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1、我国农村医疗救助制度存在的问题及处理对策摘要：2003年，我国农村正式建立了医疗救助制度。医疗救助制度中创设医疗救助基金，一方面帮助农村无力参加新型农村合作医疗保险的居民参加新农合，另一方面，对新农合报销补偿以外的医疗费用进行二次补偿。医疗救助为农村贫困家庭和个人提供了稳定而可靠的补助，有效减轻患病贫困农民的经济负担，提高农民抵御疾病风险的能力，对农村家庭因病致贫和因病返贫起到了一定遏制作用。但是，农村医疗救助制度存在的种种问题，如救助基金的有限性使得其对贫困农民的补助只是杯水车薪；管理监督体制的不完善导致医疗救助效率低，基金风险大；关于贫困人口和“贫困线”的确定和医疗救助与其他医疗保障制度的
2、衔接等。这些问题的存在，导致医疗救助可操作性差，救助功能受到削弱，农村医疗救助制度筮需完善。关键词：农村 医疗救助 制度缺陷 制度完善 一、农村医疗救助制度概述1、概念：医疗救助（Medical Finacial Assistance，简称MFA）是为因疾病而陷入生活困境者以及因经济困难对必需的医疗服务缺乏支付能力者提供一定经济支持的一种医疗保障形式。农村医疗救助既属于社会救助范畴，又属医疗保障范畴。2、救助对象：农村五保户、经济困难家庭和符合救助条件的特殊经济困难人群。3、救助方式：一是资助救助对象参加新型农村合作医疗保险；二是对救助对象进行二次补助，即对救助对象在新农合补偿范围以外的部分（
3、起付线和封顶线以外部分）进行二此补助。4、意义：长期以来，我国广大农村经济发展落后，医疗卫生资源紧缺，农民患病得不到及时有效的治疗，农民健康问题突出，“贫穷导致患病无力医治，疾病反过来加剧贫困”成为农村经济社会发展的恶性循环模式。2002年10月中共中央、国务院出台了中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定，提出在开展新型农村合作医疗的基础上，要对农村贫困家庭实行医疗救助。此后，该政策逐步在全国范围内推行，很多地区已经建立和和推行不同标准的贫困医疗救助和计划医疗救助。医疗救助制度的建立，对农村五保户、特殊经济困难户和符合救助条件的特定困难人群提供医疗援助，让困难群体看得起病，分担他们治
4、愈疾病的经济负担，提高其抗拒疾病的能力，使其尽快恢复健康，恢复生活和生产能力。医疗救助让农村健康保障在新农合保障的基础上无疑又加厚了一层，体现了国家对困难人群的终极关怀，实现更广泛更深入的社会公平、公正。二、农村医疗救助制度存在的问题。医疗保障制度的国际经验证明，任何一个国家，无论选择怎样的医疗保障模式，对贫困人口的医疗救助都是不可缺少的环节和组成部分。一项对低中收入国家调查结果显示，在非洲、中东、拉丁美洲和加勒比海地区以及亚洲等35个国家中，已有18个国家制定了官方文件，要求对贫困者实施医疗费用减免。作为我国新型农村合作医疗重要补充农村医疗救助，其制度的完善和工作的开展，直接影响新农合和农村
5、医疗保障水平的提高。因此，我们不但要求在农村建立医疗救助制度，而且要建立比较完善的医疗救助制度，为贫困农民的健康提供强有力的保障。当前，我国农村医疗救助制度存在以下不足：1、医疗救助未被纳入立法。目前，我国农村医疗救助工作是在中央和地方制定的政策性文件指导下进行，有关立法是一片空白。而从各国农村社会保障制度的产生和发展来看，法律先行是一个显而易见的事实。我国农村医疗救助已经实施几年的时间，从各方面来看立法时机已经成熟，进行医疗救助立法宜早不宜晚。2、医疗救助基金财政投入不足，融资渠道少。建立医疗救助制度之前，政府在医疗救助方面财政投入相当有限，而且带有很大的随意性和不稳定性，农村医疗救助在有限
