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1、2,国家治理现代化,经济新常态,三个阶段：民族独立、国家富强、民众幸福两股力量：全能政府、有为政府、有限政府被动服从、能动适应、主动作为一个主体：民众：参与者、推动者、享有者,背景：为什么现在要谈PPP？,内涵：速度趋缓、结构优化、可持续发展（知识驱动）推动力：投资：政府债务堆积 出口：国际经济形势不明朗消费：人民期待，经济增长主动力结构优化：产业结构优化，制造业高附加消费结构：个人消费重品质，公共服务重普惠,01,平等,02,合作,03,04,平台,长久/战略,Your text,同甘共苦沟通高效,对重点工作的内容、交接、节点和责任的明确.,（一）所有成功实施的PPP项目都是建立在伙伴（Pa
2、rtnership）关系之上的，没有伙伴关系就没有PPP。,2.PPP模式的特征,共同成长,01,（二）利益共享项目成功的基础,项目的公益性,提高公共产品供给的数量和效率,02,控制暴利,在市场化的一些项目里，关于回报水平是很难确定的一件事，目前股本回报在10%-15%可能是一个比较正常的水平。,03,利益实现的多种形式,用户付费、政府采购、补贴、贴息，一个成功的PPP项目应该有一个有前瞻性的价格调整机制,01,分配风险的基本原则将每一种风险分配给最有承受能力的一方,02,风险的分配是一种转嫁，并非是化解。风险的减轻有赖于整个系统的科学设计和良好运作。,03,风险分担与利益共享都是在合作中有分
3、歧，面对风险时要有应对的措施,（三）风险分担PPP模式风行的根本原因,3 公营部门和私营机构的角色,模块式外包,整体式外包,TOT,BOT,其它,完全私有化,部分私有化,外 包 类,特许经营类,私 有 化 类,PPP,私有化程度,4.PPP的分类,5.PPP与BOT的对比分析,6.PPP逻辑,用股权交换效率,用时间交换资金,用机制倒逼政府能力的提高,用多元化分散风险,用框架保障控制,政府,盈利为王风险可控与郎共舞,不认主体认项目无追索权或有限追索权政府隐性信用权力制衡,逻辑,逻辑,社会资本,债权人,法务逻辑的构建：,交易结构的设定应依法合规与有效创新 完备有效，且相互勾稽关系清晰明确的法律文件
4、，是成功项目的起点，也是失败项目的最后一道防线。交易结构实质是一系列法律关系的组合。这种法律关系应当清晰有效且可被当前法规支持交易的对手是谁？是合同关系还是契约关系？是招标投标法 还是政府采购法？当地的法律文件是否能够支撑PPP模式？权利责任边界是否清晰？调整机制是否具备？,第 14 页,财务逻辑的构建,完整的投融资规划随着时间节点，财产的“物理形态”会变化。基于当期市场波动情况，有效资产的形成，是业务管理的核心指标。基于对当期市场情况，单纯的对未来的现金流测算，在实际操作中，基本无法实现当财务状况发生变化时，再融资和盈利渠道调整如何进行？,第 15 页,业务逻辑的构建,项目方案的设定与执行项
5、目方案是否切实可行？政府承诺的条件能否达到？公益项目和市场化项目如何切分？情事变更如何修约？单体运行还是一体联动？,第 16 页,7.PPP的功能,第 17 页,推动、帮助地方政府融资平台转型及优化,推动产业升级、标准化、协同化,平台战略,行业纵向整合,8.金融机构在PPP项目中的机遇,够长？够便宜？,9.金融机构面临的几大挑战,综合性人才在哪里？专业性中介哪里找？对方的信用足么？,自身体质好么？边界清晰么？有法律保障么？,有聚集能力么？有整合能力么？有风险承受能力么？有长久战略么？,第 20 页,1.20世纪90年代初期，印尼政府通过允许私营部门以BOT方式投资发电设施和道路项目来鼓励私营部
6、门参与基础设施建设。2.印尼政府试图通过建立一个健全的、遵守国际惯例的制度体系以及完善和修订与私营投资相关的法律法规来增加私营部门投资。3.46Km的Jagorawi收费公路是印尼第一条收费公路，国有公路代理 Jasa Marga公司（印尼国营公路服务公司）获得授权负责该公路。4.依据第25/1987号总统法令，印尼政府要求Jasa Marga公司参与所有收费公路的建设，任何私营公司如果准备参与这些建设，必须与Jasa Marga公司组成联合体，大部分合作是BOT或改良EPC模式。雅加达-万隆走廊多年来有着很高的交通流量。虽然连接这两个城市有几条不同的道路，但这些道路无法应付日益增长的交通流量
