电子政务问题研究.doc

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1、电子政务问题研究一、电子政务的内涵及发展（一）电子政务的缘起电子政务（e-government，e-governor）是信息技术发展的必然产物。从1993年美国总统克林顿宣布利用信息技术改造政府开始，电子政务就迅速列入了所有工业化国家的政治日程，并随之波及众多发展中国家。各国纷纷投入人力物力，大力发展电子政务，它已经成为治国不可或缺的工具。在不到十年的时间，电子政务发展就经历了萌芽期、孕育期，并随着电子政务被列为世界“信息高速路”五个应用领域中的第一位，它的发展进入了启动期。根据联合国教科文组织的调查，89的国家都在不同程度上着手推动电子政务的发展，并将其列为国家级的重要事项。中国从1997年

2、正式启动了“政府上网工程”；2001年全国人大通过的国民经济和社会发展十五计划纲要中，明确了“以信息化带动工业化”的主张，并在部分城市开始电子政务示范工程；2002年更是被称为“电子政务年”，国家信息化领导小组决定把加快电子政务建设作为中国信息化工作的突破口和当年的工作重点。中国电子政务建设以及学界对电子政务的研讨都随之达到了高潮，这一高潮至今未退，只是趋于平稳和更加理性化。北京作为我国最早实施电子政务工程的地区，早在2000年底，已初步建成了公用信息平台和政务信息网络，并提出到2005年底，北京市要建成电子政务网络系统，全面开展网上交互式办公，从而建成适应知识经济和网络经济的“电子政府”。电

3、子政务的发展之所以受到世界各国政治家的重视，主要是因为这场由信息技术引发的政府管理变革，推动了当代全球政府管理逐步从工业社会的传统模式向信息社会新的政府管理模式的转变。一方面由于政府是全社会中最大的信息拥有者和信息技术的使用者，有效地利用信息技术，可以建立一个更加勤政、廉洁、精简和有竞争力的政府，同时带动全社会的信息化发展；另一方面信息技术的应用能够使人民更好地参与政府的各项决策活动，从而促进全社会的进步。电子政务的鼻祖可以说是克林顿，他并不是要直接建立电子政务，而是在改革政府的过程中发现电子政务可能是一种非常好的形式。克林顿政府上台以后推动了新一轮的政府改革，提出了很多新的理念。其中的一大特

4、色就是在1993年首倡电子政务（E-Government），并且戈尔在后来的总统竞选中，特意将E-Government当作自己拉选民最具号召力的口号之一，声称要让联邦机构最迟在2003年全部实现上网，使美国民众能够充分获取联邦政府掌握的各种信息。克林顿政府从一开始就认识到信息技术在经济和社会方面的巨大潜力，提出“信息高速公路”计划，为推动美国信息科技的进步发挥了积极的作用。随着“信息高速公路”的延伸，克林顿和戈尔很快认识到信息技术同样会对美国政府和政治产生深远的影响。电子政务的设想正是在这种认识的支持下提出并着手实施的。电子政务最初的设想是利用信息技术手段在美国公民、企业和政府之间架设沟通和交

5、往的桥梁，用信息技术驱动一个效率更高、成本更低的政府。当时，很多政治家希望政府能够从传统的官僚主义体制中解脱出来，因为过去的改革都是使政府本身进一步完善。电子政务绝非一些人所理解的单纯的信息技术在政府管理中的应用，它的根本意义在于引领了政府管理变革新方向，开创了政府创新的信息化道路。（二）电子政务的内涵“电子政务”一词在中国出现还是近几年的事。就电子政务这一概念本身，尚存在着不同的提法。如“电子政府”、“电子化政府”、“数字政府”、“连线政府”、“网络政府”、“在线政府”、“虚拟政府”等等。甚至在一些概念之间也常常出现混淆，如有人将政府上网、政府信息化、虚拟政府和电子政府混为一谈，忽视了它们之

6、间的根本差别。近来，在发达国家，越来越多的政府官员与技术专家们采用e-government或者e-governor来代表政府信息化。有人认为前者是“电子政府”的含义，后者是“电子政务”。在中国，政府与学界曾就e-government的译法争论不休，直到总理朱镕基敲定，“电子政府”才让位给了“电子政务”。2001年6月在华盛顿由世行组织的全球电子政务会议上，大家用的最多的词是：e-gov，既代表电子政务也代表电子政府。从字面上看，“政务”在现代汉语词典中的解释是“关于政治方面的事务，也指国家管理工作。”“电子政务”简单地讲就是指运用电子化手段所实施的国家管理工作。从广义上讲，电子政务是指政府全面

