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1、,积极稳妥推进厂办大集体改革国资委企业分配局 高云飞2011年10月,一、厂办大集体改革政策出台的背景,二、厂办大集体改革政策要点,三、厂办大集体改革实践中有关问题,一、厂办大集体改革政策出台的背景,启动试点2005年11月：国务院关于同意东北地区厂办大集体改革试点工作指导意见的批复（国函200588号）标志：以消除（部分）城镇集体企业为目标的改革开始此前：国企改革：已有一整套思路和政策 集体问题：一直被有意无意的忽略 传统理论：公有制包括国有和集体 现实政策：财政资金不给集体企业,截止2002年底东北厂办大集体“调查概况”,150万人,扩大试点2006年4月：中共中央国务院关于促进中部地区崛
2、起的若干意见（中发200610号）山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南等六省，在厂办集体改革等方面比照振兴东北老工业基地有关政策给予支持。2008年1月：国务院办公厅印发关于中部六省比照振兴东北地区等老工业基地和西部大开发有关政策的通知（国办函200815号）按照国函200588号精神，可根据自愿原则，申请开展厂办大集体改革试点工作。,全面开展2011年3月：国务院第148次常务会议决定2011年4月：国务院办公厅关于在全国范围内开展厂办大集体改革的指导意见（国办发201118号）大幅度提高中央财政对地方厂办大集体改革的补助中央财政补助资金可统筹用于安置厂办大集体职工省级人民政府审批中央企业由国
3、务院国资委、人力资源社会保障部联合审批2011年8月：“厂办大集体改革工作视频会议”,关于集体经济的非严谨分类,公有制：全民所有制 集体所有制,集体经济：农业集体经济 工业集体经济,工业集体经济：农村社队企业（乡镇企业）城镇集体企业,城镇集体企业：大集体 小集体,“大集体”、“小集体”,大集体是指城市区、委、办、局所属（管理）的集体企业，实为“地方国营企业”或“二国营”生产资料和产品：由市属主管部门所有和支配税后利润：一部分在企业内分配 一部分由主管部门统筹分配，集中使用供销合作社、二轻集体、校办集体、戴红帽子的集体企业等,小集体是指街道办的集体企业接近于本来意义上的劳动群众集体所有制,城镇集
4、体企业的最初来源,主要源于上世纪50年代至80年代第一代：社会主义改造时期，由个体手工业和个体商业 实现合作化形成的集体企业。第二代：大跃进至“文革”，由城市机关、学校、街道、国营企业 为安置职工家属和社会闲散劳力 组建的小型生产、服务集体企业。第三代：“文革”之后，由国营企业为安置职工家属、闲散劳力和“返城知青”兴办来的集体企业。1977年底统计：城镇集体产值约占工业产值的16%集体职工约占企业全体职工的20%,城镇集体企业的“前途”,既有国营企业的弊端又受到无理歧视属于迟早要消亡的非市场化企业形态1991年：中华人民共和国城镇集体所有制企业条例工商局已停止注册集体所有制企业公司中央政府没有
5、专门负责城镇集体企业的职能部门,国资委及国有企业的切入点,做大做强国有企业的需要减轻国有企业的历史负担解决一部分城镇集体企业让集体职工共享改革成果,厂办大集体“被视为”国有辅业企业,总体亏损，多数厂办大集体经营困难，陷入困境,集体职工离岗人数多，社会保障和再就业等问题难以解决,与主办国有企业存在资产交叉、人员交叉、经营交叉,国有企业批准并资助兴办的“集体所有制企业”,多数厂办大集体成为国有企业深化改革、调整结构的障碍,借用国有企业主辅分离辅业改制“859号文件”政策,二、厂办大集体改革政策要点,序言：适用范围目标 一、总体目标和基本原则 二、改革方式,四、职工安置和劳动关系处理五、社会保障政策
