标的偏离
26、。,塞尔兹尼克还发现，无论组织目标得到实现与否，都会引起组织内授权的增加。塞尔兹尼克认为可以通过两个限制功能失调的“抑制因素”，即“参与者对组织目标的内在化”和“组织目标的业务有效性”的作用，控制日常决策对组织目标偏离的倾向。,官僚制组织理论的总结,马克斯韦伯在莫斯卡和罗伯特米歇尔官僚制理论的基础上提出了理想型的官僚制组织模型。他研究与分析的出发点是合理的个人行为，他将个人对工作道德的遵守与服从完全作了理想化的夸大。因此，他没有更多地去考虑在官僚制的严格控制下会发生哪些其他方面的问题。韦伯生活的时代也提供了产生韦伯思想的社会基础。,但是，一个完全根据科层制组织起来的世界肯定是一个感情极端冷漠的
27、世界，而且在变化了的世界上官僚制未必是高效率的代名词。后来的理论家认识到了这一点，他们批判了韦伯理论的某些方面，也就使官僚制的组织理论得到了进一步的发展。但是，即使在今天我们也不得不承认官僚制仍然是人类社会组织最主要的结构形式，更是公共组织最主要的结构形式。,三、古典组织理论的总结,古典组织理论家都试图通过对管理过程各个环节的分析来求得组织效率的提高，并把严格的制度、科学的程序和明确的奖惩作为达到这一目标的主要方法和途径。在他们看来，理想的组织是一个目标明确、专业分工、指挥统一、层级节制、幅度适中、权责相称、协调一致、法规完备、高效合理的组织体系。他们的这些思想为组织理论的进一步发展奠定了基石
28、。,但古典组织理论只侧重于对组织内部的静态研究，把人看作是机器的附属物，强调的是等级、命令和服从，用一种封闭模式的观点来对待组织，而忽视了社会环境对组织的影响和组织的动态变化以及组织成员的社会需求，而且他们所提出的一般组织原则也因为过于理想化而使其实用性降低。,第二章 传统公共行政范式中的公共组织理论,古典的一般社会组织的理论，深深地影响了传统公共行政学者对公共组织的看法。传统公共行政范式下的公共组织理论，充分体现了古典组织理论的特色。一、伍德罗威尔逊等人的公共组织集权思想二、古利克与厄威克的组织管理原则理论,一、伍德罗威尔逊等人的公共组织集权思想,在美国的建国思想中，有关政府一直存在着两种看
29、法之争。一种是亚历山大汉米尔顿的思想，一种是托马斯杰弗逊的思想。汉米尔顿认为，立法过程中可以有不同意见和议论，但行政机构如果没有统一的指挥，一个能做出大家都接受的最终裁决的人，就不能有效的工作。但这不妨碍州和地方实行某种分权。,杰弗逊的行政理论有两个中心原则：“政府必须分权，以使每个公民亲身参加到公共行政管理中来，和政府必须教授人民政治智慧并培养独立的公民意识。”与汉米尔顿的主张相反，杰弗逊主张在法律和宪法中严格限制行政部门的权力，以保证政府负起责任。“杰弗逊的看法确定了一种基调或精神，并在很长时间内极大地影响了公共组织的发展。”（丹哈特）,但是，强大的杰弗逊主义在实践中也导致了一些问题：“自
30、治很容易就变成了自大，分离变成了隔离，独立变成了任一。受政党分肥制遗留影响的驱动，政府不光分散了，也分离了，而且有时变得完全虚伪了。”因此，早期的公共行政学者主要为改革者，他们都立志建立廉洁高效的政府。,伍德罗威尔逊的公共组织思想集中体现于他的被誉为公共行政学开山之作的行政学研究一文中（发表于1887年政治科学季刊第二期）。他认为此前的政治学学者关注的主要是宪法的问题，忽略了政府机构的主动运作。但是，特别是随着政府的扩大，这些运作变得越来越明显，问题越来越多。“与宪法的制定相比，宪法的实施越来越苦难得多。”,行政学研究的宗旨,他说“行政学研究的目标在于了解：首先，政府能够适当地和成功地进行什么