7、信息化。所谓电子政务，就是公共管理部门应用现代信息和通信技术，将管理和服务的一项项具体业务通过网络技术进行集成，在互联网上实现组织结构和工作流程的优化重组，超越时间、空间与部门分隔的限制，全方位地向社会提供优质、规范、透明的管理和服务。美国作家美恩斯和施奈德在资本主义的研究（Meta Capitalism）一书中所下的定义更为贴切。电子政务即“用信息技术来改进政府工作效率，创造价值和建立新的政府、企业和公民之间的关系”。从这一定义来把握电子政务的内涵，则包括了四个方面的信息：一是电子政务必须借助于信息技术，离不开信息基础设施和相关技术的发展；二是电子政务是一个高效率的政府运行过程。三是政府与公

8、民关系重建的过程。电子政务改变了公众与政府打交道的方式，在网络的两端大家以更趋于平等的身份互相接触，政府业务更加公开化和透明化。四是电子政务是一个价值增殖的过程。政府拥有的大量社会信息资源，在电子化、网络化的环境下，得到了更加充分的开发和利用，信息在流动中价值得到了提升。传统的政府运作过程是以政府的机构和职能为中心，企业或公众围绕政府部门转。电子政务模式下新的政府运作过程，则是以用户为中心，以用户的需求为出发点，即政府要围着企业或公众转，把企业和公众真正作为客户，对其进行管理和服务。电子政务是政府创新和信息技术相结合的产物。正如前总理朱镕基所说“电子政务是一场深刻的革命。”二、电子政务的作用和

9、意义（一）提高公共行政绩效传统的政府结构特点是部门林立、条块分割、等级森严，行政信息流通渠道不畅，信息处理手段落后，行政效率低下。电子政务的实施，改变了行政信息的传递方式和处理手段，克服了各种物流阻碍和组织障碍，部门协作得到加强，政府运作程序和办事流程得到简化，提高了政府管理能力。政府部门的政务活动，很大程度上是一种信息处理活动，政府信息化水平和信息处理能力的高低既是衡量政府综合实力的指标，也是影响工作效率的重要因素。传统政务信息处理方式依赖于纸质文件作为信息的载体，存在着传递速度慢、储存（归档立卷）困难、信息查询不便、传播范围有限、透明度低、成本高（印刷、打印、耗材和人工成本）等缺点。而计算

10、机和互联网的广泛应用，为政府管理提供了方便、快捷的信息处理工具，降低了信息传输的时间成本和人力成本，节约了原来靠人脑和纸质文件传递信息所消耗的大量时间和精力，将公务人员从常规的事务性工作中解脱出来，政府通过计算机存储介质或网络处理信息，远比以往通过纸质介质处理的信息容量大、速度快、形式灵活。不仅可以打破时间、空间的限制，实现透明、高效、无纸化办公，而且面对纷繁复杂的信息，能够做出快速灵活的反应，从而使政府更加精干高效。网上虚拟政府的建立，则大大简化了行政运作的环节和程序。电子政务改变了政府内部信息传递方式，政府得以在更广泛的范围内收集社会各阶层的意见，获得信息反馈。网上办公、远程会议、虚拟组织

11、的产生，打破了政府工作的时空界限，加强了政府部门之间及政府与公众之间的信息双向互动，公众通过信息网络可以方便地与政府部门直接沟通，反映情况、办理业务、提出各种合理化建议。网络的快速传递，使一些以前无法想象、无法实现的公共服务功能成为现实，政府与公众的双向互动迫使政府回应速度大大加快。这些都为公共行政整体绩效的提高创造了条件。（二）降低公共行政成本行政成本可以定义为政府组织在为社会提供公共服务、生产公共产品的活动过程中投入的人力、财力和物力资源。政府在传统管理模式下，社会化任务越重，管理范围越大，相应的管理成本越高，出现政务边际成本递增现象。因为按照西蒙的有限理性说，在工业社会，个人能直接管理的

12、人数，在7到13人之间。超过了就需要分层。管理层这个中间环节，不仅降低效率，也要消耗成本。与传统政务相比，电子政务遵循的是政务边际成本递减的法则，虽然电子政务前期投入较高，但随着社会化任务越重，管理范围越大，相对的管理成本越低。这主要体现在三个方面：一是信息技术降低了一般公务处理的成本。信息的网络化传输，公文的电子化处理，以及办公自动化系统、管理信息系统、决策支持系统等的广泛应用，不仅提高了信息传递的速度和效率，也使得行政运作成本大大降低；二是行政管理的组织结构和工作流程优化重组，减少了中间管理层次，政府组织规模减小，降低了机构和人员的费用开支；三是电子采购与招标、电子化的经费审批与管理，堵塞

