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1、预算绩效管理改革研究,复旦大学 苟燕楠,公共预算,为实现对美好生活的不同构想，通过政治过程配置稀缺的财政资源。,预算的基本问题,“将X元分配给活动A而不是活动B的决策基础是什么？”。,五个维度,个人与国家财政规模我们与后代债务控制经济与社会支出结构市场与政府生产方式控制与弹性管理机制,不同视角,三项功能,控制风险计划目标管理绩效,预算模式的发展变迁,古典原则,授权：详细说明预算过程中每一阶段的预算权。年度：以年度为周期编制与执行预算。全面：对所有预算收支进行全面管理。统一：在中长期计划的框架内编制年度预算。详细说明：在一定的会计基础上详细说明收入和支出。平衡：实现预算收入与支出的平衡。,现代原
2、则,责任：责任明确，追踪问效。透明：职责清晰，信息可获。稳定：风险可控，收入稳定。绩效：效率突出，效果显著。,深化预算管理制度改革,原则,遵循现代国家治理理念。划清市场和政府的边界。着力推进预算公开透明。坚持总体设计、协同推进。,完善政府预算体系，积极推进预算公开,完善政府预算体系,明确一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的收支范围，建立定位清晰、分工明确的政府预算体系，政府的收入和支出全部纳入预算管理。加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度。加强社会保险基金预算管理，做好基金结余的保值增值，在精算平衡的基础上实现社会保险基金预算的可持续运行。
3、,健全预算标准体系,进一步完善基本支出定额标准体系，加快推进项目支出定额标准体系建设。严格机关运行经费管理，加快制定机关运行经费实物定额和服务标准。加强人员编制管理和资产管理，完善人员编制、资产管理与预算管理相结合的机制。进一步完善政府收支分类体系，按经济分类编制部门预决算和政府预决算。,积极推进预决算公开,细化政府预决算公开内容，除涉密信息外，政府预决算支出全部细化公开到功能分类的项级科目，专项转移支付预决算按项目按地区公开。积极推进财政政策公开。扩大部门预决算公开范围，除涉密信息外，中央和地方所有使用财政资金的部门均应公开本部门预决算。细化部门预决算公开内容，逐步将部门预决算公开到基本支出
4、和项目支出。,按经济分类公开政府预决算和部门预决算。加大“三公”经费公开力度，细化公开内容，除涉密信息外，所有财政资金安排的“三公”经费都要公开。对预决算公开过程中社会关切的问题，要规范整改、完善制度。,改进预算管理和控制，建立跨年度预算平衡机制,实行中期财政规划管理,财政部门会同各部门研究编制三年滚动财政规划，对未来三年重大财政收支情况进行分析预测，对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目，研究政策目标、运行机制和评价办法。中期财政规划要与国民经济和社会发展规划纲要及国家宏观调控政策相衔接。强化三年滚动财政规划对年度预算的约束。,推进部门编制三年滚动规划，加强项目库管理，健全项目预算审核机
5、制。提高财政预算的统筹能力，各部门规划中涉及财政政策和资金支持的，要与三年滚动财政规划相衔接。,改进年度预算控制方式,一般公共预算审核的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。强化支出预算约束，各级政府向本级人大报告支出预算的同时，要重点报告支出政策内容。预算执行中如需增加或减少预算总支出，必须报经本级人大常委会审查批准。收入预算从约束性转向预期性，根据经济形势和政策调整等因素科学预测。中央一般公共预算因宏观调控政策需要可编列赤字，通过发行国债予以弥补。,中央政府债务实行余额管理，中央国债余额限额根据累计赤字和应对当年短收需发行的债务等因素合理确定，报全国人大或其常委会审批。经国务院批准
6、，地方一般公共预算为没有收益的公益性事业发展可编列赤字，通过举借一般债务予以弥补，地方政府一般债务规模纳入限额管理，由国务院确定并报全国人大或其常委会批准。加强政府性基金预算编制管理。,政府性基金预算按照以收定支的原则，根据政府性基金项目的收入情况和实际支出需要编制；经国务院批准，地方政府性基金预算为有一定收益的公益性事业发展可举借专项债务，地方政府专项债务规模纳入限额管理，由国务院确定并报全国人大或其常委会批准。财政部在全国人大或其常委会批准的地方政府债务规模内，根据各地区债务风险、财力状况等因素测算分地区债务限额，并报国务院批准。,各省、自治区、直辖市在分地区债务限额内举借债务，报省级人大