7、。尤其是其中一条穿越Purwakarta市的道路，在2002年以前每年有7%-9%的交通流量增长。,案例一：印尼CIPULARANG收费公路二期项目,项目背景：,第 21 页,6.印尼政府决定开发一条高等级的主干道路以提高运输效率，减少所需交通时间。7.本项目建成后将会成为连接雅加达和万隆之间的主干道路。本项目的开发也会刺激西爪哇地区经济的发展，并促使雅加达和万隆发展成为超级城市。8.1994年印尼政府最初聘用当地私营公司CGMN作为本项目的主要投资商和承包商。随后CGMN与英国投资者Trafalgar House、Jasa Marga以及其他本地投资者组成联合体特许公司。CGMN是联合体的领
8、导者，并获得Jasa Marga的授权协议，负责这条收费公路的融资、建设和运营。Trafalgar House提供额外的资金支持和建设技术。9.1997，印尼遭遇金融危机，政府对几个基础设施项目进行重新评估。由于联合体没有取得重要的进展，项目被终止，导致联合体的终止，包括投资者CGMN退出。2000年，印尼政府发布第64/2000号总统法令确认该项目继续并指派Jasa Marga作为项目的主要发展商。,案例二：印尼CIPULARANG收费公路二期项目,项目背景：,第 22 页,Cipularang收费公路二期项目总计长41Km，可以连接Padalarang至Bypass收费公路和雅加达至Cik
9、ampek收费公路，使之成为印尼境内最长的收费公路网。最初，本项目划分成4个工作包（区段），各工作包的平均长度为8.5-12Km。印尼要在2005年4月在万隆召开第50届亚非会议，总统梅加瓦蒂苏加诺普特丽通过公共工程部要求Jasa Marga加快工程进度，确保项目于亚非会议前完工。因此项目划分成9个区段加快进度。通过招标程序选出了9个本地承包商，从Jasa Marga挑选9个项目经理分管上述各部分，这些项目经理由项目主管协调，还聘请若干咨询师为项目经理提供专业的协助。,关于本项目：,第 23 页,在项目设计、建设阶段还聘用来自不同专业机构的专家小组就项目所遇到的问题为Jasa Marga提供专
10、业的咨询建议。,第 24 页,项目融资方面，由于工期和资金流动性有限，在本项目中Jasa Marga代表的印尼政府面临资金有限的困难。因此Jasa Marga制定了一套新的融资策略，即承包商的预融资方案（CPF）。这个方案中，若干当地银行（国营和私营）向Jasa Marga承诺，通过向9个选定的承包商提供贷款为项目提供资金。此外，这些银行同意全部贷款在还本付息期内采用固定利率。Jasa Marga向银行担保，无论项目发生什么情况，都能收回贷款。该协议以安慰函的形式形成，承包商凭安慰函向银行申请贷款。CPF方案与常规的项目融资不同，CPF方案中，建设阶段承包商直接从银行借款，只要处于建设阶段，就
11、由承包商对贷款负全责。项目结束后，项目业主有责任在其与银行商定的期限内偿还由承包商获得的贷款。而其他的常规项目融资则要求项目业主直接向银行贷款，聘用承包商进行建设，所以风险分担方式不同。,第 25 页,政府项目达到质量要求且按时完工最终产品功能政府全力支持良好的协作适当的项目融资方案信任（Trust）选择承包商的良好体系信息披露和沟通系统令人信服的管理能力持续的项目监管和控制,私营部门利润项目达到质量要求并按时完工有经验的人力资源良好的协作没有政治压力社区参与与支持信息披露和沟通系统权利和责任的对等和平衡基础设施网络发展的合理规划政府支持,项目遇到的问题,项目施工阶段遇到的问题由项目施工引起的
12、问题,政府与私营部门观点分歧的问题如何安排风险？怎样的项目才算成功？,第 26 页,导致效率不彰的原因,管理咨询和施工咨询的义务和责任之间没有明显的区别，这两类不同的咨询师常常从事相同范围的工作，应该改进挑选咨询师、专家和承包商的说明和要求。项目设计和规划的时间不充裕要求。,政府眼中是这样：,总承包商将工作量分包给分包商，总承包商的协调能力必须足以建立一个强大的工作网络，以支持施工作业和确保这些工作高效的完成。如果政府能够提供一些激励措施，项目的效率水平都能提高。比如 政府承诺将未来的项目授予在前一项目中有高质量表现得好的承包商。（印尼建筑产业文化和政府法规定建设成本高于一定数额的项目必须采用
13、招标程序）政府缺乏与他们维持专业关系的承诺，不像伙伴关系，更像上下级关系。,私营部门眼中是这样,第 27 页,CIPULARANG项目的启示,伙伴,外脑,规划,环境,项目启示,政府部门选择合作伙伴时要选中坚力量.,PPP项目中引入专家的力量极为重要,要营造平等、健康的竞争环境,可研的质量关系整个项目的命运。,第 29 页,根据世界银行的报告，越南GDP中9%-10%来自基础设施建设投资，越南的经济增长与基础设施投资之间有非常明显的关联。越南政府极力期望建设一套现代化交通系统。政府用于交通建设的支出从1994年到2002年每年增长21%。由于越南政府意识到越南作为动态经济增长区域中心的战略位置，
