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1、人权领域中的国际非政府组织正负功能引发的思考 基于国际法学学科的认识李敢1，曹琳琳2（1.中山大学社会学与社会工作系，广州510275；2.海军兵种指挥学院，广州510430）摘要：“诺贝尔和平奖事件”表明，在当代国际政治领域，影响力不断增长的人权国际非政府组织已经成为国际NGO事业发展中的活跃群体之一，其与主权国家政府以及其它政府间国际组织在国际人权事业发展上日益构建出复杂制衡关系。对人权国际非政府组织的多元认识了解也就成为中国政府从事经济社会文化建设上的一种客观参考需要。 关键词：国际人权；国际非政府组织；正负功能；借重制衡；国际法学 一、国际政治与国际法中的人权与国际非政府组织鉴于人权议
2、题自身的争议性，本文所论的人权指的是在国际政治中，为现行国际法所保护的人或者人的集合体所享有或应享有的基本权力。224人权成为国际政治普遍关注的主题之一则是发生于20世纪的二战之后。当时，为避免法西斯国家大规模残酷践踏、剥夺人的生命权与生存权暴行的再次发生，在随后诞生的联合国宪章对于基本人权的保障予以了确定，并确立为联合国的宗旨之一。而在人权得以进入联合国宪章这一问题上，人权非政府组织是立下了汗马功劳的。由此，国际人权问题开始进入国际政治、国际法重点研究领域。而之后1948年联合国大会通过的世界人权宣言以及1966年通过的“国际人权两公约”（即经济、社会、文化权利国际公约与公民权利与政治权利公
3、约），加上其后陆续通过的各类专门性国际人权公约，例如废除奴隶制和禁止强迫劳动国际公约、保护妇女、儿童权力公约等等，这些公约陆续构建成一个较为完备的人权保障体系。依据北京大学法学院人权研究中心的观点，作为当今世界上最权威的政府间国际组织联合国，也是世界上最权威的人权保障组织。这方面的标志事件是2005年联合国人权理事会的设立。标志着倡导与保护人权已经成为国际关系、国际法中一个重要的研究课题，一个世界范围的、为各国普遍接受的政治理念。 而在国际政治学学科和国际法学学科，国际非政府组织指的是“组织目的与活动范围具有国际性，或机构设置与成员构成具有国际性，或者资金或其别的主要资源或用途具有国际性的非政
4、府组织。”3由前述的国际人权知识进行推定，活跃于国际人权领域的国际非政府组织可以被称之为人权国际非政府组织。指的是在鳞次栉比的各类国际非政府组织中，专门从事国际人权保障事务以及其他跨国人权督察、报告、舆论施压等业务的国际非政府组织。学者赵黎清将这类国际非政府组织划归为非发展取向的非政府组织4。而香港的王绍光则将其列为倡议性组织5，如大赦国际等。最权威的划分可能是联合国经社理事会做出的规定，其将国际人权非政府组织列为经社理事会内拥有咨商地位的三类国际非政府组织中的第二类别（特别咨商类），即具有特别能力、能在少数特定领域产生特别关切、并享有国际声誉的国际非政府组织。 二、人权国际非政府组织的历史与
5、现状如同“人权”这个舶来的概念一样，人权国际非政府组织也是最先兴起于近现代西方国家。一定意义上，非政府人权组织是20世纪两次世界大战催生的人权国际化、人权保障成为联合国最重要的议题之一所受到的重视、以及国际人权法普及与发展的产物。 类似于其他国际非政府组织在当今全球治理中的功用，人权国际非政府组织如今已经是现当代国际政治中的人权事务领域里不可或缺的、具有很大国际影响力的行为群体。伴随着全球化、科技进步以及冷战结束后国际环境的变化（如大国间大规模战争的可能性降低与旧有的宗教、民族、领土纠纷的飞升），人权国际非政府组织数量与规模都在迅速攀升，范围也在不断扩大。其自身的组织管理也日益完善并走向制度化
6、。在国际社会的影响力不断加强，某种程度上担当着国际人权“督察”与“牧师”的角色。典型例子有在联合国设有办公室和常驻联合国代表的大赦国际、人权观察。其它的还有诸如国际人权联合会、国际红十字会、无国界医生、自由之家、保护人权反奴役协会等著名人权国际非政府组织。其中，在联合国经社理事会享有普遍咨商地位（一般的人权国际非政府组织即使能在联合国取得认可，往往也都是属于“特别咨商类”国际非政府组织）的大赦国际在1977年获得过诺贝尔和平奖。至于1984年联合国大会通过的禁止酷刑公约，大赦国际则功不可没。“大赦国际”（AmnestyInternational，AI）成立于1961年，总部位于伦敦，堪称目前世