7、或其常委会批准。国有资本经营预算按照收支平衡的原则编制，不列赤字。,建立跨年度预算平衡机制,根据经济形势发展变化和财政政策逆周期调节的需要，建立跨年度预算平衡机制。中央一般公共预算执行中如出现超收，超收收入用于冲减赤字、补充预算稳定调节基金；如出现短收，通过调入预算稳定调节基金、削减支出或增列赤字并在经全国人大或其常委会批准的国债余额限额内发债平衡。地方一般公共预算执行中如出现超收，用于化解政府债务或补充预算稳定调节基金；如出现短收，通过调入预算稳定调节基金或其他预算资金、削减支出实现平衡。,如采取上述措施后仍不能实现平衡，省级政府报本级人大或其常委会批准后增列赤字，并报财政部备案，在下一年度
8、预算中予以弥补；市、县级政府通过申请上级政府临时救助实现平衡，并在下一年度预算中归还。政府性基金预算和国有资本经营预算如出现超收，结转下年安排；如出现短收，通过削减支出实现平衡。,加强财政收入管理，清理规范税收优惠政策,加强税收征管,各级税收征管部门要依照法律法规及时足额组织税收收入，并建立与相关经济指标变化情况相衔接的考核体系。切实加强税收征管，做到依法征收、应收尽收，不收过头税。严格减免税管理，不得违反法律法规的规定和超越权限多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征税款。加强执法监督，强化税收入库管理。,加强非税收入管理,各地区、各部门要依照法律法规切实加强非税收入管理。继续清理规范行政事业
9、性收费和政府性基金，坚决取消不合法、不合理的收费基金项目。加快建立健全国有资源、国有资产有偿使用制度和收益共享机制。加强国有资本收益管理，完善国家以所有者身份参与国有企业利润分配制度，落实国有资本收益权。加强非税收入分类预算管理，完善非税收入征缴制度和监督体系，禁止通过违规调库、乱收费、乱罚款等手段虚增财政收入。,全面规范税收优惠政策,未经国务院批准，各地区、各部门不能对企业规定财政优惠政策。各地区、各部门要对已经出台的税收优惠政策进行规范，违反法律法规和国务院规定的一律停止执行；没有法律法规障碍且具有推广价值的，尽快在全国范围内实施；有明确时限的到期停止执行，未明确时限的应设定优惠政策实施时
10、限。建立税收优惠政策备案审查、定期评估和退出机制，加强考核问责，严惩各类违法违规行为。,优化财政支出结构，加强结转结余资金管理,.优化财政支出结构,严格控制政府性楼堂馆所、财政供养人员以及“三公”经费等一般性支出。清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，不再采取先确定支出总额再安排具体项目的办法。结合税费制度改革，完善相关法律法规，逐步取消城市维护建设税、排污费、探矿权和采矿权价款、矿产资源补偿费等专款专用的规定，统筹安排这些领域的经费。统一预算分配，逐步将所有预算资金纳入财政部门统一分配。在此之前，负责资金分配的部门要按规定将资金具体安排情况及时报财政部门。,优化转移支付结构,完善
11、一般性转移支付增长机制，增加一般性转移支付规模和比例，逐步将一般性转移支付占比提高到60%以上；明显增加对革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区的转移支付；中央出台增支政策形成的地方财力缺口，原则上通过一般性转移支付调节。要大力清理、整合、规范专项转移支付，在合理界定中央与地方事权的基础上，严格控制引导类、救济类、应急类专项转移支付，属地方事务的划入一般性转移支付。,对竞争性领域的专项转移支付逐一进行甄别排查，凡属“小、散、乱”以及效用不明显的要坚决取消，其余需要保留的也要予以压缩或实行零增长，并改进分配方式，减少行政性分配，引入市场化运作模式，逐步与金融资本相结合，引导带动社会资本增加投入。
