全国公路养护与管理资金需求.doc

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1、全国公路养护与管理资金需求研究报告（简本）全国公路养护与管理资金需求研究课题组二七年十月二十日目 录1概述11.1研究背景11.2研究目的和意义11.3研究指导思想、基本原则41.4研究依据41.5研究范围51.6研究思路61.7主要研究结论72全国公路养护与管理资金现状分析102.1全国公路养护与管理基本情况102.2全国公路养护与管理资金来源分析232.3全国公路养护与管理资金使用情况分析282.4公路养护与管理资金存在的问题383全国公路养护与管理资金需求测算方法423.1总体测算思路423.2典型省市公路养护与管理资金需求的测算思路463.3养护工程费测算方法523.4养护事业发展费测

2、算方法653.5养护其他费测算方法684全国公路养护与管理资金需求测算694.1公路管养发展趋势与要求694.2未来年路网里程预测704.3公路养护与管理资金需求测算745全国公路养护与管理资金供给形势分析与对策建议925.1公路养护与管理的PEST分析925.2公路养护与管理资金供给预计985.3对策与建议101主要参考文献108附 表1091概述1.1研究背景2006年5月，交通部在山东济南召开了五年一度全国公路养护管理工作会议。会议在全面总结“十五”养护管理工作成就，分析当前形势和存在问题的基础上，提出了“更好地为公众服务”的新价值观，确定了“六个一”的工作目标和“四个更”的工作新要求，

3、实现这些目标的工作任务既繁重又复杂，各级公路交通部门面临着严峻挑战，尤其是未来较长一个时期养护资金不足将严重影响公路养护工作。此外，当前公路事业在资金政策环境上还面临诸多不稳定因素，诸如燃油税改、二级收费公路撤站、农村公路（包括县道、乡道和村道，下同）管养等问题。鉴于以上考虑，交通部公路司在对济南会议所确定的各项工作任务进行分析、梳理和细化分解的基础上，提出了开展7项基础性研究专题，全国公路养护与管理资金需求研究列居七项专题之首，并在2006年第20次全国公路局长会议上对这项工作进行了专门部署。2006年11月20日全国公路养护与管理资金需求研究第一次工作会议在南京召开，成立了课题领导小组及工

4、作组，提出了研究工作大纲。受组长单位江苏省交通厅公路局委托，交通部规划研究院承担了总课题研究及主报告的编写工作。1.2研究目的和意义总课题研究目的是：在全面分析全国路网总体状况、养护管理及资金现状和未来趋势的基础上，提出全国公路养护与管理资金需求的测算方法，对2020年前全国公路养护与管理资金的需求情况及其影响因素进行分析和预测，并针对公路养护与管理资金面临的形势，提出相应的对策建议，供有关部门决策参考。本研究是对全国公路养护与管理资金情况的一次全面梳理，具有重要的理论意义和现实意义，体现在以下两个方面：首先，明确全国公路养护与管理资金需求是实现“十一五”公路养护管理工作各项目标的基础。实现公

5、路养护管理事业“六个一”、“四个更”的宏伟目标，资金保障是重要前提，然而当前，资金不足已成为目标实现的严重制约因素。在2006年全国公路养护管理工作会议上，冯正霖副部长把当前面临的主要问题归纳为“两个不足三个缺乏”，其中之一就是“养护与管理资金严重不足”。解决养护资金不足问题是一项长期的艰巨任务，其基础工作之一就是首先必须要明确全国和各地区的真实资金需求是多少，资金缺口又有多大。第二，明确全国公路养护与管理资金需求是公路养护事业积极应对各种挑战，争取主动，谋划未来的需要。首先是燃油税改革的问题。国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要明确提出要在“十一五“期间“适时开征燃油税”。燃油税改革方案的

6、实施必将对现有公路养路费的征收、使用机制产生重要影响。燃油税迟早将取代养路费成为公路养护事业经费主要来源，如果按照目前养路费为基数的思路争取返还资金，则由于养路费实征数字的缩水而依然无法解决养护资金的缺口问题。其次是关于收费公路政策调整的问题。当前我国二级及以上收费公路已突破10万公里，收费公路规模大、站点多等问题日益成为社会关注的焦点。近年来“两会”代表和委员对此也都高度关注。一旦收费公路政策发生调整，相当一部分高等级公路的养护管理资将失去通行费收入保障，转而由养路费来承担，这部分资金量是多少，需要提前做好测算。三是关于农村公路管养的问题。农村公路关键在于建设，长效在于养护。大规模建设后面临

