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1、杭州市城市总体规划实施评价（中间讨论稿）局项目编号：2008ZL001院项目编号：2008A004杭州市城市规划设计研究院杭州城市规划设计咨询有限公司2008.11说明目录一、研究背景11、城市总体规划的发展12、规划实施评价的背景3二. 规划实施评价方法41、相关理论研究42、杭州市总体规划实施评价方法5三. 评价指标体系构建51、指标体系的理论基础52、评价方法63、指标体系的构成6四、实施评价指标分析91.规划目标实施92、空间发展实施253、公众影响与参与484、实施措施落实505、指标体系综合分析516、总体规划实施综合评述54五、总体规划实施建议571、总体规划周期过长，影响实施5
2、72、市场经济对总体规划的反馈作用巨大573、强化近期建设规划的作用574、加强专项规划，增强总体规划的科学性585、鼓励公众参与，倡导阳光规划58图纸目录1、2007年建设用地现状图2、城市总体规划图3、建设用地实施评价总图 杭州市城市总体规划（20012020）实施评价一、研究背景1、城市总体规划的发展1.1、城市总体规划的历程城市总体规划是建设和管理城市的基本依据，是政府重要的公共政策，是一项全局性、综合性、战略性的工作，涉及政治、经济、文化和社会生活等各个领域。20世纪70年代以来，发展中国家从农业经济向工业经济、农业社会向工业社会转变； 发达国家从工业经济向知识经济、从工业社会向知识
3、社会转变。我国工业化、城镇化尚未完成，在国际化背景下，与知识经济、信息社会同步进行。还个开放以后，我国各大城市开展第一轮城市总体规划编制，规划期限到2000年，全面推广了新时期的总体规划；90年代初、中期，大部分城市开始开始第二轮城市总体规划修编，期限大多到2005年或2010年，基本与国家新一轮发展同步。进入21世纪，国家开始实施第三步战略，全国开始了第三轮总体规划修编，为城市快速发展提供指导。规划的期限是到2020年，展望到2050年。1.2、城市总体规划的转型1980年代的总体规划更多地体现出计划经济时代的特征；1990年代的总体规划则明确了改革开放后的城市性质、规模、布局和重大基础设施
4、的安排，对中国城市的发展起到了积极的战略指导作用。进入21世纪之后，国际竞争进一步加剧，经济全球化趋势逐步增强，科技和信息革命发展迅猛，经济结构调整和转型步伐加快，将给我国的城市发展带来新的机遇和挑战。面对新的社会发展环境，特别是经济体制的转型，现行的城市总体规划的理论与方法逐渐进行创新与变革，形成了新的发展特征。一方面，总体规划增加了整体战略层面的思考，通过大量的实证研究，强化了宏观分析的内容，使总体规划更具战略性和前瞻性，规划不再局限于物质层面；另一方面，强调了近期建设规划的作用，通过专门编制近期建设规划、年度行动计划等多种手段将总体规划中宏观、长远的建设目标与框架落实到一个相对较短的时期
5、内，增强了规划的可操作性。1.3、总体规划面临的问题1.3.1编制审批周期过长总体规划由于内容多、综合性强，编制时间长，一般需要2-3年时间，小城镇也要半年到一年的时间，加上规划审批程序周期长，整个总体规划操作过程常常需要数年。 因而，很容易造成批复后在实施时，发现规划已和现状大相径庭。过长的周期使得城市发展存在很长的总体规划“真空期”，让城市发展陷入无明确指导的境地。1.3.2 不确定因素增加随着经济社会的发展，特别是随着第三次产业革命浪潮和世界城市体系形成的剧烈冲击，城市迎来了发展活跃期。在社会经济高速发展现实浪潮中，城市发展面临的大环境时刻发生着变化，其中一些是可以预料到的，但更多的是无
6、法预测的变化。这些不确定因素给长久以来总体规划编制方法和规划实施过程提出了新的要求。原有规划的编制和实施过程在这样的不确定环境下面临着重大的挑战，社会各阶层随着时间推移队规划有着不同的要求，而传统规划的应变能力有限，造成了许多的不满。面对环境变化，城市总体规划编制和实施要相应的改革，改变以往自上而下的单一方法，引导自下而上的市场力量和公众力量，形成面向社会各层面的新规划编制和实施的方法。规划在编制和实施过程中不能僵化，要以环境变化为前提，及时提出调整要求。在规划实施评价中也需要区分不确定性因素对于实施结果的影响，提出正确合理的评价结果。2、规划实施评价的背景2.1、城市规划公共政策属性的本质回
