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1、北京中心小城镇规划建设研究北京市规划委员会北京工业大学建筑与城市规划学院首都经济与发展研究所北京市中心小城镇规划建设研究课题负责人 ：张 建 赵之枫 郑拴虎技术指导 ：宛素春专题负责人 ：张 健 郭玉梅 张 英 王 虹 李子英 刘芳华 参加研究人员：李海琳 李 彬 徐 晖 魏宏远 张剑宏 李斐丽 崔 杰 蒋依凡 余克勤 乔 毅 田 杰 杨小兵 蔡少宏 钟 良 尹 坚目 录专题一：小城镇规划建设中的用地结构研究1.北京中心小城镇建设用地使用现状概况2.中心小城镇在建设用地方面存在问题分析2.1城镇盲目发展，缺乏明确定位2.2现状人均建设用地偏高，建设用地储备不足2.3用地结构不合理、土地利用率低
2、3.小城镇建设用地问题的对策及建议3.1加强城镇间的统筹规划与协调3.2适当调整中心镇发展的有关政策3.3明确发展方向，提高土地利用效益专题二：住宅建设对北京市中心镇规划的影响研究1. 北京郊区小城镇住宅建设的发展状况2. 中心小城镇住宅产业发展的主要类型和特征2.1商品住宅开发建设规模较大、整体发展水平较高的中心小城镇2.2商品住宅开发建设尚处于起步阶段的中心小城镇2.3商品住宅开发建设尚未起步或刚刚起步的远郊区县中心小城镇3. 中心小城镇住宅开发建设出现分化现象3.1 不同类型住宅的空间分化3.2不同购买群体的分化3.3商品住宅价格和开发热点区域的差异4.中心小城镇在住宅建设中面临的主要问
3、题4.1部分小城镇居住用地比重过高，卧城现象严重4.2住宅配套基础设施发展不完善4.3一些地区出现商品房空置现象5.中心小城镇住宅建设实现可持续发展的对策及思考5.1妥善处理郊区化和城市化的关系，明确小城镇的发展定位5.2合理配置产业结构、实现中心小城镇的均衡发展专题三：资源优势对北京市中心镇规划的影响研究1. 北京中心小城镇依托资源优势发展休闲产业现状1.1发展休闲产业的机遇与优势1.2依托资源发展休闲产业概况2. 中心镇休闲产业发展矛盾与问题分析2.1行政界限导致产业同构现象严重，无法形成规模效益2.2观光休闲农业发展势头强劲，经营理念滞后2.3休闲产业发展与资源保护的矛盾3. 优化和整合
4、资源促进休闲产业合理规划的构想3.1节约资源，组合规划，促进休闲产业发展由粗放型向集约型的健康转变3.2从区域角度合理规划休闲产业布局3.3确定以市场为中心的资源-市场-产业导向3.4增强保护意识，促进休闲业的可持续发展专题四：北京市中心小城镇产业布局和空间集聚研究1中心小城镇工业发展的概况1.1部分中心镇工业用地占总建设用地的比例1.2企业个数和从业人数、各镇从业人员比重1.3各镇工业用地规划建设概况2.中心小城镇工业用地和工业发展中存在的问题2.1工业化与城市化不协调2.2各级工业园之间的关系不协调2.3中心小城镇工业结构需要调整2.4第二产业缺乏特色2.5小城镇工业的空间布局需要调整2.
5、6用地不集约导致土地和基础设施的浪费2.7土地流转带来的收益与土地补偿款相比反差巨大3对中心小城镇工业用地规划的建议3.1强化区域整体协调发展观念,统筹安排城乡工业用地3.2加强工业的集约管理，充分发挥工业园区的优势3.3提高工业用地的利用率3.4应根据每个镇的发展需要、发展时序规划工业用地3.5应注意工业规划用地中的建筑形象和园区环境3.6应建立切实可行的机制，使企业能真正吸纳本镇人口3.7在政策上对集体土地流转加以规范专题五：北京市中心小城镇公共基础设施建设研究1. 北京市中心小城镇公共设施与基础设施概况2. 北京市中心小城镇公共设施概况与分析2.1 公共设施概况2.2北京市中心小城镇公共
6、设施存在问题2.3中心小城镇公共服务设施建设建议3.北京市中心小城镇污水处理设施现状与分析3.1污水处理设施建设现状3.2污水处理设施的问题分析和建议专题六：北京小城镇人口与就业问题研究1.人口与就业问题是小城镇的根本问题1.1 提高小城镇人口集聚水平的重要意义1.2 人口与就业问题是相辅相成的1.3 北京小城镇的功能特性1.4 北京小城镇的人口与就业目标2京郊小城镇人口与就业总体情况2.1 小城镇人口规模总体偏小2.2 中心镇劳动力非农化状况2.3 人口的居住与就业状态不一致现象普遍存在2.4 镇区外来人口和劳动力规模较大2.5 失地转居农民状况堪忧3.与京郊小城镇人口与就业相关的制度及其评