6、,三、有关资产和债权债务处理来源 中央财政补助（四）国资委的政策支持（111号文件）,程序 六、工作要求,成本,序言：适用范围,各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：二十世纪七八十年代，一些国有企业资助兴办的向主办国有企业提供配套产品或劳务服务的厂办大集体，对发展经济和安置回城知识青年、职工子女就业发挥了重要作用。但随着国有企业改革的不断深化和社会主义市场经济的发展，这些企业产权不清、机制不活、人员富余、市场竞争力弱等问题日益突出，大量企业停产、职工失业。,为积极稳妥解决厂办大集体问题，促进社会和谐稳定，国务院2005年批准在东北地区选择部分城市和中央企业，进行了厂办大集体改
7、革试点，目前试点工作已取得初步成效，试点政策逐步完善，具备了在全国范围内推广的条件。经国务院同意，现就在全国范围内实施厂办大集体改革提出如下指导意见：,目标,一、总体目标和基本原则,（一）总体目标。从2011年开始用35年的时间，通过制度创新、体制创新和机制创新，使厂办大集体与主办国有企业彻底分离，成为产权清晰、面向市场、自负盈亏的独立法人实体和市场主体；职工得到妥善安置，职工合法权益得到切实维护。,（二）基本原则。坚持从实际出发，着力化解主要矛盾，解决重点问题；坚持分类指导，通过多种途径安置职工，处理好劳动关系和社会保险关系；坚持统筹兼顾各方面的承受能力，由厂办大集体、主办国有企业、地方财政
8、和中央财政共同分担改革成本。,目标,（三）对能够重组改制的厂办大集体，可按照公司法和原国家经贸委等八部委关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的实施办法（国经贸企改2002859号）等有关法律法规和政策规定，通过合资、合作、出售等多种方式，改制为产权清晰、面向市场、自负盈亏的独立法人实体。（四）对不具备重组改制条件或亏损严重、资不抵债、不能清偿到期债务的厂办大集体，可实施关闭或依法破产。,二、改革方式,国有独资(控股)公司，依法妥善处理职工劳动关系,目标,859号及其配套文件的优惠政策可用国有净资产支付解除职工劳动关系的经济补偿金,迄今最为优惠的职工分流安置政策,推进了国有企业结构
9、调整，改变了“大而全、小而全”实现了产权和职工身份双置换，触及了改革最深层次问题解决了富余人员去向问题，消化了国有企业部分历史包袱,目标,符合条件的改制企业免交三年所得税,改制企业使用的土地，不变用途可不交出让金,四、职工安置与劳动关系处理1,（九）厂办大集体改制、关闭或破产的，应依法妥善处理与在职集体职工的劳动关系。与在职集体职工解除劳动关系的，应依法支付经济补偿金。,成本,2007年：中华人民共和国劳动合同法第33条（继续履行劳动合同的）：用人单位变更名称、法定代表人、主要负责人或者投资人等事项，不影响劳动合同的履行。第40条（解除少数职工劳动合同的）：劳动合同订立时所依据的客观情况发生重
10、大变化，致使劳动合同无法履行，经用人单位与劳动者协商，未能就变更劳动合同内容达成协议的。第41条（裁减较多人员的）：其他因劳动合同订立时所依据的客观经济情况发生重大变化，致使劳动合同无法履行的。,经济补偿,劳动合同法第四十七条经济补偿按劳动者在本单位工作的年限，每满一年支付一个月工资的标准向劳动者支付，六个月以上不满一年的，按一年计算，不满六个月的，向劳动者支付半个月工资的经济补偿。劳动者月工资高于用人单位所在直辖市、设区的市级人民政府公布的 本地区上年度职工月平均工资三倍的，向其支付经济补偿的标准，按职工月工资平均工资三倍的数额支付，向其支付经济补偿的年限，最高不超过十二年。,成本,经济补偿