7、归随着我国政治体制改革的进一步深化，特别是政府职能从经济建设型向公共服务型的深刻转型，城市规划向公共政策的这种转变显得尤为紧迫与必要。城市规划向公共政策的转型要分三个步骤：制定出科学合理的公共政策；这些公共政策在规划行政管理部门的执行过程不变形、不走样、不变味；对公共政策执行的绩效进行评估，并将评估建议反馈给公共政策的制定机构，由其按照法定的程序做出修改与否的判断。由此可见，规划实施评价工作的开展对城市规划公共属性的回归具有十分重要的意义。2.2、城乡规划法对规划实施评价地位的明确规定规划实施评价的法定性、重要性和必要性在2008年1月1日正式颁布实施的中华人民共和国城乡规划法中得到明确规定，
8、根据城乡规划法第四十六条，城市总体规划的组织编制机关，应当组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估，并采取论证会、听证会或者其它方式征求公众意见。组织编制机关应当向本级人民代表大会常务委员会和原审批机关提出评估报告并附具征求意见的情况。因此开展规划实施评价已成为我国城市规划程序的必要环节。建立城市规划实施评价机制将有助于完善城市规划程序，促进城市规划制度的建设，推动城市规划形成“编制实施评价调整”的良性循环。2.3、规划实施评价方法的构建为更好的贯彻落实建设部最新发布的关于贯彻落实城市总体规划指标体系的指导意见，实施2007年2月国务院批准的杭州市城市总体规划，杭州市规划部门急需开展有效的
9、城市规划实施评价工作，评价一方面是为更好地监督落实已批准城市总体规划，同时为今后总体规划的修编和近期建设规划编制提供科学合理的反馈机制。为了全面开展总体规划实施评价功能工作，各地方政府、规划行政主管部门、设计单位、科研院所均展开了相关研究，并逐步形成了一些对该项工作的认识，将实施评价工作推进到新的阶段。二. 规划实施评价方法1、相关理论研究梳理国内相对比较成熟的评价理论方法。作为本次研究的前提和基础。n 客观目标式评价方法。以A.Wildausky（1970）为代表的，他将政策研究思想方法引入城市规划的研究领域，以忽略不确定性的存在为其理论框架的前提条件，他认为实施的评价是依据结果与规划方案的
10、契合度为标准的，强调对规划最终结果的评价，目标性很强，但这种“线性的”理想模式在复杂的实际中显然无法使用。n 以主观性和决策为中心的的评价方法E.R. Alexander和A. Faludid认为规划是作为政策实施的一种参考框架，而不确定正是造成结果与产生结果的这种框架不一致的原因。在规划评价过程中必须结合不确定因素的考虑，并将其贯彻在规划实施的评价过程中。规划与最终结果的一致性不是评判的最终和唯一标准，程序本身取代程序结果成为“过程型”的评价焦点。Alexander和Faludid还提出了所谓的PPIP（PolicyPlan/programmeImplementation Process），
11、这是一个令人信服的评价框架体系，由此可以较少受到来自主观性和意识形态的偏见。n 针对规划运作及其结果的评价方法英国的Healey先后进行了一系列关于英国发展规划和规划实施的研究，以极具说服力的实证分析和定理分析为基础，为城市的实施研究由理论走向实践打下了坚实的基础。n “规划编制成果实施”的评价方法Emily Talen （1996年）在总结前人经验理论的基础上，将城市规划实施研究的方法加以归纳总结，并通过具体的研究实践加以校核检验，最终形成颇具代表意义的方法理论体系。李王鸣（2007年）从规划目标实施情况、空间组织与布局情况、公众满意度三个领域共20个分项指标构建了一套符合浙江实际情况的城市
12、总体规划实施评价体系。2、杭州市总体规划实施评价方法城市总体规划实施是一个动态发展过程，对其实施效果的综合评价是一个多目标的决策问题。杭州市城市总体规划实施评价主要依据浙江大学李王鸣教授编制的杭州市城市总体规划（20012020）实施评价方法研究。三. 评价指标体系构建1、指标体系的理论基础杭州市城市总体规划批复后，杭州市规划局委托浙江大学进行了杭州市总体规划实施评价方法的研究，形成了杭州市总体规划的评价指标体系和相关的调查表格，为总体规划的实施评价创造了理论条件。杭州市城市总体规划实施评价指标体系，根据构建科学、可操作的评价指标体系的基本原则，从规划目标实施、空间发展、公众参与及规划实施措施