13、了传统管理的漏洞，也会促使行政运作成本的减少。一个典型的例子就是美国在克林顿政府时期对福利发放制度的改革。美国政府为救助特困人群，长期以来一直采取发放食品券的方法，这种方法不仅成本较高而且还存在很多弊端。从1997年开始，美国政府改变了食品券的发放方式。采用了一套电子福利系统（Electronic BenefitsTransfer,简称EBT），它建立在信息和网络技术的基础上。政府不再发放纸印的食品券，取而代之的是一张类似信用卡的EBT卡。与传统的发放方式比较，政府扶助一个对象所花费的成本由34美元降到只需1美元。单就食品券一项，EBT卡每年可以为联邦政府节约经费2000万美元。而如果将EBT

14、卡的用途扩展到其他福利项目上，它将节约政府开支2亿500043万美元。这可以说是利用电子手段给降低政府管理成本的范本。据统计，由于实现政府信息化，1992年到1996年，美国政府的员工减少了24万人，关闭了近2000个办公室，减少开支1180亿元。另外，从成本效益核算看，电子政务具有较高的投入产出比。电子政务需要巨额的资金保障，但同时在一些特殊领域其收益也十分明显。例如电子政务在实现的市场监管这方面，中国最成功的，最有效益的，一个是金关、一个是金税。1998年，国家外汇流失仅北京就达到几十个亿。当年中国进口顺差大概为430亿元，外汇储备才增加40多个亿。“电子口岸”开通后，1999年中国进口顺

15、差300多亿，95都入了帐。对比非常明显。还有一个例子就是金税工程，这是财政部部长亲自抓的项目，自从1997以来，中国每年的净增税收，头年是800亿，后来是1000亿，两三年以后达到了1500亿。其中三分之一以上是靠信息系统收进来的。（三）促进政府职能转变中国新时期政府职能转变主要是十六个字：经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。政府职能转变本身就是全球化和信息化的客观要求，在信息社会，决定国家和地区国际竞争力的主要因素，不再是城市的基础设施、政府的优惠政策等，而是集中到政府的管理职能和管理效率上来。电子政务的实施则为政府职能转变提供了天然的平台，它与政府职能转变之间相互影响，相互促进。首先

16、，电子政务的开展将重新确定政府、企业、社会组织三者的边界，促进政府从包揽一切的做法向管理与服务并重的方向转变。其次，电子政务的开展提高了政府处理信息的能力，高效的信息采集系统、完备的数据库、模型分析和数据挖掘等手段的应用，为政府实现经济调节提供了信息保障和决策支持；第三，依托互联网建立市场监管体系，提高了政府的监管理能力，也更加规范透明、公平公正；第四，政府门户网站以及各种基础信息库的建立，为政府提供了利用网络与信息技术完善自身服务职能的契机。传统管理中由于强调分工造成的部门分割和官僚主义将得以根治，信息的分配和流动渐趋合理，并使信息资源得到深刻合理有效的利用，从而优化社会资源配置，提高国民经

17、济运行的质量和效益。政府可以通过网络为社会提供了平等公平的信息资源和快捷、周到的服务，如政府信息的查询、企业登记、养老金发放等，都可通过电子文件来完成，公民不需直接面对那些摆官架子的官员们，而只需用鼠标点击政府网站来完成，享受政府更具体、更个性化的服务。政府机构将逐渐成为办事高效、运转协调、行为规范的行政主体。（四）提高公共决策质量电子政务的建立和发展，为政府决策科学化提供了有力的工具。在传统行政体制下，由于只有处于组强高层的人才能掌握足够的信息，公众既无了解信息的便利，也无参与决策的权力，决策权一定程度上成为了特权。而且按照西蒙的有限理性学说，信息的有限性直接影响到决策的质量，传统行政体制下

18、由于靠经验决策和决策信息不全导致的决策失误非常普遍，整体的决策质量不高。随着信息技术的运用，决策信息不全、决策参与范围小和决策周期长等弊端将得到有效的改善。信息的网络化传递、决策支持系统、专家辅助系统以及专业化的数据信息库的建立，支持和强化了决策过程，使决策所需要的信息来源更广，信息质量更高，从而大大改善了行政决策者的有限理性，提高了公共决策的科学化水平；政府通过电子民意调查，电子公民投票，电子选举，电子投诉系统等多种方式，促进公众参政的兴趣，增加了决策的透明度和民主化程度；电子政务下新的流程设计将支持并强化决策过程，使决策程序化、规范化，缩短决策时间，提高决策的时效性，公众也可以通过网络及时

19、了解政府相关决策的情况，参与、监督决策过程。行政决策可分为程序化决策和非程序化决策两类。以计算机为基础的信息技术对完成程序化决策的作用效果最为明显。例如，人口普查数字的统计分析，美国10年一次的人口普查，在过去要在结束4年以后数据才处理完毕，而采用电子化手段，这种工作最多需要几个月就可以完成。（五）增加公共管理透明度政府不仅掌握着大量的公共信息，而且还是法律、法规、规章和制度的制定者。相对公众而言，它处于信息强势地位。传统公共管理的一大弊端就是“暗箱操作”。所谓“暗箱操作”，是指在传统行政体制下，政府制定公共政策，提供公共产品和公共服务的过程不是公开的，只有政府甚至个别的行政长官有权参与，制度