7、价3.1 户籍制度3.2 城乡社会保障体系3.3 承包土地流转的相关规定3.4 集体经济产权制度3.5 与农村和农业相关的一系列制度改革4.影响京郊小城镇人口和就业的非制度因素4.1 城镇生活成本4.2 劳动力素质4.3 劳动力就业意愿4.4 行政界限与本地化资源4.5 基础设施和公共服务5.改善小城镇人口与就业状态的若干建议5.1 完善相关制度建设5.2 增加劳动力就业空间5.3 加强农村基础教育和劳动力职业培训5.4 健全服务管理体系5.5 提高基础设施水平前 言作为农村城市化的重要环节，加快小城镇建设对于落实“十六”大报告所确定的方针，解决好北京的“三农”问题，实现城乡统筹、协调发展至关
8、重要。北京郊区的小城镇建设起步早，在城镇建设过程中，小城镇特别是中心小城镇的聚集功能、经济辐射功能和吸纳农村富余劳动力、带动农民增收这三大功能得到了一定的发挥，小城镇对北京的城市化建设做出了积极的贡献，积累了宝贵的经验。但在发展过程中也存在一些问题,诸如城镇规模小、聚集程度低、中心镇发展速度放缓、土地利用效率低、用地布局不合理、城镇建设缺乏特色、无序竞争等。发展小城镇，促进农村城镇化进程是实现我国城镇化战略的重要途径之一。为了落实“平原城市化、山区城镇化”的战略，和现阶段重点建设有条件的中心镇的要求，从2003年开始，由北京市规划委员会、北京工业大学组成的小城镇课题组针对京郊小城镇在规划建设方
9、面存在的问题进行了细致深入的调研，对北京郊区中心小城镇的历史、现状、发展趋势以及政策变迁等取得了较为全面的认识，这些宝贵的第一手材料是我们对北京小城镇研究的基础。本课题自2003年11月开始，历经一年结束。本课题重要的研究方法是重视现场调研和收集第一手资料。调研重点围绕北京市的33个中心小城镇进行,到目前为止共实地走访了31个中心镇，在调研中，采用发放调查表、现场调查与组织访谈相结合的方式，共召开了31个小城镇相关领导的访谈会，收集、整理了大量的图纸、图像和文字材料，获得了大量基础数据和背景资料。同时在课题进行中，听取了北京规划委、北京市政府研究室、北京农村工作委员会等领导和专家的意见。本课题
10、采用整体研究与专题分析相结合的研究手段，对关键性、急需解决的问题分为五个专题进行了深入的研究。通过专题的研究，对现阶段北京市中心小城镇在城市规划建设方面的特殊性及存在问题进行了分析，探讨了产业布局及工业用地规划建设、住宅区建设对中心小城镇建设的影响，研究了小城镇资源优势和特色营造、公共服务设施建设等方面的问题并对其发展趋势进行了预测，对今后北京中心小城镇规划建设及相关政策的调整提出了建议。为增强北京小城镇的发展后劲、促进本市小城镇经济和社会的可持续发展、制订北京市小城镇规划标准和领导者的科学决策等，提供了基础数据和技术支持。北京市中心小城镇规划建设研究专题研究一：小城镇规划建设中的用地结构研究
11、专题研究二：住宅建设对北京市中心镇规划的影响研究专题研究三：资源优势对北京市中心镇规划的影响研究专题研究四：北京市中心小城镇产业布局和空间集聚研究专题研究五：北京市中心小城镇公共基础设施建设研究专题研究六：北京小城镇人口与就业问题研究 专题研究一小城镇规划建设中的用地结构研究小城镇规划建设中的用地结构研究作为农村城市化的重要环节，加快小城镇建设对于落实“十六”大报告所确定的方针，解决好北京的“三农”问题，实现城乡统筹、协调发展至关重要。北京郊区的小城镇建设起步早，在城镇建设过程中，小城镇特别是中心小城镇的聚集功能、经济带动、辐射功能和吸纳农村富余劳动力、带动农民增收这三大功能得到了一定的发挥，
12、小城镇对北京的城市化建设做出了积极的贡献，积累了宝贵的经验。但总体来看，北京郊区的小城镇的发展与北京作为首都和国际化大都市的地位不相称，城市化的水平和进程并不理想，部分小城镇尤其是远郊的一些小城镇有些还很落后。从目前的发展情况看，与东部发达地区的珠江三角洲和长江三角洲地区相比还存在相当大的差距，存在诸如城镇规模小、聚集程度低、中心镇发展速度放缓、土地利用效率低、用地布局不合理、城镇建设缺乏特色、无序竞争等很多较突出问题，小城镇的发展问题已成为制约北京经济发展的主要问题之一。发展小城镇，促进农村城镇化进程是实现我国城镇化战略的重要途径之一。为了落实“平原城市化、山区城镇化”的战略，和现阶段重点建
