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1、论集体经济组织在农村土地征收中的作用 摘要当前学者在研究农村土地征收问题时大多忽略了农村集体经济组织在其中的作用。农村集体经济组织是土地的所有者，是土地征收关系的一方当事人。完善集体经济组织在土地征收中的作用可以在实质上保障土地所有者的权利。完善集体经济组织参与土地征收的方法要明确集体经济组织的主体范围和所有权范围，加强对集体经济组织的行政帮助，改进集体经济组织的内部治理。关键词集体经济组织;土地征收;参与农村土地征收是国家为了公共利益依据法律将集体所有土地征收为国有土地从而进行建设的活动。土地征收在现实中存在很多问题，引起了广大学者的关注，但集体经济组织作为土地所有者在土地征收中的作用却没有
2、受到足够重视。一、农村土地征收问题研究现状(一)当前土地征收问题研究的路径1.公共利益的确定。我国宪法第十条规定“国家为了公共利益可以对土地实行征收或征收并给予补偿”。公共利益的确定成了土地征收问题的第一个研究热点。很多学者一致认为，所谓公共利益仅指能为公民直接提供公共服务的利益。因此，此类营利项目开发引发的土地征收应得到更严格的控制，此类土地的征收应该遵循市场的原则和方法。为了严格保护农民土地，明晰公共利益的范围，很多学者还提出宪法和法律应该列举出公共利益用地的范围，并由申请机关来证明土地用途的公共性。2.土地征收补偿金过低和强制征收引发大量恶性社会冲突。很多土地纠纷
3、引发的官民冲突、自焚、群殴等事件不仅在全国范围内造成极坏影响，也成了西方很多媒体诬蔑我国不尊重人权的口实。对此，很多学者认为，除了明确公共利益的范围外，还应改变行政机关的工作方式、提高补偿金数目等。3.失地农民的社会保障问题。过低的征地补偿金在消费完后，失地农民几乎没有任何生活保障，由此引发了一系列社会问题。一般解决这些问题的方式有：将土地化为建设项目的股份，被征地农民可以长期受益;对失地农民进行就业培训，转移到城市或企业，纳入现有的城市社会保障体系。4.土地征收过程中产生贪污腐化。贪污腐化人员主要包括两部分，一部分为手中掌握土地征收审批权等相关权力的公务人员;一部分为被征收土地所在地方的村干
4、部或乡镇干部。解决这一问题的途径是：推行信息公开制度;严格行政程序;减少乡镇、村干部的权力等。(二)集体经济组织的作用被忽视以上四个问题基本构成了现今法律学者研究土地征收问题的五个路径和侧重点。但是，通过简单的分析可以发现，以上研究路径都是以完善国家以及行政机关为出发点的。国家以及行政机关作为土地征收发起方的地位被切实注重了，但是，土地所有者的地位在这些解决途径中似乎并没有得到应有的重视。这种忽视土地所有者参与的做法起码有两个缺陷：1.不能保证在征收过程中双方的平等参与。在忽视土地所有者参与的情况下，即使对征收机关做最严格的限制也不可能做到实质上的最后公平。这种单方面的限制也许能改变行政机关的
5、作风，但对保护农民利益并不能起到根本性的作用。2.单纯地通过国家和社会的救济来保证失地农民的生活，这种做法在很大程度上是剥夺了失地农民维护自己利益的权利，也剥夺了农民对失去土地后如何生活的选择权，从某种意义上看，这种纯粹的输血式救济不过是一种压制失地农民呼声的权宜之计。只有注重·土地所有者在土地征收过程中的作用，才能真正保证征收补偿的合理，才能保证农民各项选择的权利得到充分的尊重。二、集体经济组织参与土地征收的现实运作(一)集体经济组织参与土地征收的法律规定宪法中第十条规定：市郊及农村土地归集体所有，这实质上就是赋予了集体经济组织以处分所有土地的权利;土地管理法中第十条明确规定：