20、运作受到少数人的操纵，行政相对人只是被动地服从政府的决定，其合法权益无法得到保障。用美国司法部长克拉克的话说“没有任何东西比秘密更能损害民主，公众不能了解情况，所谓自治，即公民最大限度地参与国家事务只是一句空话。”在农业社会和工业社会，由于信息传递手段的局限性，公众与政府处于信息不对称地位，政府信息常常为少数人或某些利益集团所掌握，制度的制定完全是暗箱操作，公众对涉及自身利益的信息知之甚少，因而无力维护自己的合法权益，社会公平和参政议政无法得到保证。由于人们获取信息的渠道不畅，获得信息的成本昂贵，使得人们对“暗箱操作”的现象无能为力。随着信息社会的到来，信息技术的广泛应用使得信息交流与传递的成

21、本大大降低，人们获取信息的渠道增加了，政府想要保持对信息的垄断变得越来越困难，正如美国未来学家尼古拉尼葛洛庞帝在其著名的数字化生存一书中所言：“一个个信息包各自独立，其中包含了大量的信息，每个信息包都可以经由不同的传输路径，从甲地传送到乙地。正是这种分散式体系结构令互联网络能像今天这样三头六臂。无论是通过法律还是炸弹，政客都没有办法控制这个网络。信息还是传送出去了，不是经由这条路，就是走另外一条路出去。”政府失去了拒绝公开行政的合法理由，公共管理的公开化、透明化成为一种必然的趋势。事实上，电子政务的实施打破了政府对信息的垄断，从根本上破坏了暗箱行政的技术基础，为公众平等参与公共事务创造了条件。

22、电子政务最基本的功能就是为社会提供信息发布平台，政府信息上网，为政务公开提供方便、有效、快捷的载体。政府通过在网上发布公告，公布政府的政策、法规，特别是重大问题做出决定前在网上公布，让公众广泛参与讨论，公民获取、处理信息的能力加强，公民参与与表达利益的费用降低，公民参与的可能性无限扩大。将政府行政置于每一个社会成员和组织的共同监督之下，可以大大限制暗箱操作的空间，减少权力滥用的可能性。政府运作成为阳光作业，从而在最大程度上保证了政府管理的公开性、公平性，维护了公众的利益。三、中国电子政务发展历程（一）办公自动化阶段上世纪80年代中期，办公自动化（OA）的概念被引入中国。作为政府管理信息化的基础

23、和重要组成部分，它是信息技术在政府管理中应用的基础，也是开展电子政务不可或缺的重要组成部分。中国的OA经过多年的发展，已从最初提供面向单机的辅助办公产品，发展到今天可提供面向应用的大型协同工作产品。中国政府最早提出办公自动化建设的目标源于1985年的“海内工程”。当时的主要想法是在中央政府开展办公自动化建设，尝试利用计算机技术辅助完成一些最基础的政务活动，譬如文件电子化处理、数据电子化存储等。此后国务院又通过举办全国性的办公自动化工作会、交流会、研讨会等多种形式，在全国各地政府机构掀起了学习计算机、使用计算机的热潮，一些部门还在工作中建立了小型的内部办公网络和专门的信息中心，帮助政府部门提高信

24、息处理能力和决策水平，为计算机和互联网技术在政府管理中的广泛应用奠定了基础。（二）“三金工程”实施阶段1993年12月启动的“三金工程”，即金桥工程、金关工程和金卡工程，是中央政府主导的以信息化为特征的系列工程，重点是建设信息化的基础设施，为重点行业和部门传输数据和信息，这一阶段实际上也是电子政务发展的雏形阶段。“金桥工程”的全称为“国家公用经济信息通信网工程”，是国家经济和社会信息化的基础设施之一，它与原邮电部通信干线及各部门已有的专用通信网互联互通，互为备用，建成覆盖全国、天地一通的中速信息通信网。这一工程虽然不是广为人知，但事实上却为中国的信息化建设做出了重要的贡献，1996年9月中国首

25、次开通因特网业务，就是在此基础上进行的。“金关工程”是国家为提高外贸及相关领域的现代化管理和服务水平而建立的信息网络系统，主要通过海关、外贸、外汇管理和税务等政府部门的联网，向企业提供相关服务。目前已经制定并实施了进出口企业代码、进出口商品代码两项标准，建设了配额许可证管理系统、进出口统计管理系统、出口退税管理系统、出口收汇和进口付汇核销系统等应用系统。金关工程一方面是出自外贸领域现代化管理的需要，另一方面也是国际贸易的客观要求，当前很多国家在国际贸易中都要求使用电子交易、电子结算，对不使用电子交易方式的贸易不予受理，也使得中国在这方面加快了实施的步伐。2001年6月，金关工程取得突破性进展建