14、应当成为具有高度吸引力的外商投资环境，他们颁布了外商投资法，以扩大国际经济合作。在PPP的各种模式中，越南政府认为BOT是最有吸引力的一种开发基础设施项目的模式。在这种模式中，政府和私营部门的合作更像是一种间接合作。上个世纪90年代，越南就通过了BOT立法。,项目背景,案例二：越南YEN LENH（安令）桥BOT项目,第 30 页,5.越南政府给BOT公司提供了多项税收优惠：在整个特许经营期内，BOT公司可以只按10%缴纳工商所得税（BIT）BOT公司在项目开始盈利的前4年内免交工商所得税（如果项目位于政府鼓励投资的区域内，这一年限为8年），并且在接下来的4年中减免50%的工商所得税。BOT公
15、司在进口建设项目所需的设备、机械和专门的交通工具（包括各种备件和附件），以及燃料、原材料和其他所需品时可免交进口关税。在实施BOT项目中所需的受保护工业产权、专业技术知识、技术操作过程和技术服务等的技术转让中所涉及的税费都可以免除。,项目背景,案例二：越南YEN LENH（安令）桥BOT项目,第 31 页,安令桥长2.23公里，位于越南北部，跨越红河，建这座桥之前渡过这条河只能通过渡船或者绕道40公里经过河内附近，造成那里严重的交通堵塞，这座桥的建设增加了一条连接越南北部重要经济区域兴安省与哈南省的路线。安令桥能够减轻其他道路的交通压力，并能缩短两省之间所需的交通时间。预计能吸引约10%的南北
16、向交通流量。建设周期23个月，比计划提前了10个月。一半多项目成本由越南国家和兴安省与哈南省提供，约1100万美元，唐龙（Thang Long）建筑公司和第四土木工程建筑公司承担其余成本，特许权公司被授予17年经营期以收回投资。东海项目管理公司（ESPMU）被交通部聘为代表在特许权公司中代行其职权，越南公路管理局作为特许权公司的独立监督方以确保工程的设计和施工质量。,关于本项目,案例二：越南YEN LENH（安令）桥BOT项目,第 32 页,越南发展投资银行为其提供投资基金和融资担保，帮助确保项目特别是建设阶段的财务稳定性。越南保险公司同意为项目建设提供保险。特许权公司在2003年成立了Yen
17、 Lenh BOT公司，负责在在所同意的特许期内运营项目。,（一）SPC管理不善、成本超支（二）通货膨胀率超出预期基于1995-1999年的通货膨胀数据（年平均5.06%），本项目的通货膨胀率确定为5%，因为可行性研究实在1999-2000年进行的。但是2004和2005年，越南通货膨胀率分别达到9.5%和8.3%，总建设成本上升了约30%。（三）实际交通收入低于估计值建设本项目的原因之一是促进Hai Nung和Ha Nam两省的经济增长，因为它期望能够吸引大量从Hai Phong港通往越南中心区域的火车和集装箱。结果本项目不仅没能减少原来的交通堵塞，而且因为中心区省份都有他们自己的港口，所以
18、并不需要从Hai Phong港运输货物，因此导致了对通过这座大桥的车流量的错误估计。连接线没有改造升级或拓宽，进一步降低了车流量。越南民众对于收费基础设施商业化的知识、理解和认可度还有待提高。,第 33 页,项目遇到的问题：,Yen Lenh大桥BOT项目中的风险识别,第 34 页,来源：Ninh(2006),项目启示：良好的项目治理,第 35 页,第 36 页,项目启示：良好的项目治理,第 37 页,项目启示：良好的项目治理,第 38 页,项目启示：良好的项目治理,专业顾问：实施方案（技术方案、交易结构、物有所值）；财务顾问：资产确认、会计处理、物有所值定量分析；采购顾问：项目采购；融资顾问
19、：融资方案；法律顾问：合同起草、谈判。要学会用PPP的方式做PPP！,发挥第三方专业机构作用,39,项目运作指导：咨询公司（包括管理公司、顾问公司）PPP项目中合作者众多、资金结构复杂、项目开发期长、风险大，全寿命周期都需要咨询公司的介入。它们可以发挥的功能有：1.为SPV提供政策咨询（产业政策、行业政策和税收、金融），为政府厘清概念、梳理流程、论证整体方案2.协助确定融资方案 3.协助制定风险管理方案（对项目全生命期内风险作出较为准确专业的判断，制定合理的风险分配方案）4.协助选择合作伙伴,第 40 页,PPP项目中咨询公司的作用,项目识别,PPP项目中合作者众多、资金结构复杂、项目开发期长