13、落实等方面入手，选取约束性内容、引导性内容、空间结构与形态、设施功能、公众参与规划程度、实施措施落实与保障等多维度的指标，采取定性衡量与定量测算相结合，主观评价与客观评价相结合的方法，建立合理的评价指标体系。指标体系以2007年为基准年，通过与杭州市城市总体规划（20012020）杭州市近期建设规划(20062010)的规划情况对比，考察分析总体规划的实施状况。指标体系中项目评价主要采用近期建设规划中的项目库内容进行跟踪对比，具体项目进展以杭州市规划局项目审批为准。2、评价方法（1）层次分析法。将与评价有关的内容逐步分解目标、准则、方案等层次，在此基础上进行定性和定量分析的方法。（2）权重法。
14、对于评价体系所涉及的各个维度与层次进行分析，确定其权重。通过给项目的各项指标赋分或评级的方法，最后得到项目的综合得分或评级。（3）刚性指标与弹性指标相结合。总体规划具有公共政策属性，对一些方面，其是涉及到经济增长的集约性、社会发展可持续性等内容提出强制性目标。城市的健康成长要走科学发展的道路。因此将评价体系中的部分指标设定为刚性，目标实施情况等级评价仅做完成与否的二元划分，以强化其强制性属性。其余指标则设定为弹性，目标实施根据具体完成情况划分评价等级。（4）定量分析与定性分析相结合。对于指标项的评价采用以定量分析为主，定性分析相结合的方法。3、指标体系的构成指标体系有“规划目标实施”、“空间发
15、展”、“公众参与与影响”、“实施措施与保障”四个维度，着重突出城市总体规划公共政策属性的实现，与空间功能落实状况两大重点。规划目标实施主要考察实施过程中对预期目标的实现情况。该维度包括约束性目标实施、引导性目标实施和规划体系完整性三个内容，共计10个评价要素，22项评价指标。空间发展主要考察实施过程中在空间格局与空间功能落实等方面的落实情况。该维度包括空间结构与形态、功能空间落实和重大设施项目建设三个评价层次，共计9个评价要素，20项评价指标。公众参与与影响主要考察实施过程中公众对于规划的了解、参与、反馈程度及满意程度的评价。该维度包括规划公众影响与满意度一个层次，共计两个评价要素，5项评价指
16、标。措施落实与保障主要考察为保障规划的顺利实施所提出的各项政策与保障措施的落实情况。该维度包括实施措施落实一个层次，共计两个评价要素，3项评价指标。表3-1 建议评价指标体系评价维度（权重）评价层次（权重）评价要素（23个）建议指标（50个）A规划目标实施（40）1约束性目标实施（20）1.1城市规模指标城市建设用地规模人均建设用地*1.2资源利用指标地均非农GDP产出万元工业GDP耗水量1.3环境保护指标环保投入占GDP比重绿地率*污水处理率*单位GDP能耗指标1.4刚性目标实施城市建设用地范围线控制实施六大生态带完整性2引导性目标实施（10）2.1经济指标GDP总量*GDP年均增长率旅游业
17、增加值占GDP比重2.2社会人文指标城镇化水平*城市人口规模*3规划体系完整性（10%）3.1控规编制控规覆盖率3.2过程性规划编制近期建设规划编制年度行动计划编制3.3分区规划分区规划编制3.4专项规划编制西湖风景名胜区详细规划编制历史文化街区（历史地段）保护规划编制重要地段城市设计B空间发展（40）4空间结构与形态（5）4.1城市空间结构与形态形态率5功能空间落实（20）5.1居住功能居住用地规模保障性住房5.2生产功能工业用地规模工业企业搬迁完成率5.3公共服务功能公建用地规模5.4城市交通功能道路广场用地5.5名城保护历史文化保护项目实施西湖风景名胜保护项目实施运河文化保护项目实施6重