31、工作。其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作。”丹哈特将威尔逊的公共组织模式概括为“企业式”方式，也是机械式的。,1、威尔逊关于公共行政原则的思想,“对于一切政府，我们却只能找到一种进行良好行政管理的原则。”也就是说，威尔逊认为公共行政有普遍性的、统一性的原则。,2、威尔逊有关公共组织结构的看法,“在与行政管理职能有关的各个方面，一切政府都具有很强的结构方面的相似性。不仅如此，如果各种政府想成为同样有用和有效率的政府，他们就必须在结构上有高度相似之处。”那是什么样的结构呢?行政责任和行政效率的加强要依靠基本为等级结构的单一的权力控制中心。,“ 巨
32、大的权力和不受限制的自由处置权限在我看来似乎是承担责任的不可缺少的条件只要权力并不是不负责任的，那它就决没有危险性。如果权力被加以分解，使得许多人各享一分，那它就会模糊不清。而如果权力是模糊不清的，那它就被弄成是不负责的了。但是，如果权力是集中在各部门的首脑和部门所属各机关的首脑身上，那它就很容易受到监督和接受质询。”,如何协调美国社会的自治传统与公共行政的集权需要？,“自治并不意味着对每桩事情都要插上一手，正如同操持家务并不意味着一定要用自己的双手去做饭一样。” “问题在于应该使公众舆论具有效力，而我们又免遭它的好管闲事之苦。”,罗伯特丹哈特等对威尔逊思想的总结,“ 威尔逊从企业得出的经验是
33、，行政责任和行政效率的加强要依靠基本为等级结构的单一权力控制中心。在威尔逊和很多早期作家看来，政府权力需要有一个更加综合和集中的结构。威尔逊认为，公共行动的责任应交给一个单一的权力单位以保证其运作的可靠性和效率。威尔逊并不认为这种看法会与分权和公众参与的民主标准有不一致之处。”,“它感觉到并强烈主张效率手段和标准应适用于所有种类的行政：民主如果要存在下去，就不能无视集权、等级制度和纪律的重要性。” 沃尔多对威尔逊思想的总结,二、古利克与厄威克的组织管理原则理论,与韦伯和亨利法约尔等人相比，古利克与厄威克更直接、明确地谈论公共组织的问题，而且他们是管理原则的倡导者，他们认为组织管理中有一些必须遵
34、守的原则，这些原则是组织高效率的保证。也因为这点，他们就成了西蒙的批判对象。他们在1937年出版的行政科学论文集中首先提出了“组织理论”这一概念。,（一）古利克的公共组织理论（二）厄威克的组织理论,（一）古利克的公共组织理论,卢瑟古利克曾担任过美国国家公共行政研究所所长，政府研究协会会长，税务与节减委员会主席以及国际税务协会模范税法委员会委员等职，所以他非常熟悉公共管理问题。他对许多公共管理问题进行了研究，我们这里只关注他有关公共组织的观点。古利克认为，民主体制运行的成功决不能依赖于公民扩大的或持续的政治行为。在未来的组织管理世界中，把曾经为公民所拥有的权力交给行政者将解决政治-行政分离的问题
35、。,公共组织改革的原则,他认为行政组织的改革应有一套新的指导“原则”。他说美国政府最初所依据的原则源于对行政权力的反感和对代议制的渴望。这些原则如下：许多政府官员应该通过选举产生（即增加选票）；选举应该经常举行；,应该建立一个权力制衡系统来控制行政权力；多个领导优于单个领导（即更倾向于委员会制领导）以及任何人都能够在政府任职。古利克说，经验已经证明这些原则有缺陷。选举许多官员和经常进行选举，既没有产生好的政府也没有产生民主政府；,权力制衡系统所导致的不是“更大的驱动力而是更多的制动器”；多头领导的机构使政府系统丧失了负责且有力的领导；而且不熟练的人已经证明既不能处理好重要的行政事务，也不能胜任