11、金标准变通之一,原劳动部违反和解除劳动合同的经济补偿办法(劳部发1994481号)，第八、九条重组改制企业：劳动合同订立时所依据的客观情况发生重大变化，致使原劳动合同无法履行，经当事人协商不能就变更劳动合同达成协议，同用人单位解除劳动合同的，用人单位按劳动者在本单位工作的年限，工作时间每满一年发给相当于一个月工资的经济补偿金。关闭破产企业：用人单位濒临破产进行法定整顿期间或者生产经营状况发生严重困难，必须裁减人员的，用人单位按被裁减人员在本单位工作的年限支付经济补偿金。在本单位工作的时间每满一年，发给相当于一个月工资的经济补偿金。,成本,经济补偿金标准变通之二,国资委、财政部、劳动保障部、税务
12、总局关于进一步明确国有大中型企业主辅分离辅业改制有关问题的通知（国资分配200321号）根据劳动者在本单位工作年限，每满一年发给相当于一个月工资的经济补偿金工作时间不满一年的按一年的标准发给经济补偿金经济补偿金的工资计算标准是指企业正常生产情况下劳动者解除劳动合同前12个月的月平均工资，其中：劳动者月平均工资低于企业月平均工资的，按企业月平均工资计发；职工月平均工资高于企业月平均工资3倍或3倍以上的，可按不高于企业月平均工资3倍的标准计发。,成本,经济补偿金标准变通之三,国资委、劳动保障部、国土资源部关于进一步规范国有大中型企业主辅分离辅业改制的通知（国资发分配2005250号）工资：用人单位
13、根据国家有关规定或劳动合同的约定，以货币形式直接支付给本单位劳动者的劳动报酬，包括计时工资或计件工资、奖金、津贴和补贴等；计发经济补偿金的职工月平均工资是指职工本人解除劳动合同前12个月实发工资的平均数，计发经济补偿金的企业月平均工资应严格按照国家统计局的工资统计口径计算，企业月平均工资超过改制企业所在市（地）职工平均工资两倍的,原则上按不高于两倍的标准确定。,成本,不是职工今后生活的保障长期保障靠就业不是国家和企业对职工的欠债是对企业不能履行劳动合同的罚则是企业在发展和调整过程中的行为对这种罚则国家有统一规定（481、21、250号文件）的标准更多是体现公平而非效率,经济补偿金的说明,成本,
14、财政部和国家税务总局关于个人与用人单位解除劳动关系取得一次性补偿收入免征个人所得税问题的通知（财税2001157号）在当地上年职工平均工资3倍数额以内的部分，免征个人所得税；超过部分按照国家税务总局关于个人因解除劳动合同取得经济补偿金征收个人所得税问题的通知（国税发1999178号）的有关规定，计算征收个人所得税。按照国家和地方政府规定的比例实际缴纳的住房公积金、医疗保险费、基本养老保险费、失业保险费，可以在计征其一次性补偿收入的个人所得税时予以扣除。企业按照国家有关法律宣告破产，企业职工从该破产企业取得的一次性安置费收入，免征个人所得税。,经济补偿金的税务规定,成本,离岗职工没有工资收入，或
15、只有少数生活费，前十二个月的平均工资基本为零的职工的补偿标准国务院政策文件不作统一规定一般执行厂办大集体所在地政府规定的标准在岗职工与国有企业主辅分离改制分流执行一样的政策标准,关于离岗职工的经济补偿金,成本,（十）对在主办国有企业工作10年以上、已经与主办国有企业形成事实劳动关系的厂办大集体在职集体职工，主办国有企业要与其进行协商，依法与其签订劳动合同，或按照厂办大集体在职集体职工的安置政策予以安置。（十一）对在厂办大集体工作或服务的主办国有企业职工，已与厂办大集体签订劳动合同的，可按照厂办大集体在职集体职工安置政策予以安置；未与厂办大集体签订劳动合同的，由主办国有企业妥善安置。,四、职工安