6、的资金限制下也只能在部分地区零星开展。2003年医疗救助制度建立后，国家明确了各级财政对医疗救助的投入比例，把医疗救助纳入中央和地方财政预算，此举保证了医疗救助资金来源的稳定性。虽然如此，从实际情况看，财政对医疗救助的投入仍有不足之嫌，各级财政在医疗救助的投入上占财政总支出的比例很低，不但远远低于发达国家的投入水平，与许多发展中国家的同类投入相比存在着明显差距。除了财政投入不足外，医疗救助资金来源渠道也比较单一，基本上没有其他社会资金流入医疗救助领域。医疗基金捉襟见肘的现状，致使其对农村居民的扶助能力相当有限，远远低于人们的期望值。3、关于扶助对象中“贫困人”及“贫困线”的划定问题。医疗救助扶
7、助的对象是农村五保户和贫困家庭成员以及地方政府规定其他符合条件的农村居民，因医疗救助资金十分有限，不可能覆盖所有人，因而合理确定扶助对象显的尤其重要和必要。扶助对象中的农村五保户和其他符合条件的人员其确定难度不大，有关贫困人的界定就存在很大的争议和难度。农村家庭之间，特别是同一地区的农村家庭之间，其生产模式，收入来源相近，家庭间的收入差距往往体现的不明显，有的未被确定为扶助对象的家庭收入可能比被扶助对象的收入高不了多少，确存在着不同的待遇，这有失公允，另一点是在确定扶助对象时，存在个人操作因素，如有的村干部存偏袒之心，特殊照顾亲朋好友，致使应该享受医疗救助的真正贫困群体被排斥在制度范围外。而关
8、于达到什么程度才算贫困人群，即“贫困线”的划定也是医疗救助实施中的一个难题。4、医疗救助的管理、监督问题。医疗救助是一项基本的、庞大的工程，抓好医疗救助工作对农村贫困居民其重要性不言而喻。目前，医疗救助的主要工作由民政部门负责。我们知道，民政部门已经承担了大量救灾、社会救助等方面的工作，很多地方民政部门工作人员数量上严重不足，专业技能方面也比较欠缺，能正常完成现在的工作任务已经有些力不从心。在这种情况，还把搞好农村医疗救助的工作担子往民政部门的肩上压，这既增加其工作量和工作难度，医疗救助最后带来的社会效果也会大打折扣。另外，由于医疗救助刚起步，相关监督体制没有建立完善，监督工作没有真正抓起来，
9、这容易给医疗救助基金带来风险，同时，由于缺乏有效监督，医疗救助过程中的不公平问题是不可避免的。5、农村居民对医疗救助的知晓程度低，医疗救助基金的使用率低。由于医疗救助基金总量不足，有的地方担心一旦医疗救助政策为农民知悉以后，救助的需求会很大，有限的基金不能满足救助的需要，从而激化社会矛盾。因此有的地方医疗救助部门就不愿意将医疗救助政策公开，更不会农民宣传医疗救助政策，这样，很多农民尚不知道医疗救助为何物，至于享受医疗救助待遇那更无从谈起。农民对医疗救助的知晓率也影响了医疗救助基金的使用效率。6、医疗救助与新型农村合作医疗保险、农村社会救助的衔接问题。农村医疗救助制度是与新型农村合作医疗制度配套
10、实施的,其共同构筑了农村医疗卫生的两道保障网，为农村居民提供强有力的健康保障，因此，在政策的执行中，加强两者间的联系是必不可少的。然而，实践中两者处于脱节状态，封闭运行偏向很明显，这严重削弱新农合和医疗救助的保障力。另外，医疗救助与其他农村社会保障如农村基本生活保障等同属于社会保障范畴，其联系应当是紧密的，而现实情况却不令人满意。7、农民获得医疗救助补偿的程序过于繁琐。当农民患病想得到医疗救助时，必须先进行申请，再由村、乡（镇）、县逐级审核批准后才给予兑现，这一方面给文化知识普遍不高的农民增加难度，另一方面，过多的审核程序需要耽搁的时间会很长，这对于有些急需钱的患者来说是致命的，可能有的病人等