13、设有条件的中心镇的要求，从2003年开始，由北京市规委、北京工业大学小城镇课题组针对京郊小城镇在规划建设方面存在的问题，对北京郊区33个中心小城镇进行了比较细致深入的调查和访谈，从而取得了对北京郊区小城镇发展的历史、现状和发展趋势以及其中的制度政策变迁的相对较为全面地认识，这些宝贵的第一手材料是我们对小城镇研究的基础。1.北京中心小城镇建设用地使用现状概况北京郊区的中心小城镇及市郊区城市化的重要据点，同时随着北京设近年来急剧的膨胀城市郊区化的进程也正在加快进行中，而这些中心小城镇尤其是近郊小城镇正是郊区化过程中城市疏解人口的重要接收地，城市化和郊区化这两种进程和矛盾同时集中在了小城镇中，因而给
14、这些中心小城镇的建设也带来了相当程度的特殊性。建设用地紧张是所调查的33个中心镇普遍存在的问题，几乎所有被调查的城镇都在利用各种方法争取更多的建设用地。导致用地紧张的原因多种多样，有的是由于房地产开发占用了土地，如西红门镇，大量的商品住宅虽为城镇带来一定收益但占据了大量的建设用地，新的一轮规划确定的建设用地范围内除了城市绿地外已无空地，新的建设只能是对旧区的改造；有的是由于无计划的建设浪费了大量的土地，如宋庄镇，村级大院的遍地开花使得宋庄的土地使用浪费严重，效率极低；有些是由于前建设标准高，土地利用不够节约，挤占其他的建设用地指标从而使得后续建设缺乏用地，如韩村河村的居民住宅基本为独栋别墅，每
15、户的占地面积建设标准均比较高，远超出了国家队与小城镇建设用地指标的控制要求，占据了大量的建设用地，使得现有建设用地紧张，给镇区居民住宅的改造和使其他建设项目的实施带来一定难度。用地结构的不合理在某种程度上来说已成为普遍现象。发展经济可以说是当前各镇的最主要的工作重点，为了达到这一目的，往往是牺牲了城镇建设用地的有机构成，过度的为某种被认为位良好发展前景的产业（如工业、房地产业等）提供建设用地。那房地产业来讲，大部分近郊小城镇由于房地产业大规模开发，占用了大量的建设用地。这类小城镇一般都借助自身邻近北京市区、交通方便、土地价格又相对便宜的优势，大力发展房地产业，吸引市区人口到此购房居住，从而带动
16、本镇经济的发展，如大兴区的西红门、昌平区的北七家、顺义区的后沙峪、通州区的宋庄镇等。在这些城镇中，居住用地在建设用地中占据了相当多的分额，如后沙峪镇域50%的用地都被作为了居住用地，虽然依靠其区位优势成功的发展了房地产业，为城镇的发展积累了一定的基础，但同时也大量占用了城镇宝贵的建设用地资源，使城镇失去了发展其他产业的机会，而房地产业开发的一次性特点也使得城镇建设难以实现可持续发展。大量的住宅开发还加剧原有公共设施不足的矛盾；新建公共设施住出于商业利益的考虑更多的是照顾外来工房者的需求而在不同程度上不能满足本地居民使用要求；大量新的公共设施的建设和维护也给小城镇的财政带来沉重的负担；部分城镇如
17、昌平区的北七家镇由于居住了大量在市区工作的通勤人口，导致交通负荷的增加，在联系北七家与市区的京汤路上上下班高峰时堵车成为常事。与此同时部分城镇由于主要发展的是作为市区居民第二居所的房地产业，平时冷冷清清难觅人迹，不仅没能带动第三产业的发展，还使得城镇缺乏生机与活力。规划修订的频繁、部分规划在某种程度上缺乏弹性，也是中心镇的建设、土地的利用中较普遍存在的问题。由于政策的改变、城镇定位的变化及上级规划的变更等各种各样的原因，33个中心镇中大多数都是刚刚修订、正在修订或准备修订镇区与镇域规划，规划的频繁修订虽是为了更好的适应城镇发展，但也同时使得城镇发展的连续性受到一定程度的损害。规划弹性不足也给城
18、镇建设用地的使用带来一定问题，如在有些城镇中由于道路网规定过细，使得地块划分得很小、定得也很死，对较小企业来讲其面积很难合适，而一座较大的工业企业往往同时占据几个地块（一些低级别的路实际已被包围在内，对城镇来讲道路的实际作用不大），但道路却必须在规划限定的位置保留不能将位置作适当调整，这给中心镇的建设用地的使用带来一定的困难。土地在小城镇发展中占据着非常重要的地位，不论是城镇基础设施建设，还是产业、人口等要素的集聚，都离不开土地这个基本载体。从前期调研了解到的情况看，目前中心小城镇在规划建设方面比较突出的问题之一就是城镇用地布局结构方面不尽合理。小城镇是集体所有制土地和国有土地交汇的地方，由于