7、的必然是繁重的养护任务。此外，还有公路养护管理体制改革的问题。开展本课题研究，可以摸清家底，做到心里有数，积极应对挑战，谋事在前。第三，完善公路养护计划决策、提高资金使用效率的需要。 公路养护事业涉及面广，逐步得到各级交通主管部门的重视。宏观方面，交通部制定了“十一五”公路养护管理事业发展纲要，不少省级公路管理部门也制定了“十一五”公路养护事业发展规划，做到了宏观指导、规划先行；微观方面，交通部出台了相关养护预算、定额的编制办法，各省交通主管部门或者公路管理单位都配套出台了相关管理办法和定额标准，逐步开始实施养护工程定额化管理。然而，由于受到资金不足的限制，作为养护资金主要来源的养路费基本每年

8、“满收满支”，养护计划的制定也是“以收定支”，导致不少公路（桥梁）长期处于超期服役甚至失养的状况。而且，由于缺乏一个有说服力的养护资金需求标准和一个养护投资水平的评价标准，因此也很难保证养护资金使用的整体优化、统筹协调。本课题分科目提出养护与管理资金需求的测算方法，有助于各级主管部门从中观的角度统筹把握路网养护计划安排，优化养护资金方案。课题研究成果由全国公路养护与管理资金需求研究主报告和江苏、山东、内蒙古、河南、云南、青海等六个区域性的公路养护与管理资金需求研究专题报告以及北京、天津、甘肃、山西等四个区域性的高速公路养护与管理资金需求专题报告构成，基本可以代表全国典型地区、各级公路的实际情况

9、，必将对公路养护与管理未来的发展及各项政策的制定产生重要而深远的影响。1.3研究指导思想、基本原则1.3.1指导思想符合市场经济条件下公路养护与管理工作的特点和要求，适应“更安全、更畅通、更和谐、更高效”的新时期公路养护管理需求，研究提出一套既适合“分类管理、分级负责”公路管养实际又相对统一口径的、较为规范合理的公路养护养护与管理资金需求测算方法，为准确判断我国公路养护与管理资金面临的形势、适应政府财政收支改革、提高资金决策科学性创造有利条件。1.3.2基本原则（1） 符合国家和行业有关标准规范、文件的要求；（2） 符合我国公路养护管理体制的特点；（3） 符合我国地区间差别化发展的现实； （4

10、） 有利于公路养护与管理资金需求的公开、细化和透明；（5） 有利于加强养护资金分析与决策；（6） 有利于省际间养护资金水平的比较与交流。1.4研究依据（1） 公路养护技术规范(JTJ073-96)（2） 公路工程技术标准（JTG B01-2003）（3） 公路养路费使用管理规定（87）交公路字64号）（4） 公路基本建设工程投资估算编制办法（交公路发1996611号）（5） 公路基本建设工程概算、预算编制办法（交公路发1996612号）（6） 公路养护工程管理办法（交公路发2001327号 ）（7） 公路养护工程预算编制导则（交公路发2002433号）（8） 更好地为公众服务“十一五”公路养护

11、管理事业发展纲要（交公路发2006482号）（9） 公路水路交通“十一五”发展规划（交规划发2006484号）（10） 公路里程和公路养护统计指标及计算方法的规定（交工发92356号）（11） 农村公路建设规划、国家高速公路网规划1.5研究范围研究空间范围：所有应列入养护范围的公路，包括各个行政等级、各种技术等级及相应路面类型的公路。鉴于现有数据统计口径和本课题的要求，现状的资金来源部分重点对养路费和通行费进行了分析，资金使用部分重点对养路费使用情况进行了深入的剖析，并且从典型省份的角度进行了区域差异的研究。研究时间范围：历史分析年份以20012006年为主，基年为2006年，未来年份为200