11、不到申请被批准时已不治而亡了。三、完善农村医疗救助制度的对策待添加的隐藏文字内容21、加强农村医疗救助的立法建设。医疗救助应以法律法规的形式规范下来。法律、行政法规应明确医疗救助救助对象、救助标准、救助方式、救助程序和救助主体等。从方便救助对象的角度出发，探索简便的农村医疗救助申请方式，增强其享受医疗救助服务的效用感。同时完善医疗救助相关配套政策，并不断完社会救助法制建设，将医疗救助的立法作为社会救助立法的一个重要部分确定下来。2、想方设法增加医疗救助基金，提高基金的补助能力。我国贫困面广，贫困人口基数大，医疗救助范围宽，因此，医疗救助基金仅靠财政投入是远远不够的，在落实各级财政的投入责任外，
12、必须想方设法的引导社会资金投入到医疗救助中。各地方可以根据实际情况，拓展医疗救助基金筹集渠道，如积极引导企业投资；引导、鼓励民间组织为医疗救助筹资，有时候，民间组织能做政府想做而可能做不到的事；另外可以采取如社会捐助、彩票方式募集医疗救助资金。再者，维护医疗救助基金的保值增值也是很重要的。关于基金的增值问题，可参照新农合基金的管理办法，即投资购买证券，确保资金有效增值。在医疗基金比较平稳甚至能增值的情况下，根据“量入为出”的原则，应当加大基金对困难群众的补助力度，一方面可以扩大补助面，另一方面可以增加对个体资助量，发挥医疗基金的最大功效，提高基金的使用效率。3、确定“贫困”标准，合理界定医疗救
13、助人群，合理划定农村“贫困线”。贫困的定义，我国研究贫困的著名学者林闽钢等人结合我国的实际，提出贫困的定义：“贫困是经济、社会、文化落后的总称，是由最低收入造成的基本物质、基本服务相对缺乏或绝对缺乏以及缺少发展机会和手段的一种生活状况”。贫困可分为两类：绝对贫困和相对贫困。绝对贫困是指在一定的社会生产方式和生活方式下，个人和家庭依靠其劳动所得和其他合法收入不能维持其基本的生存需要；相对贫困是指与社会平均水平相比其收入低于某一水平的个人或者家庭 张菊英、高霞等：我国农村医疗救助的现状研究.现代预防医学J2009年第36卷第2期。在医疗救助实践中，除了农村五保户较为容易确定的群体外，我们可以参照此
14、标准来确定享受医疗救助人群。关于“贫困线”的划定。所谓贫困线，就是指在一定的时间、空间和社会发展阶段，人们维持基本生存需求所必需消费的物品和服务的最低费用（用价值量表示）。贫困线是一个收入数量，经济成员的收入小于此数，算是贫困成员，收入大于或等于此数则是非贫困成员。国际上用于确定贫困线的方法很多，其中相对贫困线的计算方法有：收入比例法、平均收入法和Henderson贫困线；绝对贫困线计算方法有：恩格尔系数法、必需品法、数学模型法、生活形态法、营养构成法、马丁法、食品份额法等。世界卫生组织（WHO）规定：在1985年的物价水平下，依照购买力平价计算，每天消费费用低于1美元者为贫困。中国贫困人口的
15、标准，是1986年由政府有关部门在对617万户农村居民家庭消费支出调查的基础上计算得出的，即1985年农村人均纯收入206元。到2003年这个标准相当于637元。这是一个维持基本生存的最低费用标准，也是一个符合中国国情的贫困标准，在中国被称作温饱标准。2001年中国农村扶贫开发纲要实施后，鉴于初步解决温饱的贫困人口标准低、温饱状况不稳定，政府有关部门经过测算提出了865元的扶持标准（2003年为882元），低于这个标准者在中国被称为低收入贫困人口。刘健平、王选选：贫困程度测量方法与实证分析.J暨南学报.2003.25 同时应注意，农民的收入水平变动性是很大的，因而贫困标准和贫困群体的确定应当具