20、、风险大，全寿命周期都需要咨询公司的介入。它们可以发挥的功能有：为SPV提供政策咨询（产业政策、行业政策和税收、金融），为政府厘清概念、梳理流程、论证整体方案；协助确定融资方案；协助制定风险管理方案（对项目全生命期内风险作出较为准确专业的判断，制定合理的风险分配方案）；协助选择合作伙伴。,项目准备,项目采购,项目执行,项目移交,项目建议书的编制；新建、改建项目的可行性研究报告编制；项目产出说明和初步实施方案；协助政府和社会资本合作中心、行业主管部门开展物有所值评价工作。,协助政府搭建PPP项目管理架构；编制项目实施方案，具体包括风险分配基本框架、项目运作方式、交易结构设计、合同体系安排、监管架
21、构、采购方式选择等。,协助社会资本方和政府指定机构开展合同签订和融资交割等工作；协助金融机构行使介入权等；协助项目实施机构制定项目产出绩效指标；协助项目实施机构、政府和社会资本合作（PPP）中心进行中期评估。,为政府代理招投标；协助产业方编制响应文件、开展融资方案设计和协助谈判；派遣评审专家参与响应文件评审。,协助项目实施机构或政府指定的其他机构进行绩效评价（后期评估）；展期谈判等。,THINK,01,流程周期,02,03,04,专业、专业、再专业,打包 vs.拆包,要等东风么？,中信的行与思PPP模式解读、案例与实操,1,3,4,PPP和PPP运作模式,几点思考,操作步骤,2,PPP案例解读
22、,目录,什么是PPP？,PPP是英文“Public-Private Partnership”的简写，财政部定义为“政府与社会资本合作”，政府与社会资本合作（PPP）模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报，政府部门则负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。,PPP的运作模式,按照应用时间的先后顺序，目前认可的PPP模式主要分为以下几种，分别是私有化、特许经营（包括BOT、BOOT、O&M、MC）、BT及公私合营SPV，每一种新模式的诞生实
23、质上都脱胎于前一种模式，同时也是对前一种模式的创新和改造。从实质应用来看，BOT（及其变身）、BT、公私合营SPV仍是应用最广泛的三种模式。,PPP不同运作模式对应的政府与私人参与度,PPP不同的运作模式对应不同类别的基础设施项目和公私部门的具体需求，核心区别在于政府承担的责任不同。,PPP运作模式的选择,BT 建设-移交BOT 建设-运营-移交BOO 建设-拥有-运营BOOT 建设-拥有-经营-转让BLOT 建设-租赁-经营-转让TOT 转让-运营-移交ROT 改建-运营-移交MC 管理合同O&M 委托运营,BOT/BT/SPV的同异点及优劣对比,1,3,4,PPP和PPP运作模式,几点思考
24、,操作步骤,2,PPP案例解读,目录,适用PPP及有望快速推广PPP项目的领域(红字),根据财政部76号文，采用PPP的项目，应具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。主要为城市基础设施及公共服务领域的定价机制透明、有稳定现金流的项目，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等。,PPP项目的特点,财政部官网于11月30日公布了PPP示范项目名单，共包括15个省市的30个项目。示范项目以存量项目为主，30个项目中有22个地方融资平台存量项目，占比73%。从项目所在的行业来看，主要集中在污水处理
25、、轨道交通、供水供暖等以“使用者付费”为特征的经营性项目。这类项目收益相对较高且较为稳定，吸引社会资本相对容易。PPP项目推广初期或将主要以轨道交通、污水垃圾处理、供水供电等适合市场化经营的项目为主。,云南省某市水务PPP项目,广东省某市海湾隧道PPP项目,贵阳市南明河治理PPP项目,案例解析,北京市地铁16号线PPP项目,1,3,4,PPP和PPP运作模式,几点思考,操作步骤,2,PPP案例解读,目录,案例的启示,Public 与 Private 的关系，PPP就是公私合作伙伴关系，意味着三种关系的转变：一是不是政府不管，是共同完成；二是由政府单独承担责任变成政府和企业共同分担责任，分别承担