12、对目标接近、资金投入方向类同、资金管理方式相近的专项转移支付予以整合。规范专项转移支付项目设立，严格控制新增项目和资金规模，建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。,加快修订完善中央对地方转移支付管理办法，对转移支付项目的设立、资金分配、使用管理、绩效评价、信息公开等作出规定。研究建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。在明确中央和地方支出责任的基础上，认真清理现行配套政策，对属于中央承担支出责任的事项，一律不得要求地方安排配套资金；对属于中央和地方分担支出责任的事项，由中央和地方按各自应分担数额安排资金。各地区要对本级安排的专项资金进行清理、整合、规范，完善资金管理办法，提高资金使用效
13、益。,加强结转结余资金管理,建立结转结余资金定期清理机制，各级政府上一年预算的结转资金，应当在下一年用于结转项目的支出；连续两年未用完的结转资金，应当作为结余资金管理，其中一般公共预算的结余资金，应当补充预算稳定调节基金。各部门、各单位上一年预算的结转、结余资金按照财政部的规定办理。要加大结转资金统筹使用力度，对不需按原用途使用的资金，可按规定统筹用于经济社会发展亟需资金支持的领域。,建立预算编制与结转结余资金管理相结合的机制，细化预算编制，提高年初预算到位率。建立科学合理的预算执行进度考核机制，实施预算执行进度的通报制度和监督检查制度，有效控制新增结转结余资金。,加强政府购买服务资金管理,政
14、府购买服务所需资金列入财政预算，从部门预算经费或者经批准的专项资金等既有预算中统筹安排，支持各部门按有关规定开展政府购买服务工作，切实降低公共服务成本，提高公共服务质量。,加强预算执行管理，提高财政支出绩效,做好预算执行工作,硬化预算约束，年度预算执行中除救灾等应急支出通过动支预备费解决外，一般不出台增加当年支出的政策，一些必须出台的政策，通过以后年度预算安排资金。及时批复部门预算，严格按照预算、用款计划、项目进度、有关合同和规定程序及时办理资金支付，涉及政府采购的应严格执行政府采购有关规定。进一步提高提前下达转移支付预计数的比例，按因素法分配且金额相对固定的转移支付提前下达的比例要达到90%
15、。,加快转移支付预算正式下达进度，除据实结算等特殊项目外，中央对地方一般性转移支付在全国人大批准预算后30日内正式下达，专项转移支付在90日内正式下达。省级政府接到中央一般性转移支付或专项转移支付后，应在30日内正式下达到县级以上地方各级政府。规范预算变更，各部门、各单位的预算支出应当按照预算科目执行。不同预算科目、预算级次或者项目间的预算资金需要调剂使用的，按照财政部的规定办理。,按国务院规定实行权责发生制核算的特定事项，应当向本级人大常委会报告。全面清理已经发生的财政借垫款，应当由预算安排支出的按规定列支，符合制度规定的临时性借垫款及时收回，不符合制度规定的借垫款限期收回。加强财政对外借款
16、管理，各级财政严禁违规对非预算单位及未纳入年度预算的项目借款和垫付财政资金。各级政府应当加强对本级国库的管理和监督，按照国务院的规定完善国库现金管理，合理调节国库资金余额。,规范国库资金管理,规范国库资金管理，提高国库资金收支运行效率。全面清理整顿财政专户，各地一律不得新设专项支出财政专户，除财政部审核并报国务院批准予以保留的专户外，其余专户在2年内逐步取消。规范权责发生制核算，严格权责发生制核算范围，控制核算规模。地方各级财政除国库集中支付年终结余外，一律不得按权责发生制列支。,健全预算绩效管理机制,全面推进预算绩效管理工作，强化支出责任和效率意识，逐步将绩效管理范围覆盖各级预算单位和所有财
17、政资金，将绩效评价重点由项目支出拓展到部门整体支出和政策、制度、管理等方面，加强绩效评价结果应用，将评价结果作为调整支出结构、完善财政政策和科学安排预算的重要依据。,建立权责发生制的政府综合财务报告制度,研究制定政府综合财务报告制度改革方案、制度规范和操作指南，建立政府综合财务报告和政府会计标准体系，研究修订总预算会计制度。待条件成熟时，政府综合财务报告向本级人大或其常委会报告。研究将政府综合财务报告主要指标作为考核地方政府绩效的依据，逐步建立政府综合财务报告公开机制。,规范地方政府债务管理，防范化解财政风险,赋予地方政府依法适度举债权限，建立规范的地方政府举债融资机制,经国务院批准，省、自治
