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1、中国海洋管理法规体系,国家海洋局海洋环境保护司王 斌,一、海洋管理的理论与背景二、海洋管理法规体系三、海洋法规分析与展望,海洋管理理论与背景 海洋管理可以定义为：为保证国家对其管辖海域的海域空间、资源和环境的控制、保护和利用，建立和维护正常的海洋秩序，规范在这些海域内活动的所有组织和个人的行为，依据有关法律法规所进行的全部调查、研究、计划、组织、协调和控制等活动。海洋管理伴随着近代人类开发和利用海洋而发展，大体上以上世纪70年代为阶段划分，在此之前是渔业、航运等行业管理时期。美国、法国等从上世纪70年代开始推进海岸带综合管理。此后，1992年联合国环境与发展大会的召开和1994年联合国海洋法公
2、约生效可持续发展理念和海洋综合管理理论的提出。进入20世纪，基于生态系统的方法实施海洋管理，成为美国、加拿大、欧盟等国家海洋政策的指导方针。,生态系统系统管理、海岸带综合管理、行业管理方式之比较1,1.丘君、赵景柱等,2008,中国海洋管理三个阶段 建国初期到上世纪80年代初期，基础保障服务与分散行业管理阶段。国家海洋局主要负责海洋调查科研等基础事业；其他部门包括了渔业、航运、油气、盐业等国民经济部门。上世纪80年代初期到90年代中期，综合管理与行业管理的发展与调整阶段。国家海洋局被赋予海洋调查、科研、管理和公益服务职能；随着体制改革和政企分开，一些行业管理行为转变为企业经营活动。中国于199
3、6年批准加入联合国海洋法公约，制定了中国海洋21世纪议程，明确提出了海洋综合管理和可持续发展战略，从而开创了海洋综合管理的新阶段，形成了目前海洋综合协调管理与分部门管理的总体格局。,海洋管理法律法规,国际海洋法概述,从古罗马法到联合国海洋法公约，海洋古代大家共有之物，近代公海自由和国家对领海主权的主张，把全球海洋划分为不同法律地位的区域，扩大了沿海国的海洋权益，明确了公海对所有国家开放和国际海底区域是全人类共同继承遗产的理念。目前，在全球与区域层面，相关国际和区域组织制定了450多个涉海条约和协定，内容涉及国际海事规则、保护海洋环境、海洋渔业资源养护、水下文化遗产、生物多样性保护等。与海洋资源
4、与环境的公约主要有：国际防止船舶污染公约（MARPOL73/78）、防止倾倒废物及其它物质污染海洋公约（伦敦公约72/96）、联合国鱼类种群协定、保护水下文化遗产公约、生物多样性公约、联合国气候变化框架公约等。,中国海洋法律体系 从适用的地理范围来看：主要适用于中国管辖海域（内水、领海及毗连区、专属经济区和大陆架）及海岛。从涉及的权利与义务来看：主要包括主权权利、管辖权和相关义务。从规范和调整的活动来看：包括海洋权益维护、海域使用及海岛管理、海洋资源开发管理、海洋环境保护、海上交通安全和海洋科学研究等。海洋法律制度与陆地相关的法律制度相比，其突出的一个特点在于，沿海国将所管辖的海域划分为内水、
5、领海、专属经济区和大陆架等区域，在不同的区域建立和施行不同的制度。,一、海洋权益直接相关的法律制度 中华人民共和国政府关于领海的声明（1958），中华人民共和国领海与毗连区法（1992），中华人民共和国政府关于领海基线的声明（1996），建立内水、领海及毗连区制度，主要包括：内水与领土具有相同的法律地位；领海内的航行和飞越规定；安全、海关、财政、卫生和出入境相关行为的管辖权；紧追权等。中华人民共和国专属经济区和大陆架法（1998），规定了中国专属经济区和大陆架的范围。明确了一系列主权权利和管辖制度：中国为勘查大陆架的自然资源，对大陆架行使主权权利，对大陆架的人工岛屿、设施和结构的建造、使用和海
6、洋科学研究、海洋环境保护行使管辖权，拥有授权和管理为一切目的的在大陆架上进行钻探的专属权利。（自然资源主要包括海床和底土的矿产资源和其它非生物资源，以及属于定居的生物）。在此基础上，建立了相关的涉外申请和审批制度。,与专属经济区与大陆架相关的涉外法规对外合作开采海洋石油资源条例（1982/2001）涉外海洋科学研究管理规定（1996）铺设海底电缆管道管理规定（1989）上述国务院行政法规对外国、外方或外企在中国专属经济区与大陆架上实施有关活动，专门作出具体的申请和行政审批规定。除此之外，涉及渔业、环境保护、测绘等活动，也在相关的法律中作出规定。为确保法律法规得到遵守，还规定可以采取登临、检查、