26、成了“中国电子口岸”。这是由海关总署与信息产业部联合开发建设国家口岸专网，利用中国电信宽带数据网，实现银行、外汇管理局和海关的计算机联网，开发并运行全国海关外汇报关单联网核查系统，全国每一个县所有外汇局和银行，不论当地是否有海关机构，都能在本地169网上很方便地验核所有海关报关单底账，及时有效地遏制走私、骗汇、骗税势头，保护了国内经济发展和经济安全。“金卡工程”是以电子货币工程为重点的卡基应用系统工程，最初的目标主要是通过利用邮电、金融系统现有的网络资源，推动银行卡跨行业务的联营工作，为金融、商贸、旅游等行业提供新型电子支付手段服务。随着金卡工程建设的不断深入发展，其领域早已突破了原来范围。不

27、仅银行卡发展迅速，使用银行卡进行消费、转帐、结算正逐渐成为一种时尚，而且在非银行卡方面也取得了较大进展，尤其是IC卡在电信、公交、路桥自动收费、社会保障等多个领域得到广泛应用。目前，采用非接触IC卡技术以及生物特征技术的第二代身份证项目也已经开始投入试验。2003年北京市率先推出了“北京市民卡”，该卡是供市民办理各项保障事务、享受政府公共服务的一种智能IC卡，具有信息存储、电子凭证、支付交易及信息查询等基本功能，可应用于社会保险、劳动就业、社会福利、社会救济、优抚安置、卫生健康和社区服务等多个领域。“三金工程”其实是国家整体信息工程的一部分，自“三金”之后，近年来国家又相继启动了“金税”、“金

28、审”、“金盾”、“金卫”等12项金字系列工程。这些工程开展，将对中国政府信息化建设和电子政务发展起到直接的推动作用。（三）“政府上网”阶段1999年1月，由中国电信和国家经贸委经济信息中心联合40多个部委（办、局）的信息主管部门共同倡议发起了“政府上网工程”，“政府上网工程”的主站点和门户站点正式开通，成为中国网上政府的导航中心和服务中心。政府上网工程得到了各级政府部门的积极响应，在这一工程的推动下，中国政府信息化建设有了实质性进展。根据中国互联网信息中心公布的数据，1999年5月，CN下注册的政府域名为1470个，WWW下政府网站3200个；到2004年2月5日前，全国各级政府在CN下注册域

29、名为11764个，已经建成的WWW下政府网站10051个。国内各政府职能部门的网络基础建设已经初具规模，不同部门的局域网已经基本搭建完成，甚至有些地区已经形成了城域网的基本雏形。从具体应用效果看，随着政府网站数量的不断增加，服务内容日渐丰富，功能日益多样化，政府内部通过网络化沟通和信息共享，办公效率大有提高。中国政府真正开始了基于因特网的电子政务活动，为电子政务在中国的实质性应用创造了良好的发展环境。（四）电子政务阶段随着国际互联网技术的发展及其在政府管理中的应用，电子政府(EG，Electronic Government)和电子政务的概念开始兴起，2000年10月，电子政务被列为“十五计划”

30、重要内容，电子政务建设进入新时期。中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议指出：“信息化是当今世界经济和社会发展的大趋势，也是中国产业优化升级和实现工业化、现代化的关键环节。要把推进国民经济和社会信息化放在优先位置。”在这一规划的指导下，中国电子政务建设进入了快速发展阶段，国家为电子政务发展注入了巨额资金，大批开发商、IT企业的视线被吸引过来，政府网站从内容、功能到互动性等方面都得到了较大提高，政府网上业务办理进入了实用阶段。2001年，国务院办公厅又制定了全国政府系统政务信息化建设的5年规划，对中国政府信息化的指导思想、方针、政策等做出了明确规定。一是总体目标。根据中国的国情，

31、大体用35年时间建设以“三网一库”为基本架构的政府系统的政务信息化枢纽框架。“三网一库”是指：政府机关内部的办公业务网；国务院办公厅与各地区、各部门连接的办公业务资源网；以因特网为依托的政府公众信息网；政府系统共建共享的电子信息资源库。二是指导原则。按照国务院制定的有关方针和政策，中国推动政府信息化的指导原则是：“以需求为导向，以应用促发展，统一规划，协同发展，资源共享，安全保密”。所谓“以需求为导向，以应用促发展”，是指要以需求作为动力，以应用推动政府信息化的发展。这就要求各级政府在政务信息化的建设中要善于捕捉和发掘政府机关办公业务和领导科学决策的需求，有针对性地开展各项系统建设和应用开发工