19、目前行政管理方面的原因和建设用地指标的限制，导致一方面小城镇发展建设用地紧张，小城镇发展与建设用地矛盾突出，而另一方面，镇区大量的集体建设用地闲置或低效利用。特别是近几年来随着小城镇户籍管理制度改革的深入，制约小城镇发展的户籍障碍逐渐得以消除，使土地问题日益凸显，成为了阻碍小城镇发展的主要瓶颈（见附表1）。2.中心小城镇在建设用地方面存在问题分析2.1城镇盲目发展，缺乏明确定位在所调研的33个镇中，有部分镇现阶段还没有正式制定的规划，由于各种各样的原因这些规划正在制定或审批中，这之中有的是由于上一级规划的调整导致原有规划失效，如宋庄镇；有的是由于行政区划的变更或中心镇的确立，使原有规划作废而新
20、的规划还未完成，如霍县镇、永乐店、韩村河、窦店等；也有部分原因是由于规划审批时间长所造成的。在没有规划指导的情况下，城镇的建设只能暂时利用旧的规划或采取其他方式来通过审批，这必然的导致了城镇建设的无序性和缺乏整体性。由于城乡发展的二元制结构，导致北京市的总体规划没有将这些中心镇纳入其中，各中心镇各自为政、盲目发展，中心镇之间、中心镇与区县中心与市区缺乏整体上的协调与呼应。在实际工作中，城镇性质和发展方向的定位由中心镇的相关部门确定，使得在实际的发展中，盲目开发近期能带来较高收益或较快改变城镇面貌的产业，追求政绩、追求税收和财政收入的增加。在这些中心镇的功能定位中，没有结合城镇的资源优势和特点进
21、行综合考虑，大部分近郊的城镇将房地产业作为了主导产业，几乎所有的中心镇全都将各类工业作为了城镇发展的主导产业。在小城镇的发展中由于缺乏从城市角度综合的协调，小城镇的经济发展往往以自我为中心，缺乏同周边地区城镇的紧密联系与互补，城镇之间盲目竞争，各个城镇的发展方向、发展目标往往相同或相近，这不仅导致城镇间的恶性竞争，同时也带来了用地结构的不合理和城镇特色的缺失。以房山区为例，窦店、长沟、琉璃河、韩村河这四个中心镇及城关和良乡由于位置相近、资源条件也有相似之处，从职能定位上这些城镇依据资源特点均笼统地把建材产业作为发展重点，相互争夺资源、投资，这样就不可避免的导致了城镇间的恶性竞争，为引进投资甚至
22、不惜压低地价或争相为投资者提供各种优惠措施，大量的建设用地以成本价甚至用低于成本价的价格转让给投资者，失地农民仅得到很少的补偿，严重侵害农民的利益。西红门、庞各庄、榆垡这三个中心镇同在京开高速公路沿线也存在这种问题，还有京津塘高速公路沿线的马驹桥和采育镇也同时将物流产业作为城镇发展的重点。2.2现状人均建设用地偏高，建设用地储备不足这次调研中提到问题最多的莫过于城镇建设用地的控制与审批，很多镇都认为建设部规定的人均120平方米建设用地满足不了城镇建设发展的需要，制约了城镇的发展。究其原因主要存在以下几方面的问题：2.2.1镇区原有居住建筑由于多为平房而占据了大量建设用地，对这些住区的改建由于投
23、入大、经济效益低而难以进行，这种情况比较普遍，在经济发展比较缓慢的相对边远城镇尤为突出；2.2.2城市建设（主要是高速公路等市政工程）对小城镇的建设用地也有很大影响，一方面占用中心小城镇大量的建设用地指标，导致小城镇自身无建设用地可用，如西红门镇由于五环路的建设占用了4000多亩土地（包括路面和两侧绿化带）、另有800亩地被作为大型区的工业用地，加之西红门自身进行了较多的住宅开发，导致了现在无新建设用地可用的局面；另一方面市政设施的切割往往导致建设用地的破碎，难以进行较大规模建设，给各类配套设施的建设带来相当难度，按照上级规划给宋庄镇留出的北侧的发展空间由于有高压线路的影响，实际可建设用地地仅
24、有500余亩，连基础设施投入的资金都很难收回。2.2.3由于房地产的开发，吸引大量市区人口入住小城镇，这部分人占据了小城镇的建设用地，而由于现有户籍制度的限制，在确定城镇规模时又不被考虑在内，因而房地产开发也是导致建设用地紧张的原因；这种情况在近郊房地产开发比较成熟的小城镇中比较突出。如北七家镇，镇域现有总人口26万，户籍人口仅有2.4万，规划人口规模18万，很显然规划确定时就有约8万现已居住在北七家的人口未被考虑，但这部分人又确实存在，占用了一定的建设用地。又如西红门镇：地处北京总体规划六环绿化带上，靠近市区，地理位置优越，近年成功开发了约200万平米的房地产项目，吸引了14000户居民入住
