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1、城镇低效建设用地二次开发利用问题研究土地是十分宝贵的资源和资产，是经济发展和社会进步的重要基础。小城镇发展综合性强，牵涉面广，用地规模的大小，土地利用结构调整、空间布局的落实都应立足于土地利用的方针政策以及土地利用的客 观规律。在小城镇的建设过程中，只有通过科学规划，合理布局等一系列有效措施和途径，才能做到小城镇的建设与土地合理利用两者的有机协调，为小城镇创造良好的发展空间。1城镇低效建设用地基础情况（1）土地利用散、乱、差，用地结构不合理。由于缺少统一规划和管理，土地利用相当混乱。从土地所有权来看，有集体、个人、企业多种用地权属；从用地结构上看，有村庄建设用地、非村庄建设用地；建设用地分居住
2、、工业和公建用地。各种建设用地比例失调，一般居住、工业用地比例偏高，公共设施用地比例偏低，缺乏道路、绿化用地；从土地空间利用来看，各类型用地相互混杂、布局不合理，造成互相影响和干扰；从住宅安排来看，布点分散、占地面积较大。（2）土地利用重平面、轻立体，集约程度过低。长期以来，城镇建设呈外延平面式扩张趋势，忽视立体开发利用。在土地资源的配置过程中，涉及到的土地使用者产权只有一个大致的区位和粗略的边界，没有立体空间的硬约束，地上、地下的空间界限模糊，造成土地资源空间利用效率很低，而平面上造成浪费。而且基础设施和生活设施等还比较落后或不完全，城镇水平低，土地开发利用程度低（如容积率低，平房过多以及用
3、地结构不合理等），土地利用集约程度低，成为一个没有多少内涵、特色、功能的“城镇壳”。（3） 重增量、轻存量。政府对旧镇区改造和城镇土地的再利用重视不够，对其人力、物力、财力的投入不足。结果一方面造成耕地的减少，另一方面造成旧镇区土地利用率不高，出现很多新的低效利用和闲置的土地。（4）改变规划功能，发展以牺牲耕地为代价。在城镇化过程中,对农村城镇化存在某些曲解,即把农村城镇化错误地理解为土地非农化, 同时由于一些地方政府疏于管理，甚至忽视国家法规，实际开发建设过程中，随意改变规划用地功能，造成城镇化吃掉大片农田。城镇在发展过程中注重增量土地的发展,忽视存量土地的挖潜，也就是说重外延、疏内涵，致使
4、小城镇建设杂乱无章，不仅造成土地资源的不合理利用，而且影响综合效益的发挥。（5）土地资源粗放扩张，用地规模偏大，浪费严重。近年来，城镇建设用地总量和人均水平都有了较大幅度的提高。由于缺少有效的节约用地的合理调度及约束手段，不合实际的贪大求全，出现了多征少用、多占少用、早征迟用，甚至征而不用、占而不用、好地劣用、非法租用等粗放性用地状态，造成土地资源严重浪费。2城镇低效建设用地形成原因造成低效用地的原因是多方面的，既有技术层面的，也有主观思想方面的。（1）主观思想上的畸形发展观成为不可忽视的首要因素。在谋求经济大发展的格局时，往往不坚持科学发展观和群众观，往往考虑的只是短期利益，由于低廉的土地取
5、得成本，不足以让用地企业学会合理和节约利用土地，在一定程度上纵容了工业企业用地宽打宽用，多用地、用好地。（2）土地利用规划不够合理直接导致土地的低效利用。由于规划的滞后、规划意识的淡簿等方面原因，对土地的使用上仍然存在规划布局不够合理等问题，许多边边角角的土地由于规划原因处于低效利用和不合理利用的状态，主观思想上忽视土地规划的作用，土地规划的不科学导致大量的土地低效利用，土地资产价值不能充分显现。（3）结构性失衡和不合理导致根源性低效用地。随着城镇工业用地、房地产用地急骤增加，绿地占比、公共建筑用地占比偏低，房地产用地、工业用地占比较高。由于土地利用结构性的不合理，导致房地产用地、工业用地供过
6、于求，闲置浪费、低效利用等现象成为普遍的客观存在而不容置疑。（4）土地资源与资产管理的职能缺位导致低效用地。长期以来，对用地的批后管理没能有效地实施并真正形成有效的监管，相关职能部门往往不能很好地执行政策，或虽执行也不到位，尚未形成一套行之有效的土地批后集约利用评价体系。3二次开发利用的范围、处置方式及可行性研究（1）二次开发利用的范围按照有利于优化建设用地空间布局、促进产业转型升级、提高土地节约集约利用水平的原则，确定低效利用建设用地二次开发范围。土地利用总体规划确定的城镇建成区范围内，下列土地可列入二次开发范围：因城乡规划发生调整或实施城市规划需要进行旧城改造、“退二进三”的产业用地；布局