12、72020年，其中特征年分别是2010年、2015年和2020年。1.6研究思路图1-1 技术路线图根据交通部公路养路费使用管理规定对公路养护与管理资金科目的划分，分养护工程费、养护事业发展费、养护其他费三项。其中：公路养护工程费，主要包括小修保养、大中修工程、改建工程以及其它养护工程费。公路养护事业发展费，主要包括行政管理费，路政管理费，厂、场建设费，生产房屋建设费，科研及管理技术开发费，教育培训费，路况及交通量调查费，职工宿舍建设费，大桥看守费等。公路养护其他费，主要包括劳动保险、离退休人员费、非固定职工福利、奖励、医药抚恤费以及其他税、费。1.7研究过程围绕交通部公路司提出的课题研究目标

13、要求，江苏省交通厅公路局立即拟定研究方案，并报省交通厅审定，建立研究组织领导机构，成立课题研究工作组。课题组牵头单位、各成员单位和协作单位根据研究目标，理清思路，确定方法，明确分工，及早启动，积极开展相关研究具体工作。在交通部公路司的直接领导和关心下，课题组于2006年11月20日在南京召开了第一次全体成员工作会议，会上首先建立了组织机构，成立了课题领导小组和工作组，选定课题研究协作单位，讨论并通过了课题研究工作大纲，明确了课题研究的总体目标、研究内容、技术方案和研究方法等，明确了各成员单位的任务，为课题研究工作的全面开展奠定了基础。南京会议后，课题组及时修改完善并下达了工作大纲和会议纪要，各

14、项工作按计划紧锣密鼓地开展。南京会议以后，各成员单位高度重视，积极开展调研工作，并按时完成的分课题研究报告，为总课题的研究提供了充实的数据和第一手资料，为保证总课题研究成果的质量打下了良好的基础。今年4月份，课题组在云南召开了第二次工作会议，各成员单位提交了课题分报告，并在会议上向课题组进行了汇报。从提交的分课题报告看，各参加单位都做了大量的调研、研究工作，在很短的时间内拿出了较高水平的分课题的成果。云南会议后，总课题研究在对各省市分报告及全国的数据归纳、汇总和分析的基础上，形成了总课题结论，确定了模型参数，形成了课题总报告初稿。6月中旬我们还邀请部分专家对总报告初稿进行内部审查、讨论，课题组

15、根据提出意见、建议进一步完善充实了总报告内容，最终形成了总报告送审稿。经过课题组成员近1年时间的刻苦钻研和开拓性工作,对照本课题研究工作大纲所确定的各项任务、要求和二次审查会议纪要精神，课题组和各成员单位认真并不断补充、修改和完善研究报告，于7月按期顺利完成全国公路养护与管理资金需求研究课题总报告和10份分报告的编制工作，基本达到了预期目标要求。2007年7月21日课题组在青海省西宁市召开了第三次（结题）工作会议，各参加单位的有关领导和课题研究人员参加了会议，并对各研究报告进行了认真交流和补充。会上，邀请专家对总课题研究成果进行了评审，认为课题已完成了约定的各项研究任务，研究目标明确，思路清晰

16、，方法科学，技术路线合理。研究成果具有一定的创新性，达到了国内同类研究先进水平。部公路司吴春耕副处长莅临会议并作重要讲话。课题研究工作的组织领导和工作进展，研究报告的质量，得到了与会代表的充分肯定。 此外，为获得第一手资料，课题组还组织了两次省际调研，对中部地区的北京和天津、西部地区的甘肃和山西进行了调研和座谈；对江苏省内5个市县公路管理机构和3个养护公司、养护工区进行了调研和座谈。还进行了全国范围的数据函调，确保课题研究数据、参数的客观、全面和准确。为保证课题研究的水平和质量，课题组还组织了对课题大纲、课题中间的专家评审。期间，课题组还针对部分研究内容和研究重点难点，多次召开专题研究讨论会。

17、通过这些手段和措施保证课题研究的质量、水平。1.8主要研究结论（1）全国公路发展取得重大成就到2006年底全国高速公路通车45339公里，国省干线公路达到372935公里，农村公路3026078公里，农村公路所占比例有所提高；公路网密度达到36.公里/百平方公里。全国等级公路占公路总里程的66.0，二级及以上高等级公路占公路总里程的10.2，高速公路占公路总里程的1.3；二级及以上公路占全部国省干线的65.9；县乡公路中等级公路的比例达到76.6（含村道）。公路养护里程为2682102公里，占总里程的77.6。在公路规模、等级结构、路面铺装率、列养率和好路率方面，东、中、西部存在明显差距，东部

