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1、本轮土地利用总体规划背景与创新,某地基本农田保护区图与耕地利用等别图叠加结果,高等别，一般农田低等别，基本农田中等别，基本农田,数量管护,质量管护,生态管护,数量管护,彻底改变传统的土地利用模式,产能管护,四位一体,土地利用总体规划与其他规划的关系,土地利用总体规划,各业各类各地区有限土地资源,统筹安排,国务院批复纲要的通知中指出：各部门、各行业编制相关规划，必须符合土地利用总体规划确定的用地规模和总体布局安排。不符合土地利用总体规划的，必须及时调整和修改，核减用地规模，调整用地布局。,国民经济和社会发展规划,国家中长期发展战略的总体安排,是对百年大计的分段落实战略性(未来)基础性(根本依据)
2、历史性重点是在时间上的总体安排规划目标主要是用与时间相关的发展指标基本性质:时代特征,主体功能区规划,统筹区域发展的战略性规划划分四大功能:优化开发区/重点开发区/限制开发区/禁止开发区两级规划:国家级主体功能区规划不覆盖全部国土;省级规划基本特征还在探索以县为规划基本单元基本性质:政策指导性(软规划),城市规划（城镇体系规划、村镇规划）,城市内部各种规划要素的总体安排城镇体系规划,区域内大小城市相互关系村镇规划,村镇内部各项建设的总体安排基本性质:点规划,国土规划,空间规划全覆盖规划区域布局规划用地保障安排规划,土地利用总体规划,生产用地部门:农业部,林业局建设用地部门:铁路部,交通部,水利
3、部,民航局,商务部,旅游局,环境部相关用地部门:发改委,财政部,建设部,监察部,民政部,计生委,基本概念：土地利用总体规划 指在一定的规划区域内，根据地区的自然和社会经济条件、土地自身的适宜性以及国民经济发展需要和市场需求，协调国民经济各部门之间和农业生产各业之间的用地矛盾，寻求最佳土地利用结构和布局，对土地资源的开发、利用、治理保护进行统筹安排的战略性部署和措施。,实质：定量、保质、定位、规定用途核心：土地利用结构和布局,县、乡级规划对具体的土地利用行为具有重要的指导作用。（实施性规划）县级土地利用总体规划划分土地利用分区；乡级土地利用总体规划把土地用途落实到地块，是建设用地审批的依据。,五
4、级体系与三轮规划,“第一轮”规划背景,党的十一届三中全会以后，实行了经济体制改革，极大的促进了国民经济的发展出现人地矛盾突出的形势:“六五”期间，年均减少耕地48.7万公顷，1985年高达100万公顷1986年,成立了国家土地管理局,实施中华人民共和国土地管理法该法第十五条规定“各级人民政府编制土地利用总体规划经上级人民政府批准执行”。以实行有计划的商品经济为条件，按照我国实现社会主义现代化建设第二步战略目标的要求以及国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要要求编写。基期为1985年，规划期为2000年，并展望到2020年和2050年。,明确土地利用的基本方针,全国土地利用规划纲要中的土
5、地利用的方针是:切实保护耕地；保障必要的建设用地；努力改善生态环境；提高土地利用率和生产力；实行土地“开源”与“节流”并举的方针；统筹兼顾，量力而行，调整土地利用结构。,“第一轮”规划特点,构建了土地利用总体规划的基础体系,开展了国家、省、市（地）、县（区）和乡（镇）的五级土地利用总体规划编制工作完成了全国及大部分省、市、县和乡的土地利用规划工作制定了省级土地利用总体规划编制要点以及县级土地利用总体规划编制要点,“第一轮”规划特点,“第二轮”规划背景,“第二轮”规划是在贯彻落实中央11号文件关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知精神、1998年修订土地管理法.确立了土地利用总体规划的法律地位
6、，强化了土地利用总体规划对城乡土地利用的整体调控作用建立社会主义市场经济体制的体制背景下，适应实现社会主义现代化建设第二步战略目标的发展阶段的需求，配合国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的实现基期为1996年，规划期为2010年，并展望到2030年。,适应社会主义市场经济体制需要,以耕地保护为主题,规划目标（在保护生态环境前提下，保持耕地总量动态平衡，土地利用方式由粗放向集约转变坚持占用耕地与开发复垦耕地相平衡）土地利用基本方针（把保护耕地放在土地利用与管理的首位；坚持供给制约和需求引导）规划指标（四个指标都围绕耕地:耕地保有量、基本农田、非农建设占用耕地、土地开发、整理和复垦