32、作，并通过系统应用的成果不断推进系统建设的深入发展；“统一规划，协同建设”，是指政府信息化建设必须在国务院的指导下统一规划，由各地区、各部门遵循统一的规范和标准协同建设，共同发展，以便使这项涉及面广、技术和资金密集的系统工程，更好地发挥整体效益；“资源共享，安全保密”，是指在政务信息化的建设中，各地区、各部门要按照系统建设的要求，从政务信息化的全局出发，打破条块分割，主动提供相关信息，实现资源共享。同时，要严格遵照国家的有关安全保密的法规，采取有效措施，确保国家秘密的安全。三是主要任务。按照国务院制定的5年发展规划，中国政务信息化的任务主要集中在以下7个领域：（1）大力推进政府业务的应用建设。

33、具体包括政府机关内部的应用系统建设、公文、信息无纸化传输系统、多媒体应用系统以及办公决策服务系统。（2）加强政府办公业务网和办公业务资源网网络建设。（3）筹建办公业务资源网及政府公众信息网政府网站。（4）建立和完善共享信息资源库。（5）做好计算机网络安全保密工作。（6）加强对公务员的培训工作。（7）抓好与系统建设和应用相关的法规工作。四是保障措施。为了有效推动政务信息化，国务院还就有关的保障措施做出了一系列具体规定。这些规定主要包括：加强组织领导工作；做好组织实施工作；确保建设经费的落实等。2001年11月“电子政务试点示范工程”正式启动。该工程目的是在国内各级政府的电子政务工程全面铺开之间，

34、通过统一的规划设计，为电子政务建设提供可推广的安全支撑平台、应用支撑平台，找出适合中国实际情况的电子政务建设模式，避免重复建设和无效建设。为此，工程选择了国务院所属的8个部门、7个地方政府作为试点示范单位：国务院系统（国务院办公厅、国家经济贸易委员会、对外经济贸易部、国家计划委员会、科学技术部、劳动与社会保障部、国家税务总局、国家工商总局、海关总署），地方政府（省级和副省级5个，北京市、上海市、浙江省、深圳市、青岛市，1个地级市，四川省绵阳市，1个县级市，广东省南海市）。这些试点覆盖了现有政务领域内典型的纵向业务管理和横向行政管理模式，政府内部政务办公和决策支持以及面向公众的管理与服务等内容，

35、收到了较好的效果。科技部已经在广东省南海市率先建成了中国第一个具有自主知识产权的安全的电子政务平台。总体上看，中国电子政务发展的上述四个阶段，在时间上有部分重叠，在内容上各有侧重，电子政务在中国经历了初期的缓慢发展后，开始朝着交互性和互联互通的方向快速发展。四、国外电子政务的发展概况（一）电子政务在全球的发展各国电子政务发展水平评测情况。根据美国埃森哲（Accenture）公司发布的电子政务研究报告，在网络服务和电子政务成熟度上，加拿大名列第一，新加坡第二，美国第三。这次报告一共采访了北美、欧洲和亚洲22个国家，140个高级官员。Accenture的调查评价标准主要集中在两个方面：公共服务的成

36、熟度，主要考察信息的公开程度和通信是否发达；政府网站运作情况，主要考察政府网站的构成和用户满意度。具体内容包括政府的客户关系管理实践、政府电子服务水平以及在线提供服务的宽度和复杂度（如是否只提供出版物信息、是否具备交互式的能力和提供全面完整的在线事务的能力）等。Accenture根据电子政务的成熟级别将所有的国家，分为五个级别。第一个级别是成熟度最低的，它仅仅提供了有限的基本的信息。第五个级别是最高的级别，提供全面而完整的事务服务。加拿大是唯一进入第五个级别的国家。研究表明，加拿大政府之所以客户服务做得如此优秀，是因为它采取了独特服务的视角、方法、并提供了集成的政府服务平台和提供了网络服务的交

37、叉代理。这给客户提供了多个通道，方便地进行交互。联合国调查显示，在“2003年电子化政府完备程度”(E-Government readiness)排名中，美国高居全球第一，新加坡则居亚洲国家首位，在全球排名第12。根据调查报告，2003年，联合国191个成员国中，有173个国家拥有政府网站，高于2001年的143个。只有18个国家，其中大部分是非洲国家完全没有上网。“只有极少数国家选择使用电子化政府网络服务程序，而更少数国家用这一程序支持公民真正参加政治。”在“电子化政府完备程度指数”排名中，美国以0.927拔得头筹，其次为瑞典、澳洲、丹麦、英国、加拿大、挪威、瑞士、德国和芬兰。亚洲的新加坡和