18、地区普遍优于中西部地区。好路率与单位里程养护工程投资呈现高度相关关系，充足稳定的养护资金是公路更好地为公众服务的前提与基础。（2）公路养护与管理资金的来源公路养护与管理资金主要来源渠道有：养路费、通行费、车购税返还、交通部专项工程费、中央和地方财政投入及银行贷款等。其中养路费占有较大比重，约为70左右。2006年全国养路费收入为999.2亿元。（3）公路养护与管理资金的使用在养路费支出中，养护工程费占比约为40左右，有相当一部分资金用于新建工程补助和县乡公路补助（包括养护补助和新建公路补助）。养护事业费和养护其他费分别占15和7左右。养护工程费占比东部较高，养护事业发展费和养护其他费占比中、西

19、部较高。在养护工程资金使用中：2006年小修保养、中修、大修、改建工程四项养护工程支出相对比例分别为11、7、10、72。一般来说，小修保养占比东部低、中西部高，大中修工程占比东部高、中西部低。（4）公路养护与管理资金存在的问题公路养护与管理资金使用中存在路网发展“两头”快，高速公路和农村公路挤占国省干线公路养护资金用于建设；管养资金来源较单一，筹资渠道不畅；管养资金使用不合理；管养资金供需矛盾日益突出，资金缺口不断加大；养护管理体制、运行机制障碍突出等矛盾和问题。（5）全国公路养护与管理资金测算思路分别对特征年的养护工程费、养护事业发展费和养护其他费需求进行测算，然后得到养护与管理资金总需求

20、。其中公路养护工程费测算范围包括小修保养、中修工程、大修工程、改建工程和其它养护工程费；公路养护事业发展费测算范围包括行政管理费、路政管理费和其他养护事业发展费；公路养护其他费采取预留方式进行测算。（6）全国公路养护与管理资金测算结果全国公路养护工程费在2010年、2015年、2020年分别为3132亿元、4859亿元、7771亿元。全国公路养护事业发展费在2010年、2015年、2020年分别为352亿元、551亿元、828亿元。全国公路养护其他费在2010年、2015年、2020年分别为158亿元、220亿元、290亿元。总计，全国公路养护与管理资金总需求2010年、2015年、2020年

21、分别为3642亿元、5630亿元、8889万元。（7）主要对策与建议广开养护资金渠道、保证稳定充足资金来源、健全标准规范体系、完善养护运行机制、全面推行预防性养护、提高管养科技含量。2全国公路养护与管理资金现状分析2.1全国公路养护与管理基本情况2.1.1全国路网总体状况（1）公路网总规模不断扩大,公路密度逐步提高从1985年（“六五”期末）到2005年（“十五”期末），全国累计新增公路98.81万公里，其中国省干线11.21万公里，县乡公路83.09万公里。截至2006年底，全国公路总里程达345.70万公里（包括纳入公路统计里程的村道），比上年末增加（同口径比，下同）11.18万公里。路网

22、结构进一步改善，全国公路总里程中，国道13.34万公里，省道23.96万公里，县道50.65万公里，乡道98.76万公里，专用公路5.80万公里，村道153.20万公里，分别占公路总里程的3.9、6.9、14.7、28.6、1.7和44.3，比2005年末分别下降0.1个、0.1个、0.5个、1.0个、0.2个和提高1.9个百分点。全国公路网密度由1985年的9.8公里/百平方公里提高到2005年的20.11公里/百平方公里，增加10.3公里/百平方公里。2006年由于村道纳入公路统计里程，公路密度迅速提高为36.0公里/百平方公里。表2.1.1.2 公路密度及通达率情况表 单位：公里/百平方

23、公里时间“六五”期末“七五”期末“八五”期末“九五”期末“十五”期末2006年公路密度9.810.712.114.620.1136.01（2）公路技术等级和路面等级逐步提高从1985年（“六五”期末）到2005年（“十五”期末），全国累计新增等级公路98.53万公里，其中二级及以上30.42万公里，高速公路41005公里。截至2006年底，全国等级公路里程228.29万公里，占公路总里程的66.0，比2005年末提高2个百分点。其中二级及以上高等级公路里程35.33万公里，占公路总里程的10.2，比2005年末提高0.3个百分点；高速公路里程4.53万公里，占公路总里程的1.3。国省干线公路逐