18、区、直辖市政府可以适度举借债务；市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。地方政府举债采取政府债券方式。剥离融资平台公司政府融资职能。推广使用政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。,对地方政府债务实行规模控制和分类管理,地方政府债务规模实行限额管理，地方政府举债不得突破批准的限额。地方政府债务分为一般债务、专项债务两类，分类纳入预算管理。一般债务通过发行一般债券融资，纳入一般公共预算管理。专项债务通过发行专项债券融资，纳入政府性基金预算管理。,严格限定
19、政府举债程序和资金用途,地方政府在国务院批准的分地区限额内举借债务，必须报本级人大或其常委会批准。地方政府举借债务要遵循市场化原则。建立地方政府信用评级制度，逐步完善地方政府债券市场。地方政府举借的债务，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。,建立债务风险预警及化解机制,财政部根据债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，评估各地区债务风险状况，对债务高风险地区进行风险预警。债务高风险地区要积极采取措施，逐步降低风险。对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，各地区可申请发行地方政府债券置换，以降低利息负担，优化期限结构。要硬化预算约束，防范道德风险，地方政府对其举借
20、的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。,建立考核问责机制,把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核。明确责任落实，省、自治区、直辖市政府要对本地区地方政府性债务负责任。地方各级政府要切实担负起加强地方政府性债务管理、防范化解财政金融风险的责任，政府主要负责人要作为第一责任人，认真抓好政策落实。,规范理财行为，严肃财经纪律,坚持依法理财，主动接受监督,各地区、各部门要严格遵守预算法、税收征收管理法、会计法、政府采购法等财税法律法规，依法行使行政决策权和财政管理权，自觉接受人大监督和社会各界的监督。建立和完善政府决算审计制度，进一步加强审计监督。推进预算公开，增强政府理财工作的透明度，减少政府
21、自由裁量权，让财政资金在阳光下运行。,健全制度体系，规范理财行为,要健全预算编制、收入征管、资金分配、国库管理、政府采购、财政监督、绩效评价、责任追究等方面的制度建设，扎紧制度的篱笆。要规范理财行为，严格按照规范的程序和要求编报预决算，按规定的用途拨付和使用财政资金，预决算编报都要做到程序合法、数据准确、情况真实、内容完整。,严肃财经纪律，强化责任追究,财经纪律是财经工作中必须遵守的行为准则，也是预算管理制度改革取得成效的重要保障。地方各级政府要对本地区各部门、各单位财经纪律的执行情况进行全面检查，通过单位自查、财政部门和审计机关专项检查，及时发现存在的问题。强化责任追究，对检查中发现的虚报、
22、冒领、截留、挪用、滞留财政资金以及违规出台税收优惠政策等涉及违规违纪的行为，要按照预算法等法律法规的规定严肃处理。,绩效预算：国际经验,绩效预算的定义,绩效预算是一个将资源分配与可评价结果相联系的预算模式（OECD）。,绩效预算的基本要素,项目预算：预算编制和决策的单位从支出条目转为项目；绩效指标和报告系统：结果指标、产出指标、效率指标；绩效评价和报告框架；绩效管理：绩效预算改革的持续推进总是伴随着政府管理的转型，并得到后者的巩固和加强。战略规划：有效整合计划与预算。,美国绩效预算改革的核心理念,强调结果导向（目的）明确财政责任（思路）聚焦绩效目标（措施）,美国新绩效预算改革的历程,理念,框架
23、,工具,政府绩效与成果法案（1993年）（GPRA）,总统管理议程（2001年）（PMA）,项目绩效评级工具（2002年）（PART）,PART,PART(Program Assessment Rating Tool)以系统、持续、透明的方式评价项目；为资源配置决策提供更为充分的信息；推动项目管理水平的持续改进；明确项目实施和结果上的责任归属。,问题框架,项目定位（20%）项目计划（10%）项目管理（20%）项目结果（50%）,评级,如果该项目没有OMB认可的绩效测量指标，或测量缺乏基线和绩效数据，则被定为没有显示成效。,PART的成效：2002年以来的评级,项目分类,政府直接支出项目竞争性补