7、指标）表现出本次规划以耕地保护为主题,“第二轮”规划特点,建立了指标加分区的规划模式,采用指标加分区的方法，对用地进行自上而下的层层控制主要指标包括：耕地保有量、基本农田、非农建设占用耕地、土地开发、整理和复垦指标等四个指标分区在国家级体现为土地利用分区，具有指导性，为分区的土地利用政策服务。基层的分区体现为土地用途管制分区，具有操作性，为地方土地利用控制提供依据,“第二轮”规划特点,规划指标大面积提前突破,耕地保有量指标，大多数省的数量早早突破2010年的指标。客观上与我国征地制度、收购储备制度、土地市场建设等有关，而且，我国的经济形势发展了比较大的变化，比如中央加大了拉大内需的积极财政政策
8、，加大了基础设施建设的力度，实施生态退耕的工程，加快城镇化建设的步伐等，都是使规划指标提前突破的原因如何改善编制的方法，加强规划的基础研究提出了进一步的要求。,“第二轮”规划特点,县乡级规划土地用途管制区作用有限,县级和乡级规划通过土地用途分区，确定每一块土地的用途，为实施土地用途管制奠定了基础。各地在规划修编中，根据新土地管理法关于实行土地用途管制的规定，着力提高规划的可操作性。但是,由于规划管制措施的制定未能够与区域的条件相适应，未能取得应用的效果。,“第二轮”规划特点,协调城市规划的矛盾十分突出,依据新土地管理法规定：“城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接”，各地在
9、土地利用规划编制中依照法律规定和用地标准对城市、村镇建设用地规模进行了严格审核，落实了建设用地范围。越来越多的城镇规划把土地规划甩到了背后。现行的全国土地利用总体规划管到2010年，可是许多地方已经或正在编制2020年城市规划、村镇规划等专业、专项规划，甚至有的已经把规划“超前”做到2050年。协调与被协调关系混乱.,“第二轮”规划特点,从审议过程看规划,耕地红线不紧占用规模过大补充耕地不实保障措施不硬,“第二轮”规划特点,本轮规划从四个方面着手：,正确把握编制背景切实加强耕地和基本农田保护切实加强规划管理保障措施依法有序做好规划前期工作,新思路,危机性战略性历史性,立足科学发展着重自主创新完
10、善体制机制促进社会和谐,规划背景,耕地“三少”：人均耕地少、优质耕地少、后备资源少19.51亿亩 18.26亿亩（1997年）（2008年）,净减少1.25亿亩,减少的主要原因是1亿亩左右的生态退耕,第三轮土地利用总体规划耕地与国土整治,耕地数量快速减少,1998=0.13 billion ha;2009=0.12 billion ha Total decrease 10 million haRate of decrease 0.75 M ha/yr,生态退耕,耕地质量现状,15等，平均等别为9.80等，优、高、中、低等地面积比例分别为2.67%、29.98%、50.64%、16.71%。低于
11、全国平均耕地等别的耕地约占57%以上。,中国耕地等级质量调查与评定：,耕地后备资源约2亿亩，水土光热条件比较好的不足40%。,到2020年，我国人口总规模将达到14.5亿人，为保障粮食安全、生态安全、经济安全、政治安全、社会稳定，必须稳定一定数量的耕地面积。,第三轮土地利用总体规划建设用地,19972008年，全国城镇建设用地增加2.8万平方公里，同期城镇人口增加2.24亿人，人均125m2。,城市化进程中新增用地高位运行,当前的形势建设用地,第三轮土地利用总体规划建设用地,英国A级公路,我国高速公路,基础设施超前建设、重复建设现象严重,第三轮土地利用总体规划建设用地,城镇用地结构不合理。我国
12、城市工业用地比例超过20%，很多超过30%，甚至50%；用地产出效率低。我国17个城市抽样调查，工业用地产出率不到发达国家20世纪80年代的2%。40%以上低效利用，5%左右闲置（400万亩）。农村空闲住宅多，农村居住用地与农村人口迁移逆向发展。96-07年，农村人口减少约1.23亿人，农村居住用地反而增加130万亩。,国外大城市一般不超过15%。,土地利用现状与形势,人口高峰逼近，耕地保护持续快速发展，建设用地人地矛盾激化，土地生态区域行业用地矛盾加剧，统筹协调土地利用粗放，转变利用和管理,新规划需要破解的重大问题,加强耕地和基本农田保护问题促进节约和集约利用土地问题优化城乡用地结构和布局问
13、题统筹区域土地利用问题协调土地利用与生态建设问题强化规划管理保障措施问题,解决之道土地利用总体规划,逻辑框架,投入：要素、技术、管理、制度 总抓手：重大计划工程,产出：规划定位、行政能力、经济手段、政策工具、共识共建,行动：建设、节地、调整、调控,任务：耕地、占用、生态、空间、创新,目标：耕地、节地、结构、布局、整理、生态、调控,目的：粮食安全持续发展区域协调生态文明参与调控,重点把握,调整思路：耕地保护（退、占、调、补）建设用地（总量、边界、功能、开源、节用）区域统筹（人均核算）摆正关系：存量流量（重存量）布局规模（重布局）结构数量（重结构）土地规划：调整生产空间（决心调整，严格管理）优化生