24、步优化，二级及以上公路占全部国省干线比例由1995年的28.11，提高到2006年的65.93；县乡公路中等级公路的比例由1995年的74.53，提高到2006年的76.63（2000年达到了84.52）。2006年各等级公路里程分别为：高速公路4.53万公里，一级公路4.53万公里，二级公路26.27万公里，三级公路35.47万公里，四级公路157.48万公里，等外公路117.41万公里。表2.1.1.3 全国19852006年公路技术等级里程分布情况表 单位：公里技术等级“六五”期末“七五”期末“八五”期末“九五”期末“十五”期末2006年高速-5222141163144100545339

25、一级42226179580200883838145289二级211944337684910152672246442262678三级128541169756207282276672344671354734四级4562865248336068417502679212931574833等外公路3359522872442462551866853387521174128路面铺装率逐步提高，2005、2006年分别比上年末提高3.6、3.4个百分点。表2.1.1.4 公路路面类型及铺装率情况表 单位：公里路面类型及铺装率2004年2005年2006年水泥沥青路面有铺装路面沥青混凝土路面1845552260

26、75350060水泥混凝土路面257125306622646395简易铺装路面（其他沥青）455281461901528633未铺装路面（沙石路面）9737009359451931911水泥沥青路面铺装率47.90%51.50%44.10% （3）公路养护里程不断增加从1985年（“六五”期末）到2005年（“十五”期末），全国公路养护里程增加103.06万公里，养护里程占总里程的比例由86增加到95。2006年公路养护里程为268.21万公里，其中依靠汽车养路费养护里程123.41万公里，占养护里程的46.01，依靠通行费养护里程8.16万公里，占养护里程的3.04，依靠其他费用（包括拖养费

27、等）养护里程136.64万公里，占养护里程的50.94。（4）地区之间发展不平衡根据公路统计公报，东部、中部、西部地区划分如下：东部地区包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南；中部地区包括山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南；西部地区包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆。 公路规模方面2006年东部、中部、西部等级公路比例分别为37.35、34.44、28.21；其中二级以上公路比例分别为44.98、31.24、23.78；高速公路比例分别为44.73、29.42、25.85；等外公路比例分别为11.99%、35

28、.47、52.54。公路密度差距也很大，2006年东部、中部、西部分别为93.5公里/百平方公里、72.47公里/百平方公里、18.29公里/百平方公里。 公路等级结构方面选取东部地区的江苏、中部地区的河南、西部地区的云南进行典型分析。2006年，江苏、河南、云南二级以上公路占总里程的比例分别为19.99%、11.20、2.78，国省干线中二级以上比例分别为93.00%、87.63、23.74，等外公路占总里程的比例分别为14.44%、36.52、49.70。 水泥沥青路面铺装率方面2006年，江苏、河南、云南水泥、沥青路面铺装率分别为71.67%、52.43、16.66，乡镇通水泥、沥青路面

29、所占比重分别为100%、80.86、56.82，建制村通水泥、沥青路面所占比重分别为100%、38.76、19.59。 列养率、好路率、绿化率方面2006年，江苏、河南、云南养护比例分别为63.54%、79.54、99.03，普通公路好路率分别为70.40、64.88、60.86，绿化率分别为83.39%、63.05、34.83。 好路率与养护工程投资方面2006年，江苏、河南、云南普通公路好路率分别为70.40、64.88、60.86，普通公路单位里程养护工程投资（养路费）分别为1.73万、0.37万、0.16万。（由于不同技术等级公路养护工程投入有一定的差异，普通公路单位里程养护工程投资计

30、算数字为2006年三省小修保养、大中修、改建工程养路费投资额与普通公路“加权”里程之比）（5）公路养护与管理的内容不断增加和内涵不断扩大。公路养护由80年代主要进行单一路面桥梁养护，到90年代以路面养护为中心的全面养护，到现在全面、及时养护和预防性、周期性养护，以及路网结构改造、安保工程实施、绿色通道（绿化）建设、服务设施建设、灾害应急处置、公路管理信息化和公众信息服务建设等等。（6）公路养护与管理标准和要求不断提高。公路养护与管理由公路保通到向安全、畅通、舒适、和谐和服务人性化的发展，养护方式由人工、粗放养护为主到向机械化养护、精细化养护、集约化养护、快速化养护的发展；养护生产由内部养护到向