36、重要的技术工作。他建议行政组织的改革应该遵循以下原则：,公共组织改革的原则,1.相关的工作应该作为一个单元来完成。2.所有的机构应该合并为一些部门。3.每一个单元的行政工作都应该由单独的一个根据能力、专业知识和经验选择产生的负责官员来指挥。4.部门领导的权力与其责任应该相称。,5.每一个大部门的领导都应该有一个负责工作评估的参谋机构。6.每一种职能的责任都应该归属于一个具体明确的官员，应该减少民选官员的人数。7.委员会不应该用于行政工作，它们只应该承担准立法职能。,8.所有的行政工作都应该由单一的首长来领导，这个单一的行政首长应该由选民或选民代表直接产生并且对他们负责。9.行政首长应该有权任命
37、和免除部门领导的职务，并且有权指挥他们的工作。10.行政首长应该有一个研究参谋机构来汇报部门的工作和探究更好的工作方法。,简而言之，行政分支机构应该被整合并置于坚强有力的行政部门领导之下，这些坚强有力的行政部门拥有一个能够对整个工作过程实施有效监督的权威行政首长。,古利克宣称，单一的集中领导几乎具有普遍性。古利克把行政组织所具有的职能总结为POSDCORB（计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算）这个首字母的缩略词。在他看来，行政组织应该围绕着这些职能来建立，而且他认为，只有行政机关才应该履行这些职能。,（二）厄威克的组织原则理论,林德尔厄威克是英国著名的管理学家。他曾担任过设在日内瓦的国际
38、管理协会的首任会长，并且是伦敦的厄威克和奥尔管理咨询公司的董事长，他长期从事管理的咨询工作，直到退休。退休后定居澳大利亚，继续从事管理方面的研究和探索。,厄威克所做的主要工作，事实上就是对古典管理理论进行系统化，以便探求出更为广泛的管理原则。他一直致力于使范围广泛的管理原则获得公认，并进而建立起专门的管理学的知识体系。,他认为组织原理是“研究分割旨在实现目的的各种活动和职务，并落实到每个人，再对每个人的活动进行调节和控制的方法。”在他看来，下列原理对于一切组织的管理都具有普遍适用性：,1.目标原则。组织目标是组织活动的方向和标准，组织有了目标其成员才能有所适从，明确清晰的目标既是组织存在的前提
39、又是其群体凝聚力的基础，所以厄威克早在1938年出版的科学的组织原则一书中就将目标原则作为组织管理的重要原则之一提了出来，并认为所有的组织都应当确定一个明确的目标。,2.人员与组织结构相适应的原则。此原则亦称“为组织机构配备合适人员”原则。厄威克提醒人们必须“以一种冷静的、超然的态度”来对待组织，如同绘制一份工程设计图那样，而不考虑到目前在组织中的任何个人，必须没有任何倾向性地确定相应的组织机构，然后再采取步骤“为组织机构配备合适的人员”，以使人员适应于组织结构。,3.单头领导的原则。此原则亦称“一人管理原则”，即 一个组织中应该由一个领导者承担管理职责。厄威克提醒人们不要用委员会来进行管理。
40、他认为单头领导权力集中、责任明确、指挥统一、行动迅速，有助于行政管理效率的提高。,4. “专业参谋和一般参谋”共存的原则。因为组织规模的扩大和工作量的增加，行政领导者需要越来越多的专家和专业工作者来协助其工作，因此，他主张加强和发展“职能”部门或参谋部门，但是专业参谋和一般参谋的职能是不同的。,5. “授权原则”。即行政领导者要能够把某些职权授予下级人员。他在管理的要素一书中曾指出，缺乏恰当授权的勇气和如何进行授权的知识，是组织失败的最常见原因之一，因此他认为尽可能地授权是行政领导人员进行有效工作的最重要的条件，而那些陷在琐碎的事务圈子里的领导者们之所以难以自拔，只能怪他们自己在授权问题上处理
