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1、关于实践市政工程PPP项目的几点建议关于实践市政工程利用PPP(PublicPriatePartnership)模式参与市政工程项目建设在全世界已成为一种趋势,在我国也正在实践中,其中有成功的案例,也有失败的教训.作为一个复杂的系统工程,市政工程PPP项目涉及面广,其中不仅有经济和金融问题,还将涉及到政治和法律问题,因此在具体实践中,应考虑多种因素之间的关系,理顺各种矛盾.对市政工程PPP项目而言,实践中关键是要做好项目的前期工作,政府与项目公司建立良好的合作伙伴关系,选择适合的项目公司,建立公开,公平,公正的建筑市场体系一,做好项目前期工作项目的前期工作主要包括项目投资机会研究,项目建议书和
2、可行性研究,它是项目开展的前提和基础,也是为项目决策提供可靠的科学依据,因此项目前期工作应全面,客观,准确,尽量减少人为因素.由于市政工程PPP项目投资额大,建设期长,对项目建设和产生的效益盲目乐观已成为较普遍的问题.为了减少项目决策的失误和风险,PPP项目的前期工作主要做好以下几点:目的几点建议王梅陆勇雄上海市政工程设计研究院1,深化市场预测和需求分析,确定合理的建设规模项目规模是指项目设定的正常生产运营年份可能达到的生产能力或者使用效益.一般来说,市政工程具有一定的超前性,但这种超前应建立在实事求是科学研究的基础上,特别是采用PPP方式的市政工程项目,其需求价格弹性小,若项目规模过大,投资
3、额就大,未来就难以达到目标规模,如污水厂的进水量达不到设计规模,道路的交通流量达不到预期,都会对项目未来的收益带来一定的风险.比如山东省某污水处理厂,在PPP项目招商时确定的规模为5万吨/日,项目公司中标后在进水量调研时发现达不到原规模,与有关部门协商最后确定规模为2.5万吨/日,在项目实施过程中又因为管网的配套没有及时跟上,目前该项目处于暂停的状态.2,分析项目特点,正确选取技术标准和设计基本参数随着经济发展,人们越来越关注自然环境的保护和社会福利问题,许多国家颁布了日益严格的法令来控制辐射,废弃物,有害物质的运输及低效使用能源和不可再生资源,人们已普遍接受污染者承担环境债务的观点,反映在技
4、术方面可能引起Egeegc.Maageme21l芷第A期工程造价管理v量仝程造价管誉o)生第厶期一技术规范标准的改变.这就使得市政PPP项目在特许权协议签订时的技术标准要求,在经营期间可能发生改变,致使项目公司遭受损失.比如上海市浦东竹园污水处理厂的特许权协议中要求出水水质按照一级加强标准,而建设部最近出台规定要求一些大中城市的污水处理达到二级标准,这对于项目公司而言即使地方政府同意修改合同,也将带来一定的经济损失.因此在特许权协议签订时,合同双方对此应予以重视,特别是涉及到环境保护的项目.3,突出对项目投资合理性的审查项目总投资由建筑安装工程费,设备购置费以及工程建设其他费用组成,投资额的大
5、小将影响到PPP项目价格和收费水平的确定.根据国外有关资料对不同建设阶段影响建设项目投资程度的分析,在项目建议书批准的条件下,在可行性研究阶段,设计对项目投资的影响为75%95%,在初步设计阶段为35%一75%,在施工图设计阶段为5%一35%.由此可见,项目投资控制的关键在于施工前的投资决策阶段和设计阶段.在一些市政工程项目中,设备购置费在总投资中占有很大的比重,有时占总投资的50%左右,投资估算时应十分重视设备购置费的计算.比如某垃圾处理PPP项目中,一传送设备其询价结果竟高达75万元/吨,远远超过同类设备的价格.所以在项目前期进行设备询价时,货比三家是十分必要的.当然也有个别项目公司故意抬
6、高项目投资.作为与政府谈判的条件.二,政府与项目公司的合作伙伴关系政府与项目公司是PPP项目的两个重要参与者,政府是PPP项目的最终所有者,由于两者所处的地位和立场不同,对待风险和利益的态度则不同.1,合同关系市政工程PPP项目的特许权期最长可达30年,期间的不确定因素较多,通过合同形式来明确政府和项目公司双方权利和义务是十分必要的,而且双方应认真对待合同条款的履行,任何一方的违约都会给项目的执行带来不利影响.特别是政府的违约,将严重影响到政府自身的形象,影响当地的招商引资和经济发展.汇津公司诉长春市政府即是l22nee0s川anagemem一例.2,利益共享市政工程建设改善了人们的生活环境,