31、合同管理、市场化、社会化养护的发展；养护与管理由简单统计到向管理系统化、网络化、信息化的发展，还有养护检测的自动化、决策的科学化等等。2.1.2全国公路养护与管理特点2.1.2.1公路管理体制（1）高速公路管理体制我国高速公路管理体制的模式呈现多样化，各省之间不完全相同，同一省份也存在多种模式。按照管理主体统一程度可以分为两种类型：一种是全省高速公路管理主体为同一性质单位，如辽宁省高速公路管理局作为省交通厅的下属事业单位，统一负责全省高速公路收费、运营和管理工作；江苏省对高速公路管理资源重组后，成立了江苏交通控股有限公司，负责全省高速公路的筹资和经营管理。另一种是全省同时存在事业单位和公司两种

32、高速公路管理主体。后者又可进一步细分为三种模式：省级管理主体为许多公司，如浙江省；省级管理主体同时存在高管局和公司两种，如河北、湖北省；省市两级同时存在管理主体，如河南省。（2）普通干线公路管理体制按照省和地市公路管理机构之间的关系，普通干线公路养护管理体制可以分为三种形式。地市与县（市）公路管理机构之间的关系又是多样的。条条模式。省级公路管理机构直接负责国道、省道及部分重要县道的建设、养护和其他管理。地市公路总段（局、分局、处）、县公路段（局、分局、站）的人、财、物由省公路局实行垂直管理。贵州、青海等中西部省份实行“条条管理模式”。块块模式。省级公路管理机构只是在业务上对各地市公路管理机构实

33、施归口管理和指导。地市公路管理机构的人、财、物均在地方政府，受各地市交通局管理。养路费由省交通厅根据收入情况，在各地市间切块包干，建养计划按区域制定并落实。地市以下的公路管理体制由各地市人民政府确定，一般来说包括两种，即地市以下垂直管理和条块结合管理。江西省从2003年开始实行“块块管理模式”。条块结合模式。一般是省公路管理部门将国省干线公路的管理下放到地市，但计划、资金仍由省统一掌握。地市公路管理部门的包括人事权在内的行政领导归属当地政府。根据地市公路管理机构与县公路管理机构的关系，又可分为两种管理模式：其一，地市公路管理机构对县公路管理机构实施计划、财权的管理，县公路管理机构的人事权则归属

34、当地政府主管部门管理。其二，地市公路管理机构对县公路管理机构的人、财、物实行垂直管理。目前我国多数省份实行“条块结合管理模式”。（3）农村公路管理体制依据农村公路管理的职责划分和相应机构的设置情况，全国县、乡、村公路管理的模式可以从两个角度进行划分：一方面，按照县道是否部分上收管理分为两大类，一些省份将县道中的一些重要线路与干线公路一起公路管理机构养护、管理，例如辽宁、江苏、浙江、安徽、江西等。其余省份基本是按照公路法规定，“县道县养、乡道乡养、村道村养”。另一方面，按照农村公路是否单独设立管理机构分为两大类，一些省份市、县两级的公路管理机构有两套，分别负责干线公路和农村公路的养护管理，这种两

35、套机构并行设置的省份包括安徽、江西、广西、湖北、陕西、新疆、内蒙等。其余省份在市、县两级分别各只有一个公路管理机构，而在省交通厅或者公路局成立一个省农村公路管理办公室。随着国办发200549号文的下发，各省、自治区、直辖市纷纷出台了农村公路管理养护体制改革的文件，进一步理顺了农村公路管养职责。由于农村公路中村道的里程众多，有些省份为了落实基层管理单位，在乡镇一级也设立了专门的公路管理机构，例如浙江嘉兴等市设立“乡公路管理站”，相关人员纳入乡镇事业编制，业务上接受县公路管理机构的指导。2.1.2.2公路养护与管理模式全国公路的管养模式大概分为三种类型： 模式一：管养一体。管养一体模式除了“养路”