38、韩国分居第12和13位，日本排名第18，中国排名第74；“在网站质量指数”排名中，美国仍居榜首，接下来的是智利、澳洲、墨西哥、英国、加拿大、菲律宾、新加坡、丹麦和瑞典；在评估政府通过互联网与公民交流与对话意愿的“电子化参与指数”排名，英国超越美国居首位。其次是新西兰、法国、荷兰、爱尔兰、智利、爱沙尼亚、菲律宾、墨西哥等。联合国在2003年墨西哥城举办的第5届“全球重新创造政府论坛”上发表了题为联合国2003年全球公共领域报告：处在十字路口的电子政府的报告，该报告列举目前电子政府存在的问题说，尽管人们对信息的使用与日俱增，但公众对传统方式接受信息服务的需求也并没有减少；在使用互联网的人中，只有1

39、5的人通过互联网与政府部门进行交流；全球只有15个国家的政府建立了让公众对政府行为进行评论的服务项目。此外，一些弱势群体如贫困人口等，几乎没有机会使用电脑。许多政府把互联网作为减少官僚程序和扩大数据基础设施的手段，但是应该重视互联网在推进公共行政民主化和透明化方面的作用。国外电子政务发展的阶段划分从电子政务的发展过程来看，国外电子政务的发展大致沿着下列四个阶段进行：（1）起步阶段。政府在网上发布信息是电子政务发展起步阶段较为普遍的一种形式，主要是通过政府网站发布与政府相关的各种静态信息，如法律法规、办事程序、机构设置情况、服务内容介绍、联络方法等。有资料称，美国联邦和地方政府约有57%停留在这

40、一阶段。（2）政府与用户的单向沟通阶段。政府除了在网上发布与政府服务项目有关的动态信息之外，还向用户提供某种形式的服务。如政府将用户办理业务需要填写的表格事先放在网上供用户下载，公众可以将填好的表格通过网络传输到有关部门；政府在网上建立投诉或调查统计系统，公众可以通过点击或发送电子邮件的形式表达自己的倾向或反映问题。但这种沟通是单向的，政府不会直接通过网络进行实时的反馈。（3）政府与用户的双向互动阶段。此时政府可以进行全面的网上办公，纳税、认证、投票、各种证照办理等业务都可以通过政府网站直接进行，政府部门间也可以实现网上公文流转，信息查询等。与前一阶段相比，这一阶段的安全性和私密性要求较高，相

41、关技术的使用非常重要。（4）政务全面变革、整合与创新阶段。目前这被认为是电子政务发展的最高阶段，其目标是通过业务和机构的整合，政府提供所有业务的“一站式”服务，此时技术障碍已经基本解决，政府所需要做的主要是对行政文化、业务过程、部门责任分工等进行重大调整。这一阶段的实现将使政府工作效率、顾客满意度和成本节约程度达到最高的水平。（二）国外电子政务建设的主要特征电子政务近年来在世界范围内得到了蓬勃发展，尤其是在一些国家正进入或接近提供全面完成的事务服务的较高阶段。综合考察国外电子政务发展的状况，虽然各国在电子政务建设的具体做法方面有许多差异，但也表现出一些值得注意的共同特征：将“以公众为中心改善政

42、府服务”作为核心价值电子政务的核心价值之一，就是从根本上改善政府的公共服务。西方国家在确定电子政务目标时，普遍将“以公众为中心的电子化服务”水平作为重要的衡量指标。他们认为，在电子化政府战略中，如果没有为公民服务以及运行效率衡量的目标，电子政务的发展是注定要失败的。为此，他们都将改善政府传统的公共服务放在重要的地位。例如，美国就提出要按照民众的方便来组织政府信息的提供，以帮助公民“一站式”访问现有的政府信息和服务，并提出建立全国性的电子福利支付系统、跨部门的申请与纳税系统和电子邮递系统等。甚至在美国政府的门户网站（firstgov.gov）上，专门有一个“儿童服务（for kids）”，通过点

43、击它，可以帮助儿童快速找到各种各样喜爱的网站；德国2001年的电子政务在欧洲排名第15位，远远落后于欧盟其它国家，其开展的电子政务项目并不是很多，但许多与老百姓日常生活密切相关的政府行政管理事务中，如申报纳税、企业向统计局上报统计资料、大学生申请优惠贷款等都可直接在网上操作。德国政府推出的一句颇为吸引人的口号是：“让数据而不是让公民跑路”。建设的出发点普遍与政府改革紧密结合近20年来，西方国家在社会压力、财政压力以及经济全球化压力下，普遍进行了大规模的政府改革。在政府改革中，各国普遍把推动政府的信息化放在重要地位，把巩固改革成果与发展电子政务有机结合起来，收到了良好的效果。例如，克林顿和戈尔的