7、减少了城市的污染,提高了人们的生活水平.在项目收益方面,项目公司以最短的时间获取最大的利润为目标:而政府则希望通过私营企业的投资改善市政工程建设,利用项目公司的规范经营降低经营成本,提高服务效率,两者实质上是利益的共同体,一荣俱荣,一损俱损.项目公司获得一定的投资回报是应该的,但不能超过一定的范围和消费者的承受能力;作为政府除了对项目进行监管外,还应积极为项目的执行创造条件.3,风险共担因在利益上的不一致,造成政府和项目公司在对待风险的态度也不一样.PPP项目风险分担的一般原则是,按照政府与项目公司各自控制风险能力的大小,承担相应的风险责任,谁对哪类风险最有控制能力就由谁承担,而不是政府承担全
8、部风险,也不是项目公司承担全部风险.但在实践中,有些政府往往希望项目公司承担所有的风险,自己仅仅是监督者,比如物价波动的风险.总之,为了保证市政工程PPP项目顺利实施,政府与项目公司之间建立长期的,利益共享,风险共担的合作伙伴关系是十分重要的.三,项目公司应具备的素质和能力项目公司是PPP项目的直接承办者,在项目中处于中心地位,直接参与项目建设,经营和管理,直接承担项目的债务和风险,也是项目实施成功与否的关键因素之一,它应具备以下的素质和能力:1,熟悉拟参与的行业市政工程具有自然垄断性,公益性,价格受管制,收益稳定和外部性等特点.长期以来,我国的市政工程项目的投资,建设和管理具有一定的垄断性,
9、其他行业的企业参与较少,对该行业的了解也比较少,这对参与PPP项目的企业来说,建设和经营都会存在较多的风险,对不确定因素估计不足,造成项目实施过程中遇到困难多.所以市政工程PPP项目公司宜选择当地市政企业合作,尽快熟悉该行业,了解其成本和收益情况,提高决策的科学性,依靠管理有的放矢地规避可控制风险,保证预期的利益.2,资金实力雄厚,资产良好市政工程一般投资额大,投资回收期长,特别是项目前期需投人大量的资金.国家对项目融资有一个原则性的规定:根据国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知,市政工程项目资本金占总投资的比例为20%.1亿元投资的项目需资本金2000万元,其余8000万元由企业通
10、过债务资金来解决.也就是说,项目贷款往往是PPP项目的最大资金来源.由此可见资金实力对项目公司更为重要,雄厚的资金实力,良好的资产不仅有利于项目融资,使得资金能及时到位,而且还使得后续资金有保障.3,项目管理能力市政工程PPP项目能否顺利进行.关键在于项目公司的管理水平.因为市政工程PPP项目的时间长,涉及面广,关系复杂,融资,建设,经营,采购以及销售,方方面面都需要高效的管理,管理出效益.一个外地的项目公司如果对项目所在地的基本建设程序不甚了解,则很难保证项目能保质,按时完成,延误工期即意味着收益的损失.4,风险管理能力分析风险的特性有利于提高项目的风险管理能力,市政工程PPP项目的风险具有
11、以下几种特性:(1)投资回收期长,风险时间长;(2)最大风险在运营初期和建设期;(3)阶段性,与BOT项目相似,一般包括建设期,运营期和转移阶段,在不同的阶段,项目所面临的风险是不同的:(4)风险的保障性差,因为PPP项目为无追索或有限追索性.鉴于此,PPP项目公司应高度重视项目的风险,加强风险管理,不断地对项目风险进行评估,及时纠正目标偏差,保证项目目标的实现.良好的风险管理还可以将不可控制的风险转化为可控制风险.四,公开,公平,公正的建筑市场政府是市场规则的制定者,市场秩序的监督者,公共物品的提供者,PPP项目的实施离不开一个公开,公平,公正的建筑市场.近几年我国在这方面做了大量的工作,对
12、PPP项目还要做好以下两个方面:1,招标投标市场招标投标方式是建立公开,公平,公正的建筑市场的重要手段,也是公开,公平,公正的建筑市场存在的基础.与其他政府投资项目一样,市政工程PPP项目也应进人招标投标市场.通过贯彻执行招标投标法等有关法规和制度,严格规范每一道程序,做到制度化,规范化和标准化,可以有效地避免暗箱操作等非法现象,保证项目健康,有序地进行.现在有些PPP项目因急于上马或其他原因.招标走过场,评标不严格,评标专家中政府官员多,技术,经济专家少,匆匆签约达成协议,为今后工作留下不少隐患.比如某地一污水处理厂在工程规模,技术方案,运行管理方式等均未确定的条件下.就与某项目公司签约,确
13、定了每吨水的处理单价.而在项目实施过程中,发现存在不少问题:政府在认真测算之后认为当初的水处理单价过高.超过了当地的每年财政支付能力.而项目公司则以执行PPP项目协议为由与政府谈判.像这样的结果是PPP项目任何一方都不希望发生的.2,法律保障一个稳定,透明的法律制度,是公开,公平,公正地从事经济活动的必要条件.PPP模式是一种经济行为,在实践中将涉及到产权的交割,合同的谈判,签订和履行,利润的分配,违约的执行等,都需要依法管理,依法监督.目前我国尚未为PPP项目建立专门的法律条款.这也是在具体操作过程中需要进一步研究和规范的方面.【Egeengc.sMaageme23l工程造价管理V000)笠第期