7、逮捕、扣留和进行司法程序等必要的措施，依法追究法律责任。,二、海域使用和海岛管理法律制度,中华人民共和国海域使用管理法（2001）中国海洋综合管理制度的创新海洋功能区划制度：海洋功能区划是根据海域的区位条件、自然环境、自然资源、开发保护现状和经济社会发展需要，按照海洋功能标准，将海域划分为不同的使用类型和不同环境质量要求的功能区，用以控制和引导海域使用方向。海洋功能区划由上级政府审批，一经公布具有法律效力，各类海洋开发活动必须以海洋功能区划为依据，不得擅自改变海域用途海域使用权制度：海域使用权和土地使用权类似，具有物权特征，各类占用海域的活动必须经批准获得使用权。海域有偿使用制度：海域使用金是
8、各级政府海洋行政主管部门代表国家出让海域使用权时，按规定向用海人收取的海域使用权出让价款。单位和个人使用海域，应当缴纳海域使用金。（2009年79亿元）,中华人民共和国海岛保护法（2009）无居民海岛权属制度：属于国家所有。开发利用无居民海岛，应当向海洋部门提出申请并竟批准后方可实施，并依法缴纳使用金。海岛保护规划制度：海岛保护规划是从事海岛保护和利用的依据，编制海岛保护规划应当遵循有利于保护和改善海岛及其周边海域生态系统，促进海岛经济社会可持续发展的原则。海岛生态保护：包括保护海岛自然资源、自然景观、历史人文遗迹、海岸线、珊瑚礁、红树林、淡水资源、生物物种等，保护未经批准利用的无居民海岛，合
9、理开展建筑设施、污水废物处理、旅游活动等。特殊用途海岛的保护：包括领海基点海岛、国防用途海岛、海洋自然保护区和海洋特别保护区等海岛的专门保护措施。,三、海洋资源开发与保护直接相关的法律制度,渔业资源中华人民共和国渔业法（1987/2000/2004）、水产资源繁殖保护条例（1979）等法律法规建立了一系列渔业资源开发与保护的管理制度。主要对海洋捕捞业、养殖业、渔业资源的增殖与保护等作出详细规定。确立了对捕捞业实行可捕量制度、限额制度、许可证制度、到公海或他国管辖海域从事捕捞的审批制度、限定捕捞场所、时间、方法和工具等制度；对养殖业实行许可证制度、种苗审批制度；对渔业资源实施增殖保护费、捕捞禁限
10、措施、禁渔区、禁渔期等增殖和保护制度；此外，还对建立渔业种质资源保护区和水上生野生动植物保护区作出规定。,矿产资源等其它资源,矿产资源：中华人民共和国矿产资源法（1986/1996）对开采海洋石油、天然气、海砂等资源的勘查、开发和保护作出了一般规定，涉及矿产资源管理体制、规划管理、探矿权、采矿权管理，以及矿产资源有偿使用等。海水淡化及海水直接利用：中华人民共和国循环经济促进法（2008）第20条规定国家鼓励和支持沿海地区进行海水淡化和海水直接利用，节约淡水资源。海洋能：中华人民共和国可再生能源法（2005）将海洋能列入可再生能源，其开发利用可适用该法相关规定。水下文化遗产：水下文物保护管理条例
11、（1989）规定了水下文物的所有权制度、管辖权制度和保护制度，对水下文物的打捞、水下文物的考古勘探和发掘、水下文物保护单位和水下文物保护区等都作出了具体规定。对破坏、私自勘探发掘打捞或者贩运非法出售出口水下文物等行为，都规定了相应的法律责任。,四、海洋环境保护法律制度 海洋环境保护法（1982/1999）建立了一套较为完整的海洋环境保护法律体系。该法律一方面规定了共性的、适用于所有海洋环境保护活动的制度，包括监督管理、排污总量控制、重大海上污染事故应急、海洋保护区等制度，另一方面通过配套法规分别规定了一些主要海洋开发活动的环境制度，包括以下所列国务院行政法规：防治陆源污染物污染损害海洋环境管理
12、条例(1990)防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例(1990/2007)防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例（2006）海洋石油勘探开发环境保护管理条例(1983)海洋倾废管理条例(1985)防治船舶污染海洋环境管理条例(2009)防止拆船污染环境管理条例(1988),海洋环境保护的部门规章和地方法规：海洋自然保护区管理办法(国家海洋局，1995)海洋特别保护区管理办法（国家海洋局，2010）水生动植物自然保护区管理办法（农业部，1997）渤海生物资源养护办法(农业部，2004).河北省水生野生动物保护办法（河北省人民政府，1995）山东省海洋环境保护条例（山东省人大常委会，