18、大设施项目建设（15）6.1重大基础设施项目市级重大供应设施工程项目建设重大环卫设施工程项目建设重大防灾设施工程项目建设6.2重大交通体系项目城市快速路建设公共交通重大项目建设6.3重大公共设施项目市级、副市级公共中心建设市级重大基础教育设施项目建设市级重大文化设施项目建设市级重大医疗卫生设施项目建设市级重大体育设施项目建设C公众影响及参与（10）7规划公众影响与满意度（10）7.1规划信息发布渠道信息发布渠道数7.2公众规划满意度部门满意度专家满意度代表满意度市民满意度D措施落实与保障（10）8实施措施落实（10）8.1措施落实与保障规划建设跟踪制度建立土地供应和建设项目库设立带*的为建设部
19、关于贯彻落实城市总体规划指标体系的指导意见中城市总体规划指标体系所包含的指标项。四、实施评价指标分析1.规划目标实施1.1、城市规模指标1.1.1城市建设用地规模n 现状指标：根据杭州市近期建设规划及年度行动计划，通过现状建设用地的汇总，至2007年底城市建设用地规模为403.87平方千米。n 规划指标：（1）总规层面：杭州市城市总体规划（2001-2020年）确定2000年的现状建设用地为229.01平方千米，规划2010年的建设用地为327.68平方千米，折算至2007年为298.08平方千米。（2）近规层面：杭州市近期建设规划（2006-2010年）确定2005年建设用地规模为276.5
20、3平方千米，规划2010年的建设用地为354.67平方千米，折算至2007年为307.78平方千米。n 建设用地实施评价城市建设用地规模是城市总体规划中对于城市发展做出的最重要的约束性指标之一。它为城市其他经济社会发展水平，城市功能完善等具体项目与指标提供基础性依据。对城市建设规模的评价与分析是对城市总体规划实施评价的基础和前提。城市规模指标评价根据城市规模现状值与规划目标值之间的偏差值所处范围决定指标得分。指标偏差=(现状值规划值) /规划值*100一级二级三级四级五级六级偏差范围（）（010）（1115）（1620）（2125）（2630） 30得分100806040200根据以上评价标准
21、，从总规层面和近规层面两个方面评价。（1）总规层面：指标偏差=（403.87-298.08）/298.08*100%=35.49%其指标偏差超过30%，得分为零分。显示杭州市区在2001-2007年内城市建设处于快速发展阶段。（2）近规层面：指标偏差=（403.87-307.78）/307.78*100%=31.22%其指标偏差超过30%，得分为零分。显示杭州市区在2001-2007年内城市建设处于快速发展阶段。以上两个层面评价在上述得分标准中均为零分。显示杭州市城市建设用地规模已经超过城市总体规划确定的规模，且基本达到国务院批准的远期405平方千米的发展规模。1.1.2人均建设用地n 人口规
22、模人均建设用地中的人口为城市人口，根据杭州市统计年鉴和现状建设用地范围，2007年现状城市人口为379万人。规划指标：总规确定2000年城市人口为253.72万人，2005年为313万人，2010年为362万人，折算至2007年为332.6万人。n 人均建设用地人均建设用地=城市建设用地/城市人口。（1）现状指标：人均建设用地=403.87*1000000/（379*10000）=106.56平方米/人（2）规划指标：总规层面：人均建设用地=298.08*1000000/（332.6*10000）=89.62平方米/人近规层面：人均建设用地=307.78*1000000/（332.6*1000
23、0）=92.54平方米/人n 人均建设用地实施评价指标偏差=(现状值规划值) /规划值*100一级二级三级四级五级六级偏差范围（）（010）（1115）（1620）（2125）（2630） 30得分100806040200总规层面：指标偏差=（106.56-89.62）/89.62*100%=18.90%其指标偏差位于1620%，得分为60分。近规层面：指标偏差=（106.56-92.54）/92.54*100%=15.15%其指标偏差位于1115%，得分为80分。1.2、资源利用指标1.2.1 地均非农GDP产出地均非农GDP产出中的“地”为城市建设用地，“非农GDP产出”为扣除第一产业的G