36、外，还要“养人，养设备”，事企不分。例如辽宁等省高管局下属的各管理处有专门的养护队伍，配备各类养护设备，同时成立大型养护中心，承担桥梁路面检测及维修、排除大型路障、除雪防滑和紧急抢险等任务。管养一体模式下养护资金的使用效率往往不高，公路部门集“裁判员和运动员”职能与一身，也在一定程度上制约了公路运营管理水平和服务水平的提高。模式二：管养分离。管养分离模式只保留养护管理机构，养护生产部门则剥离出去，或者从开始运营就不设立养护工区，对养护工程实行招标承包，建立养护工程的竞争机制，实现养护管理走向社会化。吉林、江苏、北京、上海等地基本完成了“两置换、一分离”的养护运行机制改革，实行公路养护市场准入制

37、度。管养分离有助于公路管理部门合理使用和平衡养护资金，加强预算管理，保障公路养护预算安排、资金管理等各项工作措施到位。模式三：管养部分分离。大多数省份实行管养部分分离模式：小修保养由内部队伍负责，大中修或专项工程实施招标、内部模拟招标或委托专业养护公司实施。如山东推进养护主体多元化，组建经营性养护公司，通过资产重组与股份制改造，培育一批“功能齐备，规模适度，技术先进”的公路养护生产实体。对大中修工程推进养护工程市场化，实行“四制管理”，小修保养全面实行定额养护制度。2.1.2.3公路管养机构及人员干线公路管养单位情况：2006年共有养护工区（站、道班）16775个，养护企业871家，收费公路经

38、营企业372家。公路职工共564246人，其中公路管理机构人员260578人，道班人员303668人；公路管理机构中管理人员152712人（其中工程技术人员58768人），工勤人员107866人；道班中固定职工131124人，合同制职工112823人，临时用工43191人，其他人员16530人。民工建勤28931百工日，10002百车日。2006年国省干线公路为37万公里，平均每公里干线公路有1.5个公路职工，其中0.7个为管理机构中的管理人员。非干线公路管养单位情况：2006年共有养护工区（站、道班）16550个，养护企业245家，收费公路经营企业50家。公路职工共256142人，其中交通主

39、管部门下设机构人员67464人，道班人员188678人；交通主管部门下设机构中管理人员47642人（其中工程技术人员18996人），工勤人员19822人；道班中固定职工36692人，合同制职工32835人，临时用工83186人，其他人员35965人。民工建勤597456百工日，242594百车日。2.2全国公路养护与管理资金来源分析2.2.1养路费目前，养路费是普通干线公路和农村公路管养资金的重要来源，养路费分为汽车养护费和拖养费两种。（1）汽车养路费汽车养路费是按“以路养路、专款专用”的原则，由交通部门向有车单位和个人征收的用于公路养护、维修、技术改造、改善和管理的专项资金，由各级公路主管部

40、门负责征收和使用，并纳入国家财政预算内管理。汽车养路费一般由省级交通主管部门统一编制年度养护支出计划，在计划中单列县乡公路专项补助资金，用于农村公路的养护投入。随着经济的快速发展和车辆保有量的迅速增机，近年来汽车养路费收入呈现明显增长趋势，汽车养路费在总的养路费中所占比例约为90。（2）拖养费拖养费包括农用车、拖拉机、摩托车养路费，是农村公路养护的专项资金，拖养费征管工作按照“统一领导、集中管理、收支两条线”的原则，主要由各市、县(市)交通部门按照“以路养路、专款专用”的原则设立或指定征收机构负责征收，省、市提取少量管理费后全额返还，由县级交通部门安排用于农村公路建设和养护。目前，拖养费是农村

41、公路养护管理的主要资金来源，但存在征收难度大，征收效果差，稽查手段薄弱等问题。拖养费在总的养路费中所占比例约为7。2.2.2通行费通行费收入是收费公路养护与管理资金的唯一来源。近年来，全国收费公路通行费持续快速增长，为公路养护与管理提供了比较稳定的资金保障。20022005年收费公路养护支出占总收入11.83。按照收费性质划分，2002-2005年收费公路养护支出中，经营性公路占58，政府还贷公路占42。从近年来养护支出占其通行费收入的比例来看，两类收费公路水平基本相当，其中2005年经营性公路为13.1，超过了政府还贷公路的11.5。2.2.3中央转移支付及地方财政投入（1）车购税返还交通部