7、分散，不符合安全生产和环保要求等的厂房(厂区)用地；不符合产业发展政策导向要求，属于国家产业目录规定的禁止类、淘汰类产业的原厂房用地；并购重组企业用地和产业落后、企业经营困难需要退出或实施改造升级的各类产业用地；建设用地利用强度低于有关文件规定的节约集约用地控制标准或土地产出效益低的各类产业用地；在符合规划和安全生产前提下，可通过加层、改造、内部整理等途径提高土地利用效率的用地项目；布局散乱、条件落后，规划确定改造的城镇旧住宅区、旧村庄、旧工业区。上述列入二次开发范围的低效利用建设用地，未取得合法建设用地手续或者存在违法用地的，必须依法依规处理到位、补办相关审批手续后方可进行二次开发。（2）二
8、次开发处置方式及可行性研究协商收回。对企业因项目、资金、预期效益等原因，无法按照原土地出让合同或划拨决定书约定开发的产业用地，市县政府可采取协商收回土地使用权后，依法重新组织土地使用权出让。鼓励流转。对企业依法取得土地使用权后，已投入一定的资金进行土地开发，用地已经满足转让条件，但因项目、资金、预期效益等原因，短期内难以继续开发或达到预期目标的，鼓励企业依法流转土地使用权。协议置换。对政府因实施城市规划进行旧城区改建，需要异地搬迁的符合国家产业政策的工业项目，经市县政府依法批准收回原国有土地使用权的，可以协议方式为原土地使用权人异地置换安排工业用地。退二优二。对工业企业利用现有厂房、土地开展技
9、术改造，促进传统产业转型升级，并符合控制性详细规划确定的建设控制指标的，经相关部门审批，在不改变土地用途的前提下实施拆建、改扩建、加层改造、利用地下空间等途径提高土地投资强度、利用效率和容积率的，不增收土地价款。退二进三。对企业利用已有存量土地和原厂房兴办商务和信息服务、研发设计、文化创意、物品储运、鲜活农产品销售等服务业，可保留其工业用途不变，经城乡规划、国土资源部门批准后使用，并按规定缴纳国有土地收益金。企业利用已有存量土地和原厂房兴办服务业，需要改变土地用途并办理有偿使用手续的，在符合城乡规划的前提下，经市县政府批准，可采取协议方式处置，并按市场评估地价补缴地价款。收购储备。对市县政府因
10、城市基础设施和公共设施建设需要调整使用土地的，或实施新的城市规划后的土地用于商品住宅、商品写字楼等经营性房地产开发以及部分用于经营性房地产开发的，由市县政府依法收回、收购土地使用权后，纳入政府土地储备。待添加的隐藏文字内容24需要研究解决的问题（1）用地粗放，土地利用效率偏低。城镇用地还停留在粗放利用上。城区内不仅存在大量的闲置宅基地，而且还有不少不景气的企事业用地废弃，长期处于闲置或低效利用状态，特别是在计划经济体制下建设的各种站所等单位用地较大，国家经济体制转轨后，经营状况不够理想,土地利用率更低，只是偶尔有一些老人和小孩出入，房屋破烂不堪，显得非常冷清和萧条。（2）重平面扩张，轻内部挖潜
11、。城镇发展以平面扩张为主，用地规模扩大很快。城镇平面过度扩张直接导致二个不良后果：一是大量耕地被占用，使人地矛盾更加突出。二是忽视了城中村的改造开发，存量土地难以盘活。在同一个城镇，形成了贫富二个区域，现代与落后相互对应的现象：外围新房林立，一排排整齐的楼房，基础设施配套齐全，宽街道，大马路，一片现代村镇的面貌，而内部旧镇区却破旧零乱，建筑密度大，街道狭窄，房屋年久失修，危房多，大量低效利用土地得不到盘活。（3）土地利用结构不够优化，建筑布局松散凌乱。各类建设用地比例失调，公共设施用地和绿地所占比例偏低，而居住用地偏高，且布点分散、占地面积较大。此外，各业用地相互混杂，布局不合理，功能分区不明
12、显，造成工业、商业、居住、仓储等各类用地相互穿插、交错，相互影响和干扰，缺少统一规划和管理，造成土地利用相当混乱。（4）房地产空置率高，城郊结合部非法土地转让普遍存在。近年来由于受房地产行业极度膨胀的影响，刺激并产生了对房地产用地收益的期望值逐年增加。这种追求片面的土地收益，往往不顾及本地区城镇发展的特点及土地市场的实际现状，对房地产企业开发方向和用地也不加以控制，导致关系到普通群众切身利益的安居住房供应不足。相反，又出现大面积的高档商品房因经济购买力不够出现闲置浪费。此外，由于小城镇所特有的特点，一些居民受传统居住习惯的影响，总想千方百计地购买土地自建住房，导致乱占滥建十分普遍。特别是城郊结