16、置与劳动关系处理2,成本,（十二）对距法定退体年龄不足5年（含5年）或工龄已满30年、再就业有困难的厂办大集体在职集体职工，可实行企业内部退养，发放基本生活费，并按规定继续为其缴纳社会保险费，达到退休年龄时正式办理退休手续。具体办法由地方人民政府、主办国有企业和厂办大集体协商确定。（十三）对再就业有困难且接近内部退养年龄的厂办大集体在职集体职工，在解除劳动关系时，经企业与职工协商一致，可以签订社会保险缴费协议，由企业为职工缴纳基本养老保险费和基本医疗保险费，代替支付经济补偿金或生活补助费。缴费方式、缴费期限及具体人员范围等由当地人民政府确定。,四、职工安置与劳动关系处理3,成本,五、社会保障政
17、策1,（十七）厂办大集体职工与企业解除劳动关系后，就业扶持政策按国家有关规定执行，并按规定接续各项社会保险关系，符合条件的，享受相应的社会保险待遇。（十八）厂办大集体与职工解除劳动关系前，欠缴的各项社会保险费用，应足额补缴。个人欠缴部分由个人补齐；企业欠缴部分，经有关部门认定后，可制定补缴计划，分期补缴，但企业缴费划入职工个人账户部分和职工个人缴费部分应一次性补齐。关闭、破产的厂办大集体确实无法通过资产变现补缴的基本养老保险欠费，除企业缴费中应划入职工养老保险个人账户部分外，可按有关规定报经批准后核销。,成本,五、社会保障政策2,（十九）对未参加基本养老保险的厂办大集体在职职工和退休人员，各地
18、要根据实际情况，采取切实措施，按照自愿原则，纳入基本养老保险范围，并根据未参保人员的负担能力和年龄情况合理确定缴费标准。（二十）厂办大集体的困难职工，凡符合城市居民最低生活保障条件的，应按规定纳入最低生活保障范围，切实做到应保尽保。,医疗保险等其他社会保障执行地方政策,成本,集体企业未参保退休人员,关于解决未参保集体企业退休人员基本养老保障等遗留问题的通知（人社部发2010107号）201l年底前基本解决各地区要从实际出发，坚持以人为本，严格界定未参保人员范围 具有城镇户籍，曾经与城镇集体企业建立劳动关系或形成事实劳动关系、2010年12月31日前已达到或超过法定退休年龄的人员。一次性补缴所需
19、费用原则上由个人负担，鼓励具备条件的单位对补缴费给予适当补助。各地要根据未参保人员的负担能力和参保时的年龄情况，合理确定缴费标准。,成本,三、有关资产和债权债务处理1,（八）厂办大集体拖欠职工的工资等债务，要按照实事求是的原则依法认定，制订债务清偿计划，通过资产变现等方式积极筹集资金偿还。拖欠的金融债务，要明确债权债务关系，落实清偿责任，不得以改制为名逃废债务。（十四）厂办大集体可用净资产支付解除在职集体职工劳动关系的经济补偿金。净资产如有剩余，剩余部分作为主办国有企业持有改制企业的股权，（股权）也可向改制企业的员工或外部投资者转让，转让收益归主办国有企业所有。,来源,三、有关资产和债权债务处
20、理2,（五）厂办大集体长期使用的主办国有企业的固定资产，可无偿划拨给厂办大集体，可以用于安置职工。对厂办大集体改制过程中发生的资产置换以及土地、房产、车辆过户等各项税费，可按现行有关规定给予减免。（六）厂办大集体使用的主办国有企业的行政划拨土地，经所在地县级以上人民政府批准，可将土地使用权与主办国有企业分割后确定给厂办大集体以划拨方式使用。不符合划拨用地目录条件的，应依法办理土地有偿使用手续。土地出让收益可用于安置职工。,来源,三、有关资产和债权债务处理3,（七）厂办大集体与主办国有企业之间在规定的时间内发生的债权、债务可进行轧差处理。轧差后主办国有企业欠厂办大集体的债务，由主办国有企业予以偿