26、各自责任，三是分担风险，由政府完全承担风险变成政府和企业各自承担风险。,案例的启示,PPP不是融资问题,一是中国的地方政府在推动PPP的时候动机主要还是“钱”，把PPP当成单纯的融资手段，没有太重视效率提高。而在国际上PPP提出来的主要动机是提高效率，是因为政府提供服务的低效率,二是“资金”的错配，基础设施建设前期投入大需要大投入，所以需要在前期融资并通过后期运营收益等回收，所以会出现资金在时间上的不匹配；因此要确定最后承担服务成本的资金从哪来，因为PPP的投资人是要收回投资的，并且是要有回报的。,三是融资需要与运营相结合。,案例的启示,PPP的交易结构日渐复杂,案例的启示,PPP是一段婚姻,
27、应该规范各方行为，特别是政府行为,崇尚契约精神，特别是矛盾和争议在,明确的利益分享机制,内容提要1、中央政府投融资模式变迁及逻辑 2、央地关系简单回顾 3、地方政府投融资模式变迁及逻辑 4、新预算法：下放举债权 VS 公私合作制 5、财税改革与债券资本市场 6、小专题,一、中央政府投融资模式变迁及逻辑,1988年，我国进行了第一次政府投融资体制改革。1994年（十四大），第二次投融资体制改革，财政上，分税制改革元年；金融上，国有商业银行的集权改革；资源上，将垄断性企业化为中央管辖（即央企）。2003年（十六大结束不久），国资委成立。2013年（十八大三中全会），第二轮国企改革高潮到来。从我国中
28、央政府的投融资体制改革历史路径体现出从职能导向到产权导向的演变内在逻辑，既有股权与债权分类治理的思路，又体现了现代契约理论中bfseries 控制权高于剩余价值索取权的经典判断。,二、央地关系简单回顾,我国地方政府投融资架构一直处于“二阶均衡”状态，即中央政府拥有政策制定的规则优势，地方政府拥有执行政策的信息优势。分税制前后，地方政府的行为特征由经营企业转变为经营城市。,三、地方政府投融资模式变迁及逻辑,分税制前的企业留利在改革开放的第一阶段，也就是自80年代初到1994年分税制改革这段时期，中国的财政体制主要是财政承包合同制。财政承包制只划分了中央和省一级的财政关系(Zweig，1991)。
29、在19581976年期间，地方各级政府的利益与所属企业紧密联系在一起。,三、地方政府投融资模式变迁及逻辑,Naughton(1994)的研究表明，1985年私营企业在中国工业产出中只占2，到1993 年也只占7。原因是私营企业难以控制，把预算内收入转为预算外收入的做法，在私营企业无法实现。这一阶段的地方政府具有极强的激励支持隶属企业，形成了以“经营企业”为特征的地方保护主义式“诸侯”经济增长格局。,三、地方政府投融资模式变迁及逻辑,一篇名著：王绍光教授，分权的底线。分税制改革启动：中央政府最终进行分税制改革，将财权和财力重新集中到中央层面。历史的佐证是：乡镇企业在1993年达到了其发展的历史顶
30、峰，从1994年开始，乡镇企业的发展急剧减缓，这是因为，地方政府已无法再从企业获取预算外收入，其对企业的控制与扶持所属企业的动力也就随之消失，先天不足的乡镇企业从此举步维艰，详见农业部乡镇企业司，全国乡镇企业基本情况及经济运行分析，乡镇企业产权制度改革，1998 年版。中国地方政府的经营模式从此转向以土地资源为融资工具的经营城市阶段。,三、地方政府投融资模式变迁及逻辑,历史佐证是：在1989年正式确立国有土地有偿出让收入制度到1998年短短的l0年问，中央与地方关于土地出让收入分配的方案一共调整了7次，其中有两次值得特别注意，一次是在1993年国务院关于实行分税制财政管理体制的决定中，把土地出
31、让收入全部划归地方政府，而在1997年关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知中，又规定新增建设用地的土地出让收益全部归中央政府。中央政府无法将土地出让收入转化为正式的税种加以控制，在分税制改革中将土地出让收入及相关税种划归地方，这种制度设计至今被众多学者视为中央在上收财政、金融、垄断大型国企（即央企）三大资源之后，对地方的制度让渡（如：雷宇，2012）。,三、地方政府投融资模式变迁及逻辑,几条法规值得注意：1998年土地管理法最终通过时，新增建设用地土地出让收入的分成比例确定为地方政府占70，中央政府占30。尽管土地管理法对存量建设用地的土地出让收入没有明确规定，但是根据之前的相关文件（例如
32、：国务院关于实行分税制财政管理体制的决定，国发1993第85号；关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知，中发1997第11号；土地管理法1998年第55 条），实质上全部归地方政府。土地资源终将是有限的，根据个人判断，以土地作为主要融资工具经营城市的阶段至2014年可以说是难以为继了。,三、地方政府投融资模式变迁及逻辑,高培勇教授（2014）的观点：土地财政并非财政，因为其具有“人大不必审批、政府不可统筹”这两大特征，直接后果是扰乱了地方财政纪律。另一方面，2015年1月23日，银监会副主席王兆星向公众披露，截至2014年12月31日，商业银行不良贷款率升至1.29，较三季度末的1.16增加