13、合部，以住宅用地为主的非法私下土地买卖仍然大量存在，虽然历经多次清理，但收效甚微。（5）土地开发利用中缺乏有效监督。目前，政府将招商引资作为政府的首要任务，导致政府采取降低土地成本吸引外资的短期行为，导致城镇土地开发机制几乎处于双重扭曲状态，既难以借助于市场机制对非农建设占地行为加以约束，也缺乏真正体现公平利益的政策干预手段。在土地开发的问题上，政府常常急于项目的引进，达成与开发商的妥协。造成小城镇土地的过度开发，粗放利用，布局分散等诸多问题。5对策建议对城镇合理利用土地的几点建议.（1）建立科学的规划体系，强调城镇规划的严肃性。需要制定科学的发展规划，合理布局，使其协调发展。发展土地开发利用
14、要根据对经济发展和人口增长的准确预测来确定不同的开发期和相应的用地数量。规划要在城区的基础上形成一个集聚核心，使得镇域内的人口、资金和其他资源源源不断地向核心流动，形成向心型的城镇化趋势。杜绝各村分散发展然后再连成一片的低效土地利用模式。要严格按照国家规定的人均不超过100m2的要求确定城镇建设用地规划。杜绝沿道路两侧建设的条状规划。土地利用规划一经批准，就要具有法律效力，对违反规定造成的土地开发应有相应的制裁措施。建设规划既是对土地用途和使用数量的约束，又是对未来发展前景预测的实施。因此，建设规划要把握好以下原则：注意城乡结合，准确处理城乡矛盾；因地制宜，从本地的实际出发；充分体现经济效益、
15、社会效益和生态效益相结合；充分考虑土地对人口的承载力，合理利用土地。（2）提高土地利用率，保持土地资源的持续利用。土地资源数量是有限的，不能无限扩张。目前，建设中的存量土地很多，要尽可能利用存量土地，立足于内部挖潜，促进城镇土地集约利用。一方面，通过治理“空心镇”，进行旧镇改造等整理措施，有效挖掘存量土地潜力，提供建设用地，控制城镇外延，减少占用耕地；另一方面，坚持农用地优先的原则。建设尽量利用坡地、瘠地、劣地。因此，建设用地应因地制宜，利用山坡、劣地等地形条件，发挥建设用地的效能，改变建设大量占用周围农田的习惯做法，尽量利用现有建设用地和废弃地，尽量少占用耕地和好地。建立土地开发与复垦制度，
16、对于确实需要占用好地的，应规定其组织开发和复垦不少于所占面积且符合质量标准的耕地，或向土地管理部门缴纳相应的造地费，力争做到占补平衡，切实保护耕地资源。要鼓励以迁村并点和土地整理等方式进行城镇建设，引导农民进镇购房和按规划集中建房，集约使用土地，把节约的宅基地用于城镇建设。（3）重视土地的空间利用，增加建筑物容积率。土地是一种具有空问立体性的综合体，土地的稀缺性和城镇化进程的加快，要求城镇的土地开发利用必须从粗放外延扩张方式转向集约立体方式，使多维空间利用成为城镇土地开发利用的发展方向。在今后建设中，要利用集约边际原理，充分利用土地的空间资源，增高建筑物高度，增加建筑物容积率。兴建多层生态住宅
17、，在地下修筑商场、停车场、仓库、服务设施等。土地的立体空间利用不仅能节约大量土地，减少占用耕地，还可有效提高土地利用效率，创造更大的经济效益。另外还应根据各区位上土地的承载力制定相应的容积率下限标准，采用行政、法律、经济手段对城镇容积率实行管制，政府可以制定一系列的优惠政策，如地价和税收优惠的政策，鼓励开发商投资改造旧城区的环境提高人们的居住环境。节约用地是中国的基本国策，城镇建设应高举这面旗帜，从大局出发，处理好建设与吃饭、近期与远期的关系，采取有力措施，严格控制建设用地。制定一个科学合理的小城镇规划，是搞好节约用地工作的前提。要从实际出发，合理确定用地规模，严格控制建设用地标准，不以超前为借口，盲目扩大规模，搞不切合实际的“大规划”。认真抓好退宅还田工作，避免双重占地。要把控制小城镇建设用地作为重点来抓。在经济条件较好的地方，对于那些过于分散的村落，要探索在群众自愿的条件下适当进行迁村并点工作，以达到节约用地的目的。