7、界上最大的人权非政府组织。其职责为集中就预防及停止肆意侵犯身体以至精神方面的健全、良心及表达的自由、免受歧视的自由等各方面进行研究并采取动员公众舆论、召开国际性会议、向有关当局提出释放要求以及监视监狱管理等措施将人权保障付诸实施。其成员超过150多万人，活跃于150多个国际和地区。其宗旨原则为“公正、独立、民主”以及相互尊重。着力点为国际性人权保护。尤其是为那些遭受不公正拘禁或不公平审判、枪决威胁的个人伸张道义。防止与解救对个人肉体以及精神完整性的严重侵权行为（禁止酷刑公约）中的第一条）。“大赦国际”最有影响力的武器之一就是其自身的年度国别人权报告，因为其中包含有对各国政府侵犯人权的详细记录。
8、大赦国际的资金主要来自会员交纳的会费、社会活动中募捐、企业和个人捐款以及出版物销售等，原则上，大赦国际不接受任何来自政治方面的财政资助或捐款6。 而人权观察（human rights watch）也是一个独立的非政府组织，并且是美国最大的人权非政府组织。该组织成立于1978年，原名为“赫尔辛基观察”。当初的目的就是用于监督前苏联东欧地区对赫尔辛基宣言中有关人权条款的执行与落实。1998年更名为人权观察。现在全球有7个分部，分别负责不同问题或不同地区。人权观察同联合国、欧盟以及世界上其他许多国家的首脑或政府官员都有接触，理论原则上，它依靠世界范围内的私人和基金会的捐助而工作，不接受政府的直接或间
9、接资助。其主要工作任务之一就是根据世界人权宣言等广为接受的人权标准，撰写国际人权违反状况的研究报告。人权观察常常与其他国家的人权组织为着共同目标协作。人员组成上包含180名恪尽职守的专业人士。其中有律师、新闻记者和学者，还有来自不同种族不同背景的国家问题研究专家。研究者针对可疑的境况进行取证调查，在本地和国际媒体上刊登并予以广泛的报道，从而使得有关政府侵犯人权的丑事得以大曝于天下，向有关国家施压，要求它们停止在军事上和经济上援助那些严重践踏人权的政府。人权观察关注的侵犯人权丑行包括：刑讯逼供、政府腐败、司法公正、政治监禁、歧视、不公正审判以及侵犯言论、结社和宗教自由、大规模处决、人为造成的失踪
10、、酷刑等。此外还有对儿童的权益、妇女的权力以及武器向恶势力的扩散等事务的关切以及其他项目，诸如企业的人权责任、学术自由、国际公义犯人和同性恋的权力、难民等等。 另外，国际红十字会于1990年10月在联合国成功取得了大会观察员地位，这是第一个获得大会观察员地位的人权国际非政府组织。无国界医生也曾获得1999年的诺贝尔和平奖。并且，根据国际组织年鉴统计，全球国际非政府组织在2003年已经达到21000个。其中热衷于从事跨国人权活动以及相关国际人权法律规章的修订的人权国际非政府组织逾千家7。以上实例足以验证人权国际非政府组织在国际政治舞台上的飞速发展和与日渐增的国际影响。一定意义上，它们已经构成左右
11、主权国家、政府间组织的人权保障事业的一股强大的“体制外”力量，不能不引起重视。 三、人权国际非政府组织对国际人权事业的影响至于人权国际非政府组织对国际人权事业的影法制研究李敢，曹琳琳：人权领域中的国际非政府组织正负功能引发的思考基于国际法学学科的认识2011年11月第25卷第4期Nov.,2011Vol.25,No.4102响，则存在着正负两个方面。从正面的角度讲，一定程度上，它们是国际人权制度的有力促进者，对世界人权事业的发展有着巨大的贡献，如前所述，它们在确立对基本人权保障成为联合国宪章的一部分做出了积极贡献。它们还是现有国际人权体系的监督者，国际人权公约的努力实践者。从负面的角度讲，它们
12、也是被某些势力利用人权进行国际干涉活动，危害国家主权的参与者、制造者。 人权国际非政府组织对国际人权事业的积极影响的案例有国际红十字会揭露美国政府在关塔那摩基地的虐囚事件。依据美利坚大学华盛顿法学院出版的人权摘要2004年秋季号第一期和2005年春季号第三期中的有关文章论述，伊拉克战争后，国际红十字会揭露美国政府违背禁止酷刑公约、公民权利与政治权利公约以及国际人道主义公约等国际人权法条文，在关塔那摩基地的虐囚事件上提供了较为详细的关于关塔那摩被拘押人员的遭受虐待、苦难凄惨处境的资料。国际红十字会的这一人权保障行为使得美国这位“世界人权卫士”一时大丢颜面。众所周知，在美国国务院年度国别人权执行状
13、况的报告里，美国通常是谴责别国在秘密地点关押犯人的做法的。 在国际人权保障事业中，部分人权国际非政府组织敢于对超级大国违反公正正义、国际人权法律条款的行为说“不”。由此，彰显了人权国际非政府组织对国际人权事业影响中的积极一面8。 不过，人权国际非政府组织对国际人权事业的消极影响的案例也不少。诸如“大赦国际”等多次对中国内政指手画脚，干涉中国人权事业发展。“大赦国际”在2005年6月3号发表声明，呼吁中国政府重新评价“六四”并释放所有在“六四”事件中被捕入狱的人员，中国政府应当停止逮捕和虐待那些就天安门事件发表观点的“民运”人士。此外，大赦国际特别提到在新疆，维族穆斯林的文化和宗教权利受到中国政