13、2004）青岛市海洋环境保护规定（青岛市人大常委会，2010）浙江省海洋环境保护条例（浙江省人大常委会，2004）福建省沿海防护林条例（福建省人大常委会，1995）福建省海洋环境保护条例（福建省人大常委会，2002）海南省红树林保护规定（海南省人大常委会，1998）海南省珊瑚礁保护规定（海南省人大常委会，1998）等等,五、海上交通安全法律制度,以中华人民共和国海上交通安全法（1983）、中华人民共和国港口法（2003）以及船舶和海上设施检验条例（1993）、航道管理条例（1987）、航标条例（1995）、船员条例（2007）等配套法规为主体，围绕“船舶更安全、海洋更清洁”的目标，建立一系列海
14、上交通安全秩序的法律制度。主要包括：海上通航管理方面：通航水域的航行制度、通航水域的作业制度、船舶航行区域的划定、航道和航标管理制度等；船舶安全管理方面：船舶及海上设施检验制度、船舶登记制度、船舶安全检查和港口国监督制度等；船员管理制度：适航船舶船员定额配备、船员注册、任职、培训、职业保障，以及船员培训机构和服务机构许可制度等；港口管理方面：港口的规划、建设、维护、经营、管理，以科学实用的规划为港口发展的前提，规定了港澳地位、种类和审批制度，对港口工程建设的安全和环保作出具体要求，港口经营实行许可证制度，并对港口设施保安作出严格规定。污染防治方面：详见前述海洋环境保护法律制度。,海洋法规分析与
15、展望 从上述海洋法律法规的内容来看，其建立的制度大部分是由行政法规来确定的，但是还是有一些属于宪法性法律、民商法规和刑事规范。领海及毗连区法、专属经济区和大陆架法规定了中国关于岛礁主权、领海主权、主权权利及管辖权，属于宪法性法律或国家法。海域使用管理法虽然从整体上看属于行政管理性质的法律，但是海域物权制度是中国物权法的组成部分。,海洋行政管理法规的一些通行原则海洋资源属于国家所有的原则海洋资源保护和合理利用的原则海洋环境保护与经济社会发展相协调的原则鼓励海洋环境保护行动、科学技术进步与教育事业发展的原则保护海洋资源所有者或使用者合法权益的原则单位和个人履行海洋环境保护义务的原则统一管理与分级管
16、理、综合管理与分部门管理相结 合的原则,海洋行政管理法规通行的一些制度海洋资源利用区划/规划制度海洋资源开发适度管制/许可证制度海洋开发活动的环境影响评价或论证制度建立海洋保护区制度海洋资源所有权及使用权确权发证制度,海洋资源有偿使用与生态补偿制度海洋调查、监测、评估和科学研究制度禁止海洋资源过度开发、污染、破坏行为制度对影响海洋生态环境的开发行为实施保护恢复措施制度明确对海洋资源和环境破坏行为进行查处的执法主体（中国海监、中国渔政、中国海事、环境监察等执法体系）和罚则标准的制度,海洋管理法规建设存在的问题一、海洋综合管理或基于海洋生态系统方式的管理理念，还没有在相关法律中得到充分体现。现行法
17、律的主体大多仍然从行业/部门管理出发，彼此之间缺乏统一衔接，管理目标也不尽相同，彼此未形成法制合力。二、一些重要领域法规建设尚不健全，例如海岸带管理、渤海的环境保护、海洋生态补偿制度、海洋环境突发事件的应急处理等方面，法制建设比较欠缺。三、有法不依、执法不力加剧了海洋管理的法制困境，管理机构彼此不同，执法队伍“五龙闹海”。为此，国民经济和社会发展“十二五”规划纲要中提出，“完善涉海法律法规和政策，加大海洋执法力度，维护海洋资源开发秩序。”,政策的制定(1),立法框架(2+),机构框架(1-2),规章制度(1-2),实施(2),管理制度周期,推动中国海洋管理立法的初步建议尽快制定海洋基本法对中国海洋事务进行通盘考虑，统筹安排维护国家海洋权益、推动海洋经济发展、规范海洋开发秩序、保护海洋生态环境、抵御海洋自然灾害、加强部门协调配合等方面的事务。将生态系统管理理念纳入海洋法规立法过程，以维护海洋生态系统服务功能和确保海洋生态安全为立法目标。组织制定海岸带管理法、渤海区域环境管理法、海洋环境突发事件应对法等法规，解决当前海洋开发中面临的一些突出问题。,谢谢！,