21、还；轧差后厂办大集体欠主办国有企业的债务，在厂办大集体净资产不足以安置职工时，由主办国有企业予以豁免，并按规定程序报批后冲减国有权益。,来源,中央财政补助1（四）,（十五）厂办大集体净资产不足以支付解除在职集体职工劳动关系经济补偿金的，差额部分所需资金由主办国有企业、地方财政和中央财政共同承担。其中，对地方国有企业兴办的厂办大集体，中央财政补助50%；对中央下放地方的煤炭、有色、军工等企业兴办的厂办大集体，中央财政补助100%；对中央企业兴办的厂办大集体，中央财政将根据企业效益等具体情况确定补助比例，原则上不超过50%。中央财政补助资金可统筹用于安置厂办大集体职工。,来源,中央财政补助2（四）
22、,（十六）对厂办大集体改革进度快、实施效果好的城市，中央财政按照“奖补结合”的原则，提高对地方国有企业兴办的厂办大集体的补助比例。在2011年底前完成改革的，中央财政补助80%；在2012年底前完成改革的，中央财政补助70%；在2013年底前完成改革的，中央财政补助60%；在2014年及以后完成改革的不予奖励。,来源,财政部关于厂办大集体改革中央财政专项补助资金管理问题的通知（财企2011114号）先预拨、后清算预拨：按中央财政应承担补助金额的70%的比例预拨专项资金 预拨资金的下达暂不考虑奖励因素财政部关于中央企业厂办大集体改革中央财政专项补助资金管理问题的通知（财企2011231号）经营正
23、常且盈利的补助30%停产或经营亏损的补助50%集团公司申报省级财政监察专员办事处审核财政部核定并拨付财企2007166号废止,中央财政补助3,来源,2007年8月，国资委关于中央企业厂办大集体改革试点资产处置有关问题的通知（国资发分配2007891号）对改革试点中资产处置的原则、资产项目、支付和工作程序等问题作出了明确规定。2011年8月，国资委关于推动中央企业规范做好厂办大集体改革工作有关事项的通知（国资发分配2011111号）核销国有权益认定为业绩利润国有资本经营预算,国资委的政策支持,来源,六、工作要求1,（二十一）实施厂办大集体改革的城市和中央企业要制订切实可行的改革方案和维护社会稳定
24、的措施。中央企业厂办大集体改革方案的制订，应与所在地人民政府充分协商，妥善衔接，慎重决策。地方国有企业厂办大集体改革方案由相关省（区、市）人民政府审批，报财政部、国资委、人力资源社会保障部备案；中央企业厂办大集体改革方案由国资委、人力资源社会保障部联合审批，报财政部备案。,程序,六、工作要求2,（二十二）厂办大集体改革必须严格执行国家有关规定，认真履行企业改革的各项工作程序，做实做细企业性质界定、职工身份确认、资产清查、审计评估等各项工作。要通畅各种职工诉求表达渠道，充分听取职工和工会意见，不断完善企业改革方案。企业资产、负债等主要财务指标的财务审计、资产评估结果，要向广大职工公开，接受职工民
25、主监督。要严格审批制度，凡未按程序批准或决定的，一律不得实施改革。,程序,六、工作要求3,（二十三）厂办大集体改革工作涉及面广，情况复杂，工作难度大，各有关地区、部门和有关中央企业高度重视，加强组织领导，成立由有关负责同志牵头的改革工作领导小组，明确职责分工，周密安排，积极配合，在确保稳定的前提下，积极稳妥地完成改革工作。,程序,三、厂办大集体改革实践中有关问题,安徽马钢自主进行厂办大集体改革,马钢（集团）控股有限公司是特大型钢铁联合企业，是安徽省最大的工业企业，A+H股上市公司当时有职工约6万人，总资产617亿元，2006年实现钢产量1100万吨，销售收入超过360亿元。从2003年开始，对