24、DP产出。n GDP指标现状指标：根据杭州市2008年统计年鉴，2007年市区GDP为3257.88亿元，其中第一产业77.33亿元。第二产业为1554.28亿元，第三产业为1626.27亿元。非农GDP产出为3180.55亿元。规划指标：2007年GDP为2538.92亿元。规划2005年产业结构为4.5：47.5：48，2010年为3.546.550，折算至2007年约为：4.04749，则2007年非农GDP产出约为2437.36亿元。n 地均非农GDP产出现状指标：地均非农GDP产出=3180.55/403.87=7.88亿元/平方千米。规划指标：总规层面：地均非农GDP产出=2437
25、.36/298.08=8.18亿元/平方千米。近规层面：地均非农GDP产出=2437.36/307.78=7.92亿元/平方千米n 地均非农GDP产出评价指标偏差=(现状值规划值) /规划值*100地均非农GDP产出指标等级评价标准一级二级三级四级五级六级偏差范围（）（05） 0（610）（1115）（1620）（2125） 25得分100806040200总规层面：指标偏差=（7.88-8.18）/8.18*100%=-3.67%其指标偏差位于-（05）%之间，得分为100分。近规层面：指标偏差=（7.88-7.92）/7.92*100%=-0.51%其指标偏差位于-（05）%之间，得分为1
26、00分。1.2.2 万元工业GDP耗水量n 现状指标无资料来源。n 规划指标根据相关部门反馈的资料，2005年万元工业GDP耗水量为21.94吨/万元。杭州市城市总体规划（2001-2020年）中确定规划2010年万元工业GDP耗水量小于25吨/万元，2020年万元工业GDP耗水量为小于20吨/万元。折算至2007年为小于23.16吨/万元。n 实施评价按照创建节能减排型社会的要求考虑，估计2007年万元工业GDP耗水量应比2005年更少，即小于21.94吨/万元。指标偏差=(现状值规划值) /规划值*100万元工业GDP耗水量指标等级评价标准一级二级三级四级五级六级偏差范围（）+（05）25
27、得分100806040200按照指标偏差公式，及估算的现状值，指标偏差应小于零。因此万元工业GDP耗水量指标得分为100分。1.3、环境保护指标1.3.1环保投入占GDP的比重n 现状指标2007年环保投入占GDP的比重为1.09%。n 规划指标根据2001杭州统计年鉴，2000年杭州环保投入占GDP的比重为0.16%。杭州市城市总体规划（2001-2020年）中确定规划2010年环保投入占GDP的比重为3.0%，折算至2007年为2.15%。n 实施评价指标偏差=(现状值规划值) /规划值*100环保投入占GDP比重指标等级评价标准一级二级三级四级五级六级偏差范围（）（05）（610）（11
28、15）（1620）（2125）25或-25得分100806040200指标偏差=（1.09%-2.15%）/2.15%*100%=49.3%其指标偏差 0（610）（1115）（1620）（2125） 0（610）（1115）（1620）（2125） 25得分100806040200指标偏差=（82.08%-79.17%）/79.17%*100%=3.68%指标偏差大于0，显示污水处理率的总体实施情况比规划预期还好，根据等级评价标准，污水处理率指标评价得分为100分。1.3.4单位GDP能耗n 现状指标2007年单位GDP能耗为0.79吨标准煤/万元。n 规划指标杭州市城市总体规划（2001-
29、2020年）中确定规划2010年单位GDP能耗为0.6吨标准煤/万元。另，杭州统计年鉴对于单位GDP能耗指标的数据仅从2007年开始统计，缺乏2000年以来的该项数据。因此无法进行指标实施评价。1.4、刚性目标实施1.4.1建设用地范围控制一级二级三级城市建设是否突破用地范围控制线否略微突破大规模突破得分100600总体规划中，对四线的界定并不十分明确，本次评价只能从总体上分析建设情况。四线中红线突破较多，主要体现在建设用地规模上超出了规划预测。绿线有一定的突破，表现为总体规划确定的绿地在下一层次的规划中被部分取消。蓝线略有调整、紫线基本未突破。综合来看突破较大，得分0分。1.4.2六大生态带