41、不当。,6. “责权相符的原则”。即有权必须有责，权责必须相符。他在管理的要素一书中指出，只把责任加在某些管理人员身上是不够的，还必须授予他们履行这些责任所必需的权力。他还进一步指出，被授予权力的人必须对下级的所有工作承担个人责任，在各级管理人员中，责任和权力都必须相称。,7.明确性原则。即是指各种职责都应当有明确清晰的界线，要使从上到下的每一个组织成员都明确地了解并承认各自的职责，而且每一职位的职、权、责以及各个职位之间相互关系均应以书面的形式确定下来并传达给组织的所有成员。,8. “控制幅度原则”。厄威克认为，一个领导者直属的下级人员数量应有一定的限度，宜小不宜大。他认为不应该超过五人，至
42、多不能超过六人。,讨论题,一、管理原则与组织效率的关系二、官僚制的集权结构与公共组织效率的关系,第二篇 民主行政范式中的公共组织理论,第三章 科学决策学派的组织理论第四章 行为科学的组织理论第五章 民主行政范式中的公共组织理论,第三章 科学决策学派的组织理论,一、切斯特巴纳德的组织平衡理论二、赫伯特西蒙的组织决策理论,一、切斯特巴纳德的组织平衡理论,切斯特巴纳德是美国著名的管理学家和组织理论学家。他是从传统的组织理论到现代组织理论过渡中起着桥梁作用的人。在20世纪30年代末，他就摈弃了组织理论中长期占据领导地位的理性方法。他对组织理论的主要贡献是他1938年出版的经理人员的职能，另外还有出版于
43、1948年的组织与管理。他第一个提出了关于组织理论是现代管理理论的核心这一命题。,（一）组织的本质及组织发展理论（二）组织管理权威理论（三）非正式组织理论（四）组织决策理论（五）组织平衡理论,（一）组织的本质及组织发展理论,巴纳德在对组织概念进行抽象时，第一步先将物质手段系统从组织中排除出去。他认为所谓物质组织或技术组织，其实都是组织赖以存在的环境物理环境。第二步，巴纳德摈弃了将组织仅仅看成是人的集团的看法。,巴纳德指出，组织的本质是一个协作系统。他说组织不是集团，而是相互协作的关系，是人相互作用的系统。“所谓组织，是有意识调整了的两个人或更多人的行为或各种力量的系统。”这一定义勾勒出了巴纳德
44、关于组织本质的认识。,首先组织不是一个由人组成的集团，而是由人的行为构成的系统。其次，组织不是单个人形成的集合，而是一个有机的系统。第三，组织不是一个一般的系统，而是协作系统的核心部分。,组织系统同协作系统以及同协作系统中其他的各个分系统之间并不存在明确的界限。物质系统、人的系统和社会系统都是要通过组织的活动才能被组织起来并得到管理而发挥作用的。,组织系统在活动中渗透到其他系统之中。在对组织本质进行了分析的基础上，巴纳德提出了组织三要素理论，即组织作为一个协作系统，必须具备三个要素：协作的意愿、共同的目标和信息交流。这三个要素对组织来说不仅是必需的而且是充分的。,组织在相互协作系统中的位置,人
45、的系统,社会系统,物质系统,组织系统,组织发展理论,他认为，组织中的每位成员传递、接受信息的能力是有限的。当超出了其能力时，就需增设新的职位，而当出现了两个平行的职位时，就需要一个共同的上级来协调他们的工作，组织就出现了新的层级。依此类推，组织就在不断发展中。,（二）组织权威理论,以前的组织理论把权威解释为管理人员对部下发布命令和下达指示的权力。但巴纳德认为，组织中的权威取决于管理人员支配部下的命令是否为部下所接受。他指出，经理作为组织的领导核心，必须具有权威性。所谓权威就是存在于正式组织中的一种秩序。命令是否有权威性，其检验的标准不是发布命令的人，而是接受命令的人。,巴纳德分析了领导具有权威