14、活空间（宜居城市、美好家园）保护生态空间（优先布局，认真整治）,七个目标,18亿亩耕地红线地用水平明显提高结构优化区域城乡统筹用地格局基本形成土地整理全面推进土地生态建设明显见效土地宏观调控能力不断增强,五项任务,前提：严格保护耕地，统筹安排农地重点：控制建设用地规模，推进节约集约用地手段：加强国土整治，协调土地生态主线：调整结构布局，统筹区域用地突破口：规划制度创新，加强实施管理,四大行动,以建设促保护（耕地、基本农田）以节约促保障（建设用地）以调控促人地和谐（生态环境）以统筹促均衡发展（国土均衡发展）,在基本农田保护区划定中，可多划一定比例的基本农田，用于规划期内补划。同时，列明可在基本农
15、田保护区内安排的建设项目清单。在不突破规划确定的基本农田规模的前提下，列入项目清单的建设项目占用基本农田时不再补划，简化相应用地报批程序。,1）预留建设占用耕地规模,基本农田保护制度的完善,创新之一：,基本农田保护制度的完善,创新之一：,2）划定基本农田集中区与整备区,基本农田集中区,市级规划中，将基本农田分布集中、优质基本农田比例较大的区域，划定为基本农田集中区，重点保护和整治。城乡建设用地规划布局应尽量避让基本农田集中区。,基本农田集中区（武汉市）,基本农田保护制度的完善,创新之一：,2）划定基本农田集中区与整备区,乡级规划中，可结合新农村建设和土地整治项目的实施，划定基本农田整备区。基本
16、农田整备区内，要加大土地整治的资金投入，引导建设用地等其他土地逐步退出，将零星分散的基本农田集中布局，形成集中连片、高标准农产品生产基地。,基本农田整备区,县级基本农田保护规划图,基本农田保护区,基本农田整备区,县级基本农田保护规划图,建立健全建设用地空间管制制度是这一轮规划修编的新要求，也是修编和实施规划的重点。借鉴美国城市增长管理等经验，在市县乡级土地利用总体规划编制指导意见中，明确提出划定城乡建设用地管制边界和管制区域（“三界四区”），确定了划定要求和管制规则。,1）划定“三界四区”,创新之二：规划的弹性,允许建设区土地主导用途：城、镇、村或工矿建设发展空间，土地利用安排应与依法批准的相
17、关规划相协调。区内新增城乡建设用地受规划指标和年度计划指标约束。在面积不改变的前提下，其空间布局形态可依程序进行调整。,1）划定“三界四区”,现状城镇用地,现状边界,规模边界,规模边界,允许建设区,规模边界划定，应在建设用地适宜性评价以及与其他相关规划充分协调的基础上，进行多方案比选，优先选择有利于保护耕地和环境、节约集约用地的方案，尽量利用存量建设用地和未利用地。,净增量,有条件建设区,有条件建设区,扩展边界应尽量采用主要河流、高速公路、铁路、绿化带、山体等具有明显隔离作用的地物，在无原则性冲突时，可采用其他相关规划的同类边界。,有条件建设区的确定，应充分考虑城市发展趋势、空间拓展模式和主要
18、发展方向，避让优质耕地和重要的生态环境用地，其规模原则上不超过新增建设用地规模的20%。,有条件建设区土地用于规划建设用地区的布局调整。符合规定的，可依程序办理建设用地审批手续，同时相应核减允许建设区用地规模。规划期内建设用地扩展边界原则上不得调整。,扩展边界,创新之二：规划的弹性,现状城镇用地,可以分成若干个小规模，分散在扩展边界范围内,位置和形状改变,位置和形状随意变化,创新之二：规划的弹性,现状城镇用地,不能超出扩展边界,创新之二：规划的弹性,现状城镇用地,不能超出扩展边界,创新之二：规划的弹性,1）划定“三界四区”,现状城镇用地,现状边界,规模边界,规模边界,允许建设区,净增量,有条件
19、建设区,有条件建设区,扩展边界,禁止建设区,禁止建设区,禁止建设区,规划范围内除允许建设区、有条件建设区、禁止建设区外的其他区域为限制建设区,自然保护区核心区、森林公园、列入省级以上保护名录的野生动植物自然栖息地、水源保护区的核心区、主要河湖的蓄滞洪区、地质灾害高危险地区等，应划入禁止建设区。区内土地的主导用途：生态建设、环境保护和自然与文化遗产保护空间，严格禁止与主导功能不相符的各项建设。禁止建设用地边界不得调整。,限制建设内土地主导用途为农业生产空间，是开展土地整理复垦开发和基本农田建设的主要区域。禁止城、镇、村建设，严格控制线型基础设施和独立建设项目建设。,创新之二：规划的弹性,xx市中心城区空间管制图,有条件建设区,禁止建设区,允许建设区,限制建设区,基本农田保护区,基本农田整备区,村镇建设控制区,乡（镇）级土地利用总体规划图,