26、所属的110户厂办大集体实施分离改制在册集体职工1.7万，19%正常发工资，45%拖欠工资，36%拿不到工资；另有退休职工5304人。帐面总资产4.7亿元，净资产3500万元，欠缴各项保险费8000多万元。16户企业能够正常经营，25户企业仅能勉强维持职工基本生活，69户企业处于停产或半停产状态。,马钢厂办大集体改革的主要做法,马钢（主办企业）承担集体职工解除劳动关系的改革成本，一次性现金支付了近4亿元 规范处置集体资产，全部通过市场化方式，公开拍卖变现理顺马钢与分离改制企业关系，改制企业党群关系和退休人员全部移交地方管理按市场化方式扶持改制后企业的生存和发展给市场，不给价格同等优先,马钢厂办
27、大集体改革的成功经验,企业主要领导对问题决心大、认识到位是关键 改革成本落实，措施恰当 推进改革过程中确保稳定 地方政府的支持和配合是做好工作的基础结论：第一家较彻底地解决厂办大集体问题的国有大型企业,仅收回江东企业长期占用的厂区内土地、腾空或拆除建筑物面积相当于当年收回全部改革成本,20052010年试点情况,吉林省：长春市、四平市、白山市黑龙江省：哈尔滨市铁路系统：哈尔滨铁路局、沈阳铁路局中央企业：中国石化、东方电气集团、葛洲坝集团、攀钢 一汽集团厂办大集体4328户总资产：253.2亿元在册集体职工77.5万人、退休人员：19.7万人,中央企业厂办大集体改革的成功经验,集团公司主要领导高
28、度重视，成立高规格领导小组抓好落实积极筹措资金，主办国有企业承担绝大多数改革成本积极争取所在地方政府的配合与帮助努力做好职工的思想政治工作对改制企业“扶上马、送一程”，解除职工后顾之忧,中央企业厂办大集体改革的难点问题,集体职工身份认定,部分企业是否改革,企业拖欠职工债务,拖欠职工社保费用,改革成本存在缺口,与地方政府的协调,改制企业后续发展,资产的界定与处置,实事求是面对集体企业“产权界定”问题,以现实为基础，不从清理产权关系入手司法证据原则，历史问题宜粗不宜细国家国有资产管理局国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法（国资法规发199368号）原国家经贸委、财政部和国家税务总局城镇集体企业、
29、单位清产核资产权界定暂行办法（国经贸企1996895号）劳动部、国家国有资产管理局和国家税务总局劳动就业服务企业产权界定规定（劳部发1997181号）,界定为个人资产的有关规定,895号文件职工个人在集体企业中的股金及其收益形成的所有者权益，其产权归职工个人所有，在界定中对共同承担企业风险，规范的个人股本，要贯彻“谁投资、谁所有、谁受益”的原则。181号文件劳服企业资产中个人投资及其投资收益所形成的资产，产权归个人所有。对全民所有制企业经批准以个人投资入股形式形成的资产应根据资金所有权性质分别确定财产所有权。,单个厂办大集体改制成功的要素改制企业一定是产权清晰的民营公司，在职集体职工身份改变，
30、成为社会人，厂办大集体退休人员移交社会化管理，主办国有企业“扶上马，送一程”，改制企业能够依赖市场发展厂办大集体改革整体成功的标准改制企业能够在市场中生存发展原厂办大集体职工能靠市场消散,厂办大集体改革成功的标志,关于做好中央企业厂办大集体改革工作的通知（国资发分配201153号）充分认识厂办大集体改革的重要意义贯彻落实厂办大集体改革工作的组织领导认真做好组织实施工作，周密制订改革方案切实维护职工合法权益，确保企业和社会稳定关于调查中央企业厂办大集体有关情况的通知（国资厅分配2011339号）79家中央企业共有126万厂办大集体职工,对中央企业的要求,如果我们把工作做好的话，一是厂办大集体这种性质的企业，经过我们的处置以后就不存在了；二是厂办集体企业职工这种特殊的职工身份，经过我们处置以后也不存在了，应该是这样的。,结束语,谢谢！,联系电话：01063193084电子信箱：,