33、了0.13 个百分点，比年初上升0.29 个百分点。值得指出的是，2013年全年，商业银行不良贷款率的整体涨幅也仅是0.05 个百分点。地方政府以土地资源作为融资工具带来了财政纪律上的问题，以及地方政府债务问题，也诱发了金融系统问题。简单总结是：强烈的投资意愿与不完善的分税制改革赋予地方政府目前的融资体制，造成了近年来地方政府债务“危机”问题。,四、新预算法：下放举债权 VS 公私合作制,实际上中央政府为了缓解地方政府投融资缺口，赋予地方政府举债权就成为一种（主流）解决方案。2014年8月31日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过关于修改中华人民共和国预算法的决定，即新版预算法赋予
34、了地方政府举债权。至此，相当一部分学者和市场人士认为，开明渠堵暗道，大力发展债券资本市场，是缓解地方财力不足，用市场力量约束地方财政纪律的有效手段。,四、新预算法：下放举债权 VS 公私合作制,然而，这种简单的赋予地方政府发行债券的权力缓解财力不足的思路存在着严重的缺陷：第一，地方政府不具备中央政府的功能性财政的职能。第二，发债依旧无法做到“用借还”相统一。在根本上无助于解决潜在地方政府债务危机。第三，省级政府代发转贷方式与中央帮地方借债没有区别。,四、新预算法：下放举债权 VS 公私合作制,第四，技术上操纵债务率等指标较易。第五，加剧我国债权资本市场割裂。第六，现有评级模式意义不大。,四、新
35、预算法：下放举债权 VS 公私合作制（PPP）,PPP下的核心点在于是以项目为导向，筹集的资金有其明确的用途。PPP是构建现代财税体系（楼继伟，2014）战略的一步重要布局。PPP天然的拥有以项目为导向的收益-风险分摊机制，本质上剥离了各级政府信用，而使得定价基准基本取决于项目的股权收益+债权收益。,五、财税改革与债券资本市场,银行间债券市场交易品种简介。交易所债券市场交易品种简介。跨市场交易：有部分国债和企业债同时在两个市场交易，但托管在不同的机构，在两个市场均有投资资格的投资者可以通过转托管实现跨市场投资。PPP的进一步推广会降低地方政府债务率，总体而言也会降低整个政府的债务率。楼继伟部长
36、已经表态实施积极的财政政策，这意味着中央政府的举债空间将得到释放，加之不久前财政部推出了关键期国债收益率曲线，可以预期国债的发行量会有一个较大提升，国债的承销、交易将是券商、银行、基金、财务公司、保险公司等机构投资者的关注点。银行间债券市场交易品种简介。,小专题1：财政专户清理2014年10月9日，国务院发布关于深化预算管理制度改革的决定、同年11月18日，财政部发布关于进一步规范地方国库资金和财政专户资金管理的通知，财政部将全面清理整顿财政专户，今后各地一律不得新设专项支出财政专户，除财政部审核并报国务院批准予以保留的专户外，其余专户在2年内逐步取消。小专题2：保障房 在2014年12月29
37、-30日的全国财政工作会议上，财政部长楼继伟表示，创新机制推进保障性安居工程建设，利用PPP模式或政府购买服务方式盘活存量房，引导社会资本参与保障性住房的建设和运营管理。小专题3：债券市场的“五龙治水”,1,3,4,PPP和PPP运作模式,几点思考,操作步骤,2,PPP案例解读,目录,介绍编制目的和依据、社会资本的定义、适用范围、管理机构和实施原则等。社会资本：指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。财政部门应本着社会主义市场经济基本原则，以制度创新、合作契约精神，加强与政府相关部门的协调，积极发挥第三方专业机构作用，全面统筹政府和社会资本合作
38、管理工作。省级财政部门应积极设立PPP中心或指定专门机构。,1.总则,76,PPP项目操作流程图,77,2.项目识别,78,适宜采用PPP的项目：投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目。项目发起方式：政府发起：财政部门（PPP中心）负责向行业主管部门征集潜在项目，行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。社会资本发起：社会资本以项目建议书的方式向财政部门（PPP中心）推荐潜在项目。,2.项目识别,79,财政部门（PPP中心）会同行业主管部门对潜在PPP项目进行评估，确定备选项目。财政部门（P