25、，正在建设中的130万平米的经济适用房在2-3年内有将吸引到约5万人入住，占用了大面积的土地。(同时北京市政府的项目也正在占用该镇大量的土地，如“物美大卖场”占了该镇1600亩土地，五环路路面及两侧绿化带占用4000余亩土地，现在按每人约120平方米的建设用地指标估算，该镇基本上已没有可建设用地。)按照2002年批准的规划，除了已建成的现状区，绝大部分可建设的用地都按照北京市总体布局的要求规划成了“城市绿地”，基本没有可利用的建设用地，没有了土地就相当于失去了发展空间。2.2.4部分城镇由于前期建设标准较高，而占用较多土地，导致在新的建设中难以得到新的建设用地。如韩村河镇，该镇区由韩村河村和西
26、中村两个行政村构成，由于韩村河村已建成以二层为主的别墅式新民居及大面积的公园绿地，用地超出120平米/人的建设用地标准，占据了镇区其他的建设用地指标，在后续的建设中出现了用地紧张的情况，再按此标准控制，已基本无可操作性。2.3用地结构不合理、土地利用率低阶段性的调查结果显示，目前中心小城镇普遍存在城镇建设缺乏特色、定位不准确、城镇建设用地盲目扩张、用地结构不合理、土地利用率偏低等问题。土地利用效率低，“征而不用，多征少用”的现象时有发生。从用地结构上看，部分能在短期内拉动城镇经济发展的产业，如工业、房地产等占据了过高地用地份额，而对近期效益不明显的设施用地的考虑不足或缺乏。2.3.133个中心
27、镇都在忙于争取工业产业用地，近年来虽然随着城市化步伐的加快，小城镇工业用地的数量和比重都有了很大的提高，但通过我们的调研发现，绝大部分城镇仍认为现在的用地不能满足建设的需求，并在通过各种方式、想尽办法争取更多的建设用地。造成这种局面的原因除了有部分中心镇工业企业确实发展迅速、效益明显外，相当部分是由于不论是否具备发展工业的优势与条件，各镇都在使尽浑身解数来扩大建设用地、招商引资，如以西甜瓜作为主打的庞各庄镇，在工业发展没有明确定位，且实际发展情况比较混乱，经过10年的发展直到2002年才有11家企业入住，在这种情况下是集中精力发展自身的特色产业还是发展工业，很值得我么思考；另外还有一些是土地利
28、用效率低，现有建设用地被大量浪费造成的，如宋庄镇，大量低水平发展的村级工业大院使得建设用地被严重浪费，现状实际的建设用地高达33平方公里（镇域人口为5.6万人），在北小堡工业区道路的宽度达三四十米、部分公建用地容积率不足0.2，土地被极其奢侈的浪费着，在这种情况下镇里还在不断争取新的建设用地。2.3.2一些小城镇认为房地产是一个可以快速拉动经济的产业，小城镇中一些好的房地产项目如北七家、西红门、杨镇等受到城里人的青睐，吸引了大量市区居民入住，既减轻了城市的压力又发展了本镇的经济，取得了良好的效果。由于看到房地产开发的利益，很多不具备条件的远郊小城镇借助中心小城镇的人口政策，也正在（或准备）盲目
29、的进行房地产项目的开发建设，2002年，北京农村固定资产投资的70%被用于房地产开发，这些投资又主要集中于中心镇，而同年商品房的销售量仅是竣工量的50.4%。一边是闲置的商品房，另一边却是建设用地不足，同时绝大部分的中心镇又都在用尽浑身解数争取更多的建设用地进行商品房的建设，即使是一些距市区比较远以人文或自然景观著称的山区城镇也不例外。当前仍有小城镇盲目扩大房地产开发，不论有无条件都大搞房地产开发项目，利用户籍政策、土地政策搞房地产开发，把房地产开发作为了投融资手段，最终不但资金没筹来，房子也难以卖出，白白浪费了大量的城镇建设用地，还有投入大量资金进行各项配套的市政公用设施的建设，使得土地的效
30、益也得不到充分发挥，居住用地过高，用地结构不合理。调查结果显示，中心小城镇的现有居住用地均已超过130m2/人，部分城镇设置超过了200m2/人，宋庄镇更是高达262.24m2/人，过多的居住用地占用了原本发展公共设施和其他产业的建设用地，不合理的用地结构妨碍了城镇的健康发展。另外由于小城镇中房地产开发往往难以做到配套齐全，公共设施和市政设施的配套也是城镇政府不得不面对的棘手问题。基础设施建设的前期资金投入和后期维护费用巨大，使镇政府负债沉重。2.3.3原有规划对发展估计不足，在一定程度上制约了城镇发展通过调查显示，虽然近几年绝大部分中心镇都制定了新的规划，但原有规划的影响短时间内还难以消除。