44、“重塑政府”运动，内阁14个部门中的13个都做了大幅度的精简，裁减了78000个管理岗位；2000多个地方派出机构和250个项目部门，裁减人员426000人，联邦政府规模降低到40年来的最小，财政预算从8年前的巨额赤字（92年国债9204亿），转为巨额盈余（98年财政盈余2370亿美元）。电子政务的发展无疑为这些成果的取得和巩固提供了技术上的保证。重视长远规划和统一技术标准的制定许多国家在电子政务建设中都将长远规划放在首位，同时注重统一技术标准的制定，以此来规范电子政务的健康发展。以新加坡为例，1981年提出了国家计算机计划；1986年实行了国家IT计划；从1989年开始积极建设科技岛；199

45、2年提出了IT2000计划。新加坡实施的IT2000计划，即国家基础设施(NTI)计划，旨在把新加坡建成“智能岛”。新政府的目标是通过网络连通所有的办公室、公共场所和家庭，向社会各领域提供信息技术应用和服务，改善人们的生活质量。新加坡的NTI结构由七层组成，即NTI网络和平台层、分布式计算机和管理层、基础服务层、公共服务层、应用服务层、安全性和系统管理层、系统环境和人机界面层。在实施这一计划的过程中，新加坡政府软硬并举，从科研到产品和应用进行了统筹规划，同时以各种优惠政策鼓励私人企业参与。在技术标准的制定方面，欧盟的例子比较典型。2001年3月，欧洲委员会（European Council）在

46、瑞典召开了“E欧洲2002年”会议。会议统一了欧盟各国电子政务建设优先发展的项目，规定了面向居民和面向企业的20个基本的公共服务项目，要求欧盟各国以此为标准开展电子化服务项目。充分利用互联网实现资源的共享和集成互联网络的迅速普及和发展，使各国政府看到了利用互联网实现信息资源管理的巨大潜力。各国普遍采取政务公开、建立“元数据库”实现政府部门之间的数据集成、提供政府信息搜索引擎等方式，努力使政府的信息资源活起来，提高信息资源的使用效率，促进政府、企业、公众之间的互动与交流。各国在建设过程中普遍对信息网络安全问题高度重视世界各国普遍在电子政务建设中将信息网络安全问题放在重要位置。例如，美国政府制定了

47、非常全面的“信息安全管理和保障策略”，详细规定了实施风险评估、安全规划、运行安全和各种验证的方法；出版了信息系统安全产品和服务自录；对信息系统的各个环节以及各机构信息安全管理工作的效率加以评估；全力支持对安全措施的投入；协调各个机构的信息安全工作；监督政府信息安全管理原则、标准、指导方针的制定和推广工作；强化计算机信息系统人员的安全法律培训等等。在英国教育与技能部，机关工作人员若想登录互联网需要过两关：一是经批准可经政府专网出本部门办公网，二是经授权再通过政府专门接口登录互联网。为确保办公网安全运行，防止病毒或黑客攻击，该部专门成立了IT委员会，采取了严格的安全保密措施。该部还责成有关职能部门

48、和新闻办公室专人负责对哪些信息必须上网，哪些信息不能上网，哪些信息必须及时清除等进行严格的审查。重视法律法规建设，将电子政务纳入依法建设和发展轨道西方发达国家在电子政务建设过程中，十分重视相关法律法规的建设，利用法律手段为电子政务保驾护航。世界第一部保护计算机数据的法律就是1973年在瑞典通过的，称为瑞典国家数据保护法；美国是世界上拥有计算机及网络最多，应用最广泛、普及程度最高的国家，自1978年后，相继出台了很多这方面的政策和法规，如伪造存取手段及计算机诈骗与滥用法、电子通信秘密法、计算机安全法、计算机病毒消除法、金融秘密法、信息自由法、犹他州数字签名法等；英国于1998年颁布了数据保护法案

49、，以法律形式规定了公民个人具有获得个人全部信息、数据的合法权利。2000年颁布了电子通信法，规定了电子签名在法庭上与其它手段具有同等的法律效力。最近又颁布了信息自由法，规定要保证企业和公民能够依法查询到政府公布的各项信息。欧盟国家曾于上世纪九十年代末达成“里斯本协议”，制定，计划于2010年使欧盟国家进入新经济体系，明确提出，要依靠信息技术来实现这一目标。欧盟有关国家为发展电子政务出台的有关法律、法规和行动计划绝大部分都是根据上述“协议”精神制定和颁布的。采取积极措施消除数字鸿沟为了保证电子政务能够给公众提供平等的享受政府服务机会，不使它成为一部分人的特权，各国政府普遍采取积极措施消除数字鸿沟带来的影响。在韩国，政府大力推广宽带网络应用，在全国中小学校设立计算机教室，免费接入宽带网，实施全国民的信息化教育，扩大宽带网的需求