39、PP中心）根据筛选结果制定年度和中期开发计划。列入年度开发计划的项目，项目发起方应按财政部门（PPP中心）要求提交相关资料。,2.项目识别,80,财政部门（PPP中心）会同行业主管部门开展物有所值评价工作。定性评价：关注采用PPP与传统采购模式相比能否增加供给，优化风险分配，提高运营效率，促进创新和竞争。定量评价：对PPP项目全生命周期内政府支出成本现值与政府比较值进行比较，计算项目的物有所值量值，判断PPP能否降低全生命周期成本。定量评价各地根据实际情况开展。PPP PSC,2.项目识别,81,财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政
40、承受能力论证，每年政府付费或政府补贴不得超过当年财政收入的一定比例。技术可行、经济可行、财务可行、商业可行、财政可行,PPP项目操作流程图,82,3.项目准备,83,县级以上人民政府可建立专门协调机制，主要负责：项目评审、组织协调和检查督导等工作，实现简化审批流程、提高工作效率的目的。政府或指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责：项目准备、采购、监管和移交等工作。,3.项目准备,84,实施方案编制：风险分配基本框架：原则上，项目设计、建造、财务、运营维护等商业风险由社会资本承担；法律、政策和最低需求等风险由政府承担；不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。,3.项目准备,85,3
41、.项目准备,86,交易结构项目投融资结构：项目资本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形成和转移等。回报机制：使用者付费、可行性缺口补助、政府付费。相关配套安排：项目以外相关机构提供的土地、水、电、气等配套设施和项目所需的上下游服务。,3.项目准备,87,合同体系：项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。项目边界条件是项目合同的核心内容权利义务边界：项目资产权属、社会资本承担的公共责任、政府支付方式和风险分配结果等。交易条件边界：合同期限、回报机制、收费定价调整机制和产出说明。履约保障边界：强制保险方案、履约保函体系。调整衔接边界：
42、应急处置、临时接管和提前终止、合同变更、合同展期、项目新增改扩建需求等应对措施。,3.项目准备,88,监管架构授权关系：政府对项目实施机构的授权，以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权。监管方式：履约管理、行政监管和公众监督。,3.项目准备,89,采购方式的选择公开招标：适用于核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规和政府采购政策，且采购中不做更改的项目。竞争性谈判。邀请招标。竞争性磋商。单一来源采购,3.项目准备,90,财政部门（PPP中心）对实施方案进行物有所值和财政承受能力验证。通过验证的，由项目实施机构报政府审核。未通过的，可在实施方案调整后重新验证。经重新验证仍
43、不能通过的，不再采用PPP。,PPP项目操作流程图,91,4.项目采购,92,项目实施机构根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得响应和实现充分竞争，并将资格预审的评审报告提交财政部门（PPP中心）备案。（至少3家社会资本通过资格预审）资格预审公告应在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布。（预审公告包括：项目授权主体、项目实施机构和项目名称、采购需求、对社会资本的资格要求、是否允许联合体参与采购活动、拟确定参与竞争的合格社会资本的家数和确定方法、以及社会资本提交资格预审申请文件的时间和地点）,4.项目采购,93,采购文件