31、如北七家镇，在99年兴建新的镇中心区时，未能按照小城镇的标准进行规划、建设，尤其对公共服务设施的考虑较少，缺少公共设施预留地，导致居民生活不便，也使本该繁华的街道冷冷清清。另外，由于房地产项目的开发，大量涌入的居民更加剧了这一矛盾。与此同时，按照新规划建设的商业、集贸、学校等生活配套设施不符合居民、村民的生活水平及实际需要；价格便宜的路边自发市场不断出现，而正规的集贸市场生意冷清；新建的私立学校因费用高昂，无法缓解绝大多数村民、居民子女的上学问题。2.3.4对村级建设用地缺乏应有的控制，土地浪费严重我国长期以来执行的政府职能部门只管城市、不管农村的二元结构的管理体制，这种管理体制不仅导致了农村
32、基础设施落后，在一定程度上妨碍了经济的发展；同时在经济快速发展的今天，也使得农村的发展因缺少了职能部门的管理与引导，而在相当程度上呈现出无序发展的态势，这一点在建设用地问题上得到了充分的体现。大量的村办企业由于不需要经过规划主管部门的审批，仅需在镇的相关部门办理手续，导致大量的农田被占据，而且这些非农产业用地的使用具有相当的随意性、土地浪费严重。3.小城镇建设用地问题的分析及建议在对小城镇建设用地问题研究的过程中发现，建设用地问题的存在的原因很复杂，既有经济发展水平等客观条件的限制，也有由于政策、管理方面的主观偏差的影响：3.1城镇体系角度来看，应加强城镇间的统筹规划与协调城镇不是孤立的，它处
33、在一个城镇体系的网络之中并受这个体系的制约。而对于利益的追求是各个镇共有的现象，为了一个有吸引力的项目，若干个镇之间会展开激烈的竞争，各镇可能争相开出比别的镇更优厚的条件，如地租价格的优惠和各种税费的减免等，这样不仅直接导致土地收益的流失，导致相邻企业间缺乏协作，降低了土地使用的效率，与此同时，粗放经营和低效率又导致了以量取胜，盲目的扩大建设用地，进而导致土地利用结构的不合理和浪费。小城镇的规划要有区域观点，要根据城镇体系的特点，明确城镇在城镇体系中的地位和作用，协调不同城镇间的相互关系，明确不同城镇不同的性质与发展方向，使各镇之间由相互竞争转变为相互协作、协调发展。进而合理的预测其发展规模，
34、安排功能布局。如顺义的后沙峪、高丽营和空港卫星城，从地域方面来讲这三部分紧密联系应为一个整体，而从行政管理上来讲却分成了平行的三个部分，这种状况不但会导致相互间恶性的竞争，更会削弱中心镇作用的发挥，因而建议理顺它们相互间的关系，使之成为相互协作的整体，来更好的发挥其功能。具有相似情况的还有怀柔区的怀柔镇、杨松镇、北房镇。3.2对不利于中心镇发展的有关政策进行适当调整京郊小城镇现阶段土地的盲目开发，相当程度上是由于制度原因引起的。由于财政体制的原因，中心镇未被纳入到城市建设管理的体系中，镇政府实际是自收自支，而在北京郊区，一个平原乡镇正常运转每年基本需1000万以上的资金，这迫使镇政府将主要精力
35、集中在了如何增加财政收入，因而拼命的争取投资，无限制的进行土地开发，而不是考虑如何更好的进行城镇建设、解决农民问题。因此，我们认为如要改变京郊这种无序竞争的混乱状况，首先应将中心小城镇纳入到城市规划，按城市进行建设管理，以制止目前土地开发混乱的现状。在城镇建设管理中，相关政策有失公平，如与北京市的城市建设用地相比，小城镇建设用地指标是相对比较高（120平米/人），但是，由于小城镇中大量的建设用地被用作开发房地产业，承接城市人口，这部分人口在制定规划时又不能作为城镇人口计算，因而无形中小城镇的土地被用来补贴了城市的建设用地，城里人占有了更多的居住用地，而同时对于郊区的宅基地的建设却又执行着严格的
36、规定。而这些房地产项目往往被作为市区居民的第二套住宅，既占用了小城镇大量宝贵的建设用地，由于平时这里几乎无人居住，也难以为本地提供所预期的第三产业工作岗位，从长远来看对解决农村城市化的问题也无益。3.3明确发展方向，提高土地利用效益大部分小城镇热衷于招商引资大力发展产业，在实际发展中，这些产业也确实为小城镇带来了可观的财政收入，但同时，我们也应该看到，这些外来的企业对于解决当地农民的生活问题、对于农村城市化却无多大帮助，事实是小城镇虽然得到了较快的发展，但外来企业使用当地农民工的比例很少，大部分农民依然难以脱离土地，造成小城镇发展和农村脱节的现象。“十六大”报告明确提出了要“加快城镇化进程”、