30、完整性六条生态带完整性是以生态带落实情况以其存在与否的状况进行衡量。一级二级三级生态带存在数（条）64 0（610）（1115）（1620）（2125）25得分1008060402001.6、社会人文指标1.6.1 城镇化水平n 现状指标根据杭州市统计年鉴（2008年），2007年市域年末总人口672.35万人，非农业人口323.75万人，按非农人口比重衡量，市域城镇化水平为48.2%。根据统计局资料，2007年市区常住人口539.91万人，城镇人口379万人，其中城镇人口指规划城镇建设范围内的实际居住人口（包括户籍人口和暂住人口），计算得出2007年市区城镇化水平达到70.2%。n 规划指标
31、根据杭州市城市总体规划（20012020年），按非农业人口比重衡量，近期市域城镇化水平达到50%。采用等值插入法，以2000年为推测起始年，该年市域非农人口城镇化水平为36.52%，推算2007年规划城镇化水平为45.96%。考虑到总规的城镇化水平是市域范围口径，因此本次评价同时参考杭州市域总体规划（市区篇）（20062020年）中市区城镇化水平预测指标，2010年为77.9%。采用等值插入法，以2005年为推测起始年，该年市区城镇化水平为69.28%，推算2007年规划城镇化水平为72.73%。n 实施评价按非农业人口比重计算的市域城镇化水平指标评价，实际城镇化水平高于规划预计水平，按实施评
32、价方法研究，当现状值超过规划值时，按满分计，因此本项得分为100分。按市区城镇化水平指标评价，根据指标偏差=(现状值规划值) /规划值*100的计算公式如下：（70.272.73）/72.73*100%=3%，根据等级划分表，属一级评价标准，得分为100分。综上，城镇化指标评价得分为100分。1.6.2城市人口规模n 现状指标根据杭州市统计年鉴（2008年），2007年市区户籍人口419.5万人，常住人口539.91万人。n 规划指标根据杭州市城市总体规划（20012020年），2010年市区常住人口450万人，常住人口570万人。本次评价中采用等比插入法推算规划2007年市区户籍人口规模和常
33、住人口规模。以2000年为推测起始年，该年户籍人口为372.56万人，得出规划2007年市区户籍人口规模为425.21万人。以2000年为推测起始年，该年常住人口为450.24万人，得出规划2007年市区常住人口规模为531.06万人。n 实施评价按市区户籍人口指标评价，根据指标偏差=(现状值规划值) /规划值*100的计算公式如下：（419.5425.21）/425.21*100%=1.3%，根据等级划分表，属一级评价标准，得分为100分。按市区常住人口指标评价，实际常住人口数已超出规划预测规模，按实施评价方法研究，当现状值超过规划值时，按满分计，因此本项得分为100分。综上，城镇化指标评价
34、得分为100分。1.7、控规编制n 控规编制状况控制性详细规划是杭州市规划管理工作的主要平台。上城区划分为7个规划管理单元、下城区划分为10个规划管理单元、拱墅区划分为17个规划管理单元、西湖区划分为25个规划管理单元、江干区划分为17个规划管理单元、下沙城划分为29个规划管理单元、滨江划分为16个规划管理单元、西湖风景名胜区划分为9个规划管理单元。杭州市规划管理单元编制一览表序号城区或组团名称大区编号中区（单元）个数已编制覆盖备注1上城区SC77含在编，不含萧山余杭行政范围2下城区XC10103拱墅区GS1717 4江干区JG17175西湖区XH25256下沙城XS2120（松合单元）7滨江
35、城BJ16168西湖风景区XF99小 计129128n 控规编制实施评价总体规划实施层面包括下一层次规划（主要指控制性详细规划）的编制。控规覆盖较完整的情况可以认为是总体规划得到了落实。评价体系选择控规覆盖率因子加以衡量。由于杭州市萧山区和余杭区城市规划的编制及管理独立，因此本指标计算杭州市区除萧山和余杭的控规覆盖率作为指标值。计算方法：控规覆盖率Y1控规覆盖面积/主城区城市建设用地面积*100一级二级三级四级五级六级覆盖率Y（）98-10095-9792-9488-9185-8785得分100806040200* 由于控规覆盖地域可能超出城市建设用地界线，因此分城区覆盖率若大于100，按照100计算；根据以上评价标准，控规覆盖率达到99.2，得分为100分。结果显示杭州市的控制性详细规划编制情况较好，能有效的指导城市的发展建设和项目审