24、贴项目固定/公式补贴项目管制项目资本和服务购置项目信贷项目研发项目,PART的问题框架,项目定位（5个问题）：评价项目的目的和设计是否清晰完善项目计划（8个问题）：评价项目是否拥有有效的长期和年度目标及指标项目管理（7个问题）：评价项目管理能力和财务管理能力项目结果（5个问题）：评价项目绩效目标和绩效指标的完成情况,一、项目定位（20%）,项目目的是否明确（20%）项目是否有关某一特定且现存的问题、利益或需要（20%）对于任何其他政府或私人的努力而言，该项目是否设计得并不重复或多余（20%）项目的设计是否避免了影响项目效果或效率的重大缺陷（20%）项目的设计是否有效定位，因而资源将直接用于项目
25、目标和目标受益人（20%）,二、项目计划（10%）,项目是否有数量有限的长期绩效指标，这些指标结果导向并有效地反映了项目目标（12.5%）项目是否有挑战性的目标和长期评价所需的时间框架（12.5%）项目是否有一些能说明项目长期目标进展的年度绩效指标（12.5%）就其年度评价而言，项目是否有基线和挑战性目标（12.5%）,二、项目计划（10%）,是否所有的项目参与人（包括受益者、次受益者、合同承包商、成本分担者以及其他政府参与者）都承诺并致力于项目的年度或/和长期目标（12.5%）为了支持项目改进，同时使评价对于问题、利益或需求而言有效并相关，范围和质量符合要求的独立评价是否在常规基础上进行，或
26、根据需要进行（12.5%）,二、项目计划（10%）,预算申请是否与年度和长期绩效目标的实现有明确的联系，并且资源需求在项目预算中是否以一种完整、透明的方式体现（12.5%）项目能否采取有效措施以纠正其战略计划上的缺陷（12.5%）,三、项目管理（20%）,部门是否定期收集及时和可信的绩效信息，包括来自关键项目参与者的信息，并利用它们管理项目，改进绩效（15%）项目管理者和项目参与者是否（包括受益人、次受益人、合同承包商、成本分担者和其他政府合作伙伴）对成本、进度和绩效成果负责（15%）（政府和参与者的）项目资金是否及时拨付、用于既定目的、并且被准确报告（14%）,三、项目管理（20%）,项目是
27、否有在项目执行过程中评价并实现效率和成本节约的方法（例如：竞争性资源使用、成本比较、提升信息化水平、合理的激励机制）（14%）项目与相关项目之间是否能够有效地合作与协调（14%）项目是否使用了有效的财务管理方法（14%）项目是否采取了有效措施以改进其管理上的不足（14%）,四、项目结果（50%）,项目是否在实现其长期绩效目标时体现出足够的进展（20%）项目是否（包括项目合作者）实现了年度绩效目标（20%）项目在实现年度项目绩效目标时是否体现了效率改进或成本节约（20%）该项目的绩效是否比具有类似目的和目标的其他项目（包括政府、私人等）更高（20%）范围和质量符合要求的独立评价是否显示该项目有效
28、并实现了目标（20%）,实践案例,成人就业和培训独立研究者资助,预算项目自我评价（韩国SABP）,经验,重视改革背景领导支持至关重要协调财政信息和绩效信息关注最终使用者慎重对待绩效结果与资源分配的关联培养各部门参与改革的能力有独立而及时的绩效评价 建立有效的激励机制始终保持合理的预期,绩效预算：中国实践,中央政府绩效预算框架,中央绩效预算流程中央绩效预算评审报告,定位,项目的绩效目标是否具体明确；项目的设计是否避免了重大缺陷；项目是否避免了与其他项目的重复；项目是否有明确的服务对象或受益人。,计划,项目是否有明确的实施计划；项目是否有科学合理的绩效指标体系；项目资金具体环节预算安排是否合理。,管理,项目的管理者和参与者是否有明确的责任；项目是否有有效的财务管理办法；部门是否运用项目的绩效信息来加强项目管理。,结果,项目是否实现了年度绩效目标；项目是否实现了长期绩效目标；项目是否实现了效率目标。,闵行绩效预算框架,闵行绩效前评价框架药监局自评2010年免费自行车项目2011年闵行绩效前评价报告,哈尔滨市绩效预算框架,绩效目标申报书绩效指标评级表自评报告职责分工,海南省绩效预算框架,项目概况表项目绩效目标表项目立项评级表,云南省绩效预算框架,云南省省级部门项目支出标准编审体系2012年预算核心表2012年国土资源厅滇中土地规划,谢谢。,