37、“逐步提高城镇化水平”的目的在于解决农村问题，对于小城镇来讲，当前工作的重点应放在加快农村城市化，如果脱离农村城市化，小城镇的发展也必将失去意义。而当前在北京市的中心小城镇热衷于招商引资，与农村发展脱节，这样不仅不能解决农村城市化、改善农民生活条件的问题，还有可能会进一步加剧农村的矛盾。这里我们建议调整城镇发展的重点，将如何解决本地农民城市化的问题作为一个重点来认真对待，对农民脱离土地进入二、三产业提供适当的优惠条件进行扶持。理论与实践证明，居民聚集的规模与人均建设用地的面积成反比城镇规模越大，人均用地面积越少，单位土地面积的使用价值越高，通过发展小城镇吸纳农村人口，对节省农村宅基地，实现土地
38、的集约化有重要意义。根据城镇在区域中所处位置、所承担的功能及其自身的条件，明确城镇的发展方向，带动农村经济的发展实现农村城市化，进而调整城镇的建设用地，实现节约用地，进而使城市建设合理、有序的发展。集中整理小城镇的建设用地，可以提高城镇建设用地的集约程度度解决日益突出的人地矛盾。对违法占地、征而不用的现象要彻底整顿，集中精力挖掘现有建设用地的潜力，淘汰效益不高的资源消耗型的产业，提高土地利用的效益。3.4对人文、景观资源丰富小城镇应采取积极保护性开发的措施对于以景观生态资源丰富为特点经济有相对落后的一些城镇，针对其急于发展经济的特点，应通过政策的倾斜支持其在资源保护的前提下进行开发建设，并制定
39、相应的政策限制大规模的商品房开发或对资源具一定破坏性的产业成为城镇发展的主导产业。在此次走访中也遇到了像汤河口镇、永宁镇和斋堂镇这样亟待和即将开发的小镇。这些小镇一般都离市区较远，开发较晚，经济落后。虽然市政等福利设施都基本建设完备，但这些镇都由于远离市区，缺乏大的可以拉动经济的项目，本镇也鲜有支柱性的企业。但这些镇子有其得天独厚的历史遗迹和自然资源，如汤河口镇地跨汤河依山傍水，山青水秀，非常利于旅游开发而且目前也正在进行两个旅游项目的开发；永宁古镇在古建研究所为其作了中心古建一条街的修复后，古镇面貌再焕光彩，该镇完全保持了四百多年前古驿镇、古驿道的格局，是在北方很少见到古城市设计遗址，而且镇
40、内有多处古民居，保护价值和历史价值，现在该镇仍在继续使用；斋堂镇有明朝七座楼、沿河古城、有著名古村落“爨底下”（该村是北方古村落的活化石）等。上述三镇均为经济欠发达地区，产业定位均为旅游业。据了解有多个旅游项目即将开发。如何在开发的过程中对古镇的历史资源得以保护，将是项目开发的重点。这些中心镇优美的自然环境也很容易吸引一些房地产商的主意，应此应当制定相应的政策加以适当制约，同时以规划部门为引导，以专业的技术顾问为指导，使这些小镇的历史、自然资源在开发商的商业行为中能得以保存。专题研究二住宅建设对北京市中心镇规划的影响研究住宅建设对北京市中心镇规划的影响研究北京郊区的中心小城镇是郊区城市化的重要
41、载体，同时随着北京市近年来城市郊区化进程的加速，中心小城镇尤其是近郊小城镇成为郊区化过程中城市人口疏解的重要接收地，城市化和郊区化这两种进程在北京郊区小城镇中同时发生，因而使得这些中心小城镇的建设也具有相当大的特殊性，住宅建设作为小城镇建设中的重要组成部分，也具有其自身特点。1 北京郊区小城镇住宅建设的发展状况近年来，北京郊区小城镇建设有了长足发展，住宅建设更是发展迅猛，取得了引人注目的成就。近郊区住宅面积在全市的比重由1949年的5.5 升至43.8 ，远郊区县由16.6 升至44.6 。通过2003年10月至2004年10月对北京郊区中心小城镇住宅产业发展的调研可以看到，北京市郊区小城镇的
42、住宅建设不仅对周边农村有吸纳农村人口的作用，作为大城市郊区更是对缓解城市压力具有不可低估的作用。图1 1998年2003年北京市四个区房地产投资总额(单位：亿元)以丰台、顺义、大兴和昌平区为例，平坦的地势和广阔的空间为这四区的中心镇住宅产业发展奠定了良好的基础。图1的折线反映了从1998年到2003年间，这四个区的房地产投资变化趋势。大兴区房地产投资总额自2000年开始迅速增长，而且投资总额远远高于其它的三个区；丰台区、昌平区和顺义区则以平稳的速度缓慢增长。商品住宅是北京郊区中心小城镇房地产开发的热点。截至到2001年底，北京的22个中心镇实有住宅面积2275.6万平方米。其中，商品房面积49