16、有很强的动态性。4、加强部门间的合作，抓好医疗救助工作和对医疗救助的监督工作。要解决医疗救助管理、施行方面存在的问题，必须做到；第一，充实民政部门人员，解决人员不足问题；第二，对医疗救助管理人员进行针对性技术培训，让他们熟悉业务，增强业务水平、提高工作效益；第三，加强民政、卫生、财政等部门之间的合作，明确各部门的责任，做到分工明确，团结协作，协同推进医疗救助工作发展。关于医疗救助的监督问题，有必要设立由专业性人员（至少有金融、会计、法律、医学等专业人员）组成的监督部门，对医疗救助进行有效的监督，严防医疗救助中的徇私舞弊、造假作假现象，实现医疗救助的社会价值，保障农村困难群众的合法权益。5、加大
17、宣传力度，提高农村居民对医疗救助制度的知晓率。针对目前医疗救助的群众知晓率不高的现状，有必要在农村加大医疗救助的宣传，让更多的人了解医疗救助制度。其实，许多工作人员担心一旦医疗救助被农民掌握后，会带来医疗救助需求量增大、医疗救助基金不能承受等问题。其实，这种担心是多余的，因为农民获得救助的前提是经过几道程序的审核，只有符合条件后才能得到相应的救助。再者，实施医疗救助的原则是“以收定支”，即每年度医疗救助基金的指出总额总小于收入总额，相关部门必须作好收支的总量控制，在这种情况下，医疗救助基金的超支问题是可避免的。医疗救助制度的目标是通过筹集救助基金，当符合条件的贫困农民生病时给予相应的救助，其体
18、现了扶贫救弱的社会公平理念。如果不作好医疗救助的宣传，不让更多的农民知晓医疗救助政策，许多贫困农民患病时得不到及时治疗，或者因为就医吃药背上沉重的经济负担，这有失社会公平理念，有不符合共同富裕的愿望。6、简化农民获得医疗救助的程序。目前，农民申请医疗救助的程序比较繁琐，农民患病后获得医疗救助过程复杂，耽搁时间长，这既增加农民申办难度，又延误了有些病人的治疗时机，同时削弱政府工作效率。因此想办法简化农民获得医疗救助程序显得很必要。如可以采取发放医疗救助卡的形式，让有资格获得医疗救助的农民持有医疗救助卡，这样，当他们患病住院时，只要向医疗机构出示医疗救助卡即可获得免费或减费治疗，出院后再办理相关报
19、销手续。7、加强医疗救助与新型农村合作医疗保险的衔接，建立较为完善的农村医疗保障制度。医疗救助既属社会保障范畴，又是社会救助体系的重要部分。医疗救助的目的是将一部分处于贫困状态的社会弱势人群纳入到医疗保障体系中，通过实施社会医疗救助制度，防止这部分群体因病致贫，因病返贫，医疗救助可以说是解决农村医疗问题的又一治本之策。当前，我国农村医疗保障的主体制度是新型农村合作医疗制度，但是，新型农村合作医疗对贫困人口的保障力度不够，部分农村贫困人群没有能力支付参与合作医疗的费用，即使由政府补助参与了新型合作医疗，也无力承担应自付的费用。医疗救助则是针对特殊群体贫困人口的医疗保障制度。因而，实施并完善农村医
20、疗救助制度无疑已经成为我国社会保障制度改革的一项重要内容。需要处理好两者的关系，既要注意做好两者之间的沟通与衔接，又不能将两者等同起来或者顾此失彼，两者是有区别的：第一，医疗救助属于社会救助的范畴，新型农村合作医疗的发展趋势应是社会医疗保障(险)；第二，医疗救助对象是符合条件的五保户、特困户和其他贫困群众，合作医疗的保障对象则是自愿参加合作医疗的全体农村居民；第三，医疗救助通过资助特困群众参加合作医疗或给予患大病的特困群众医药费用补助或政策优惠等措施来实现，以政府无偿提供救助金为主要特征，合作医疗则通过对参合群众提供事先确定的各项待遇来实现，以参合群众自付资金、自愿参加,政府给予补助为主要特征。两者又有着紧密的联系：第一，两种制度都是农村医疗保障体系的重要组成部分，是解决农村因病致贫、因病返贫问题的重要举措；第二，医疗救助可以借助合作医疗的力量为特殊困难群众提供更多的实惠。同样，新型合作医疗解决不了的问题，也可以通过实施二次救助解决符合医疗救助条件的农村困难群众的看病问题。