42、每年从车购税中拿出一定比例返还地方，用于农村公路改扩建。该部分资金在农村公路建设总投资中所占比例不高，但随着国家对农村公路重视程度的不断提高，近年来该渠道资金有逐渐增加的趋势。（2）交通部专项工程费交通部每年从车购税中列支一定资金，专项补助全国各省（市、区）GBM工程、文明样板路工程、危桥改造工程、安保工程、灾害防治工程等。（3）中央财政投入目前，中央财政投入主要包括以工代赈和国家专项扶贫资金等渠道。这些资金渠道都是在一定时期内对于特定地区（农村贫困地区）的特殊政策，尽管对于贫困地区农村公路的发展发展了重要作用，但并不是公路发展的持续、稳定的资金渠道。 （4）地方财政投入地方财政投入是指省、市

43、、县、乡各级政府从其地方财政收入中拨出，用于公路管养的资金，目前主要是用于农村公路养护。2.3.4其他资金渠道（1）银行贷款为了促进普通公路事业的快速发展，许多地区在组织公路改扩建工程时，除依靠养路费、财政投入等渠道外，还普遍安排了相当规模的商业银行贷款，每年养护资金计划中不足部分也通过银行贷款补充。（2）一事一议“一事一议”是农村税费改革后，农村地区发展公益事业所采取的筹资方式，用来替代税费改革前的“民工建勤”以及村提留等农村原有的筹资方式。“一事一议”是一个新事物，相关的配套制度还不完善，有些地方的积极性也不高，而且“一事一议”的筹资额度有限。因此，“一事一议”作为农村税费改革后农村公路发

44、展的主要筹资方式，具有一定的局限性。（3）其他渠道除以上几种较为主要的资金渠道外，还存在其他一些资金筹资方式，如社会捐赠、企业投资、拍卖冠名权等等。2.3全国公路养护与管理资金使用情况分析2.3.1养路费使用总体情况公路养护与管理资金主要用于养护工程费、养护事业发展费、养护其他费三项。来源于公路养路费的资金用于公路养护与管理支出情况如下图可以看出，20012006年，每年养路费使用安排用于养护工程方面的费用占养路费总支出的7375，2006年更是降到了72。但是必须看到，这里的养护工程费有相当一部分资金用于新建工程补助、县乡公路补助（包括养护补助和新建公路补助），真正用在养护工程上的支出比例并

45、不高。以2006年为例，用于小修保养、大中修和改建的养路费为382亿元，占养路费支出的38.8，与公路养路费使用管理规定中要求的80相比有一定差距。养护事业发展费所占比例较稳定，基本维持在15左右，养护其他费所占比例近几年有下降趋势。2.3.2公路养护工程费使用情况公路养护工程费，主要包括小修保养、大中修工程、改建工程以及其它养护工程费。2006年，养路费的养护工程支出中小修保养、大中修工程、改建工程、其他养护工程四项支出占比分别为13、16、24、47，即养路费用于养护工程的支出中，小修保养、大中修工程及改建工程占53。2.3.3公路养护事业发展费使用情况公路养护事业发展费，主要包括行政管理

46、费，路政管理费，厂、场建设费，生产房屋建设费，科研及管理技术开发费，教育培训费，路况及交通量调查费，职工宿舍建设费，大桥看守费等。2001-2006年公路养护事业发展费呈逐年快速增长趋势，年均增长13。其中从绝对数来看，行政管理费、路政管理费排在第1、2位，两项合计所占比重达到83，且年均增长率分别达到16和18。除去行政管理费和路政管理费之外费用，占养护事业发展费总数的比例由2001年25下降到2005、2006年13左右，所占比例较小。2006年养护事业发展费支出中，东部和西部行政管理费支出比例低于全国平均水平（80）；西部地区路政管理费支出比例高于全国平均7个百分点；东部和西部地区科研和教育支出高于全国平均水平，中部地区科研和教育支出低于全国平均水平，但是由于东部和中部地区养护事业发展费投入基数大，投到科研和教育方面的资金绝对数比较大。2.3.4公路养护其他费使