43、3.5万平方米，同比增长15.3 ，商品房销售面积296.6万平方米，同比增长18.7 。其中本镇居民购房面积100.8万平方米，同比增长40.1 。本市居民购房面积134.7万平方米，同比增长59.2 。外埠进京人员购房面积61.2万平方米，同比增长42.7 。2001年，仅北京通州区马驹桥镇的住宅竣工面积就达28.2万平方米。中心镇的住宅建设取得了巨大的发展。2 中心小城镇住宅产业发展的主要类型和特征33个中心小城镇按照规划定位和住宅建设的现状特征可分为6类2.1 以通州区宋庄镇为代表的中心小城镇，包括昌平区北七家镇。这类中心小城镇的规划定位是以房地产业为主导；实际发展模式和住宅产业的发展
44、状况相一致，而且住宅开发建设起步早，居住区数量多、规模较大，对购买者具有较大的吸引力。图2、宋庄镇疃里新村附近的集贸市场宋庄镇首先通过发展工业，使经济水平达到一定层次之后，于1993年开始以旧村改造为依托，结合外销商品房进行住宅开发建设。此后，依据2002年批准实施的宋庄镇中心区控制性详规，该镇正式确立了建设一个以居住为主的小城镇经济文化中心起步区的发展战略，利用小城镇的优惠政策吸引镇外的开发商投资房地产，并以此为龙头，带动全镇房地产业的发展。虽然宋庄镇住宅产业发展较好，但存在着基础设施配套落后的问题。早期开发建设的商品房住宅小区，如1991年开发建设的疃里新村和1994年建成的白庙新村等，周
45、边与居民生活息息相关的服务配套设施破旧、发展滞后（图2）。在丛林庄别墅区周围甚至无任何公共服务和生活配套设施，居民们惬意的生活场面更是难以看到，整个住宅区犹如一片农田中的孤岛。大规模的住宅小区和大量的人口并没有促进宋庄镇的第三产业的发展，对小城镇城市化的促进作用尚未很好的发挥。另一方面，宋庄镇没有充分利用这一有利条件，积极发展服务于住宅区的二三产业，帮助农民由纯农户向兼农户的转变，进而促进本镇城市化的程度，达到双赢的效果。大区域的人工环境、基础设施和公共服务设施的完善与维护还需镇政府的关注和努力。目前，宋庄镇的第二产业的比重比其第一、三产业的比重高，住宅产业在整个产业结构中的比重不大。昌平区北
46、七家镇凭借距亚运村仅10公里的区位优势和紧邻三大快速交通线的交通优势，90年代便成为亚北社区的一部分，在立汤路两侧迅速形成了10多个居住小区。随着申奥成功和奥运村的建设，北七家镇的房地产市场将会更加活跃。目前，北七家镇共有31个不同档次、不同建筑类型的居住小区，总建筑面积达595.6万平方米。居住区的数量居各中心小城镇之首，比第二位的后沙峪镇多13个；而且同类型商品住宅价格仅次于后沙峪镇，在33个中心小城镇中居第二。房地产业成为北七家镇的龙头支柱产业，并促进了镇域整体环境的改善和农民的增收、就业。2003年第一、二、三产在全镇增加值的比重分别为：1.2、41.6和57.2。19952001年间
47、，第三产业的年增率达29.8，高出GDP年增长率近10个百分点。2.2 以大兴区西红门镇为代表的中心小城镇，包括房山区窦店镇。这类中心小城镇的规划定位不是以房地产业为主导产业，但是在小城镇建设的初期依靠房地产业获得大量的原始资本的积累，为第一、二、三产的发展奠定基础。镇区内的住宅建设数量多规模大。以西红门镇为例，它依靠明显的区位优势和便利的公共交通体系和公路交通网，在90年代初期开始商品房住宅的开发。目前现有住宅小区15个，180万平方米的经济适用房正在建设中。商品房住宅类别多样，售价从4300元/M2到2280元/M2不等。由于西红门镇为距市区最近的中心小城镇，对消费群体的吸引力很大，所以这里的商品房住宅销售情况良好，购买者多为市区人口。但是多数居民在城市中心区就业，大量的通勤人口导致高峰期交通拥堵。在京开高速路的西红门出口处，这种现象尤为严重。虽然西红门镇的住宅建设欣欣向荣，但区域自然生态环境较差，缺乏绿化。同时，由于镇区被京开高速路一分为二，整个城镇的布局有些凌乱。因此一些较有实力的开发商便在小区内部环境建设上狠下功夫，使小区内外天壤有别。大规模的