46、性的条件：首先，领导的命令必须能让人们理解；其次，命令必须与组织的目的一致；第三，命令必须照顾组织成员的利益；第四，命令应当让人乐意去执行。,总之，在巴纳德看来，当命令被部下接受时，管理人员的权威就得到了肯定，或者说管理人员有了权威；反之，当组织成员不服从命令时，管理人员的权威就不存在。命令是否具有权威并不取决于下达命令的管理人员，而取决于被命令的部下，取决于命令能否为部下接受。这是一种权威接受理论。,巴纳德认为，组织中的领导者和管理者下达命令被接受主要基于三种原因：一是所下达的命令符合前面讲的四种要求，因而能为成员接受；二是每个人都存在一个“中性区域”或“无差别圈”，在这个区域或圈内，人们是
47、乐于接受命令的；,三是大多数关心组织命运的人对命令的支持态度会影响和改变少数人的态度，这反过来又有助于维护“中性区域”或“无差别圈”的稳定。“中性区域”或“无差别圈”指的是管理人员的命令不受部下个人立场的影响而被接受的范围。,如果将所有的命令按接受人可能接受的程度排队，可能出现三种情况：有一部分是明显不能接受的，也就是无人服从的命令；另一部分处于中间状态，即可能被接受，也可能不被接受；第三部分则是毫无疑问地会被接受。这最后一类就属于“中性区域”或“无差别圈”。,对这一类命令，组织成员采取一种无所谓的态度，不过问命令的权威性。“中性区域”可大可小，其大小“取决于给个人的诱因超过个人的负担或牺牲程
48、度。个人对组织的一体感决定于这种程度。”除此，集团的态度也是一个决定因素。,（三）非正式组织理论,他是第一个对非正式组织进行系统研究的学者。巴纳德指出：无论在什么地方都存在着与正式组织有关的非正式组织。非正式组织是由组织中的个人接触、交互影响、自由结合形成的联合体。它是由无意识的社会过程产生的，没有共同的组织目的，也没有明确的组织结构关系。非正式组织能对正式组织起到或补充或限制，或两者兼有的作用。,非正式组织的功能：首先，它具有促进信息传递的功能，可以沟通不便由正式组织的正式渠道沟通的信息和意见；其次，它能够影响和激发成员为整体服务的愿望，增强组织的凝聚力；再次，正式组织可以借助于非正式组织的
49、互动关系，避免正式组织控制过多过滥，有利于保持个人的尊严。但如果引导不好，非正式组织会对正式组织产生消极影响，妨碍正式组织功能的发挥，导致组织的僵化和衰退,（四）组织决策理论,巴纳德认为组织中人的行动可以分为两部分：作业和决策。巴纳德认为科学管理学派一直以作业的合理化作为研究对象，现代组织理论则以组织决策为主要的研究对象。,巴纳德认真研究了组织决策的起因。他认为组织的决策是一项非常复杂的工作。在通常情况下，人的决策能力是非常有限的，并不是所有的决策都是成功的；一旦决策失败，就会产生挫折感，甚至被追究责任。因此回避决策是普遍的倾向。,他认为组织决策的起因主要来自三个方面：一是来自上级的指示。二是
50、来自部下的要求。三是来自管理人员的创造性。当管理人员根据上级的命令或下级的要求进行决策时，其权威不会有问题，而管理人员根据自己的创造性作出的决策，其权威往往值得怀疑。,他认为在组织的决策中，存在两个客观要素：目的和环境。这两者是性质不同的东西，但是目的与环境是不可分离的。 决策的机能就是要通过改变环境或改变目的来制约两者的关系。目的与环境是不可分离的。在决策的过程中，目的和环境是一个依次渐进的过程。,只有那种在适当的时候、适当的地方、以适当的方式控制可变的战略要素的决策才是有效的决策。,（五）组织平衡理论,巴纳德认为，组织一旦建立其最终目的就是组织的存续。而只有组织保持平衡了，组织才能发展，反