44、应包括：采购邀请、竞争者须知（包括密封、签署、盖章要求等）、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、强制担保的保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、项目合同草案及其他法律文本等。采用竞争性谈判或竞争性磋商采购方式的，还应明确评审小组根据与社会资本谈判情况可能实质性变动的内容，包括采购需求中的技术、服务要求以及合同草案条款。,4.项目采购,94,评审小组由项目实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成，评审专家人数不得少于评审小组成员总数的2
45、/3。公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购方式，按政府采购法律法规有关规定执行。采用竞争性磋商方式的，指南有详细规定。,4.项目采购,95,项目实施机构成立专门采购结果确认谈判工作组，按照候选社会资本的排名依次进行合同签署前的确认谈判，率先达成一致的候选社会资本为中选社会资本。确认谈判不得涉及合同中不可谈判的核心条款，不得重复与排序在前但已终止谈判的社会资本进行再次谈判。确认谈判完成后，签署确认谈判备忘录，并将相关内容公示。公示期满无异议的，项目合同应在政府审核同意后签署。,PPP项目操作流程图,96,5.项目执行,97,社会资本可依法设立项目公司。政府可指定相关机构依法参股项目公司。
46、项目实施机构和财政部门（PPP中心）应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。,5.项目执行,98,由社会资本或项目公司负责融资。财政部门（PPP中心）和项目实施机构应做好监督管理工作，防止企业债务向政府转移。项目合同中涉及的政府支付义务，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。财政部门（PPP中心）和项目实施机构应建立PPP项目政府支付台账，严格控制财政风险。在政府综合财务报告制度建立后，PPP项目中的政府支付义务应纳入政府综合财务报告。,5.项目执行,99,项目实施机构督促社会资本或项目公司履行合同义务，定期检查项目产出绩
47、效指标，编制季报和年报，并报财政部门（PPP中心）备案。政府有支付义务的,按照实际绩效付费。设置超额收益分享机制的，社会资本或项目公司应依约履行。项目实际绩效优于约定标准的，应执行奖励条款，并可作为合同能否展期的依据；未达到约定标准的，应执行惩处条款或救济措施。,5.项目执行,100,社会资本或项目公司违反合同约定，威胁公共产品和服务稳定安全供给，或危及国家安全和重大公共利益的，政府有权临时接管项目，直至启动提前终止程序。合同执行和管理过程中，项目实施机构应重点关注合同修订、违约责任和争议解决等工作。合同双方发生争议且无法协商一致的事项，依法申请仲裁或民事诉讼。,5.项目执行,101,项目实施
48、机构应每3-5年对项目进行中期评估。政府相关职能部门应根据国家相关法律法规对项目履行行政监管职责。社会资本或项目公司对政府职能部门的行政监管处理决定不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。政府、社会资本或项目公司应依法公开披露相关信息，保障公众知情权，接受社会监督。,PPP项目操作流程图,102,6.项目移交,103,项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组，根据约定确认移交情形和补偿方式，制定资产评估和性能测试方案。项目移交工作组应委托具有资质的资产评估机构，按照约定评估方式，对移交资产进行资产评估，作为确定补偿金额的依据。,6.项目移交,104,项目移交工作组应严格按照性能测
49、试方案和移交标准对移交资产进行性能测试。性能测试结果不达标的，移交工作组应要求社会资本或项目公司进行恢复性修理、更新重置或提取移交维修保函。,6.项目移交,105,社会资本或项目公司应将满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件，连同资产清单移交项目实施机构或政府指定的其他机构，办妥法律过户和管理权移交手续。社会资本或项目公司应配合做好项目运营平稳过渡相关工作。,6.项目移交,106,项目移交完成后，财政部门（PPP中心）应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、PPP应用等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果。评价结果作为政府开展PPP管理工作决策参考依据。,Thank You!,