6、农村集体所有的土地依法归村民集体所有，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理;新通过的物权法中对集体经济组织的权利做了更为详细的规定：第五十九条规定土地补偿费的使用分配办法应由集体经济组织成员决定，第六十三条规定集体经济组织、村民委员会或者负责人做出的决定侵害集体成员合法权利的，受害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。村民委员会组织法第二条规定：村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。集体所有土地的征收自然也属于公共事务和公益事业。依照现有法律的规定，集体经济组织在土地征收中的作用可以简单概括为代表作用，即集体经济组织依
7、据集体经济组织成员的意见对土地征收表示意见、接受并分配补偿金，集体经济组织在做出侵害成员利益的决定时，集体经济成员可以请求人民法院撤销该决定。集体经济组织作为其成员的联合体，在力量上强于单个的集体经济组织成员，代表集体经济成员从事以上事项，在理论上讲应该是可以维护集体经济成员利益的。从法律上看，尽管宪法和法律乃至新颁布的物权法都对集体经济组织的地位做了一定的描述，可实践中如村委会这种法定的集体经济组织却没有发挥好自己的代表作用。(二)集体经济组织参与土地征收的现实问题1.集体经济组织主体范围和土地所有权规定的混乱。依据物权法第六十条的规定，农民集体所有的土地实行三级所有的行权规则：(1)村集体
8、所有的，由村集体经济组织或村民委员会代表集体行权;(2)分属村内两个以上农民集体所有的，由村内各集体经济组织或者村民小组行权;(3)属于乡镇集体所有的，由乡镇集体经济组织行权。在行使土地所有权的三级组织中，对村民委员会的规定是最为详细的。土地管理法和村民委员会组织法甚至有把村集体经济组织等同于村民委员会的迹象。在实践中，村级所有的土地被征收的，绝大多数都是由村民委员会作为集体经济组织的面貌出现的。但是，在关于乡镇集体经济组织的规定上，无论是物权法还是土地管理法都没有做明确的规定。物权法第六十条仅仅把乡镇集体所有土地的权利行使归于乡镇集体经济组织，至于所谓的乡镇集体经济组织究竟指哪一个组织并没有
9、做详尽的说明。实践中，乡镇集体所有土地的权利行使都是由乡镇政府来负责的。但根据宪法的规定，乡镇属于我国现有的一级人民政府，性质上属于国家机关的行列，并非一个集体组织。土地集体所有的实质是部分人基于法律的授权而享有土地所有权、基于自治而对享有的土地进行管理和经营。由乡镇政府来行使乡镇集体所有的土地，首先并没有法律的授权，既乡镇政府并非是土地的真正所有人;其次，乡镇政府对乡镇集体所有土地的管理经营也并不是通过乡镇全体公民的自治来进行的。乡镇政府是行政机关的一个建制，它的行为方式符合行政机关纵向领导的体系。因此，由乡镇政府行使本应由乡镇集体经济组织所有的权利是不合法的。可以说，关于乡镇集体土地所有权
10、行使的规定仍然是个真空。而村内两个以上集体所有的土地，在理论上并不存在这样的悖论。村内两个以上集体所有的土地，在实质上还是属于法律有授权而享有的、通过村民自治进行管理经营的行列。2.新型农民专业合作组织的挑战。2006年10月通过的农业专门合作社法规定农民专业合作社以其成员为主要服务对象，提供农业生产资料的购买，农产品的销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务，合作社为法人组织，农民专业合作社对由成员出资、公积金、国家财政直接补助、他人捐赠以及合法取得的其他资产所形成的财产，享有占有、使用和处分的权利，并以上述财产对债务承担责任。集体土地所有权甚至使用权都不能作为合作社的出资。可以明显地看出，立法者对集体土地所有权的考量仍然是建立在对既有的村民委员会代表行权进行保护的基础上的。当然，合作组织参与集体土地的处分在技术上也是个非常困难的问题。但是，基于农业专门合作社法的规定而运行的合作组织在没有土地权的前提下在农业生产中还能发挥多大的作用呢?农业专门合作社法还很值得商榷。而新兴的农合组织对土地所有权的渴望也成了对旧有的土地集体所有的一个很大的挑战。