14、府进一步的限制与打压，几千名维吾尔族人被中国政府当作恐怖分子或者是分裂分子予以逮捕或者被关进监狱。同时，西藏人的3 文化和宗教权利也继续受到限制和剥夺。中国政府继续利用国际反恐斗争来作为借口，镇压和平表达意愿的当地平民9。再譬如2007年3月29日，台湾“考试院院长”姚嘉文以一家人权国际非政府组织的名义（“自由国际”）混入当时正在举行会议的联合国人权理事会会议会场，并代表这个“人权非政府组织”发言，说什么联合国成员国支持台湾加入世界卫生组织是一项及其重要的人权事业。联合国人权理事会主席、墨西哥常驻日内瓦联合国代表德阿尔瓦在当月的30日就台湾官员混入联合国人权理事会会议会场一事专门向中方进行了道
15、歉，并保证以后不再出现类似错误。10这些实例说明人权国际非政府组织在现实国际政治中对国际人权事业的影响是复杂多样的。对其功用需要结合实际进行具体分析与界定。 人权国际非政府组织对国际人权事业的最重要的影响还在于其自身与联合国在国际人权保障方面的合作。“一方面，人权非政府组织积极地借助联合国来扩大自身的影响，并对主权国家施加更大的压力；另一方面，联合国为拓展人权事务在资源、信息和机构运作等方面也积极地倚重人权非政府组织的活动支持”11。人权国际非政府组织和联合国人权理事会在工作实践中的相互“借力打力”是这方面的一个典型范例。作为直接向联合国所有会员国负责的附属机构，联合国人权理事会充当联合国关于
16、人权问题对话与合作的主要论坛。通过对话、能力建设和技术援助，帮助会员国遵循人权义务。如同在原有的联合国人权委员会一般，非政府组织在联合国人权理事会可以获得同样安排而参与理事会活动。同时，理事会向大会提出关于进一步发展人权领域国际法的建议12。联合国人权理事会与人权国际非政府组织的这种相互借力实际上是构建着相互吸引、相互支持的互动关系。从人权理事会角度来观察，它试图通过与人权国际非政府组织的合作去实现其在人权领域里的工作目标。而人权国际非政府组织则试图通过联合国这一最佳的“道具”去提升自身的国际地位与国际影响力，从而得以最大程度地实现其自身的人权价值理念，谋求在联合国体系中获得更多的话语权，增强
17、自身的合法性。 四、深思：人权国际非政府组织在国际人权事业发展中的三条短板（一）法理认同性正如前文所述，形形色色的人权国际非政府组织在人权保障事业中的法律依据基本就是建立在联合国宪章中有关人权保护的规定以及国际人权三宪章（即世界人权宣言、经济、社会、文化权利国际公约、公民权利与政治权利公约）等有关国际人权条约、国际习惯法基础之上的。不过，以上人权公约的局限性还是比较明显的。例如世界人权宣言本身并不具备法律约束力。而且世界人权宣言存在不少抽象模糊的地方，例如对“天赋人权”用意的鼓吹，通篇大论特论个人权力，对集体权利，尤其是国家与民族权利则避而不谈。至于“国际人权两公约”同样具有过度渲染人权的“天
18、赋”色彩，有片面强调个人权利的普遍性与绝对性的倾向，容易产生基本人权与其他性质权利的混淆，不利于全面认识人权问题在国际关系与国际法中的真实意义。甚至在联合国宪章中，也没有把“维护”（protect）人权的使命赋予任何组织或国家。强调的也只是联合国具有“促进”(promote)对人权和基本自由尊重的职责225-235。并且，对于在现有国际法律体系中尚处于边缘、半边缘地位的人权国际非政府组织而言，它们在国际人权保障中所起到的作用基本上还只是一个补充辅助者，远远够不上国际法的基本主体资格，并非是一个可以被承认的国际法律人格者。所以其在国际人权保障事业中的“过分”举止不能不被视作非法的行径，是在“越俎
19、代庖”，缺乏必要的法律依据。当前，国际人权保护的最有效、最广为接受法制研究李敢，曹琳琳：人权领域中的国际非政府组织正负功能引发的思考基于国际法学学科的认识2011年11月第25卷第4期Nov.,2011Vol.25,No.4103的方式还是国际合作，各个主权国家仍然是实现和维护人权的首要力量。在现有国际法基础之上，主权国家依然是国际法的最重要的、最基本的主体。作为现当代国际关系的最基本构成要素的主权国家在国际法律体系中具有完全的权利能力和行为能力。它们是实施包括人权保障在内的国际法若干原则的贯彻者与执行者。因此，对于主权国家依旧处于国际社会舞台的权力中心的客观实际而言，人权国际非政府组织在人权
20、领域的有关活动无疑是在挑衅主权国家政府的权威、制造混乱，肢解、蚕食其既有主流意识形态、对既有国家权力秩序构成威胁或潜在威胁。因而，人权国际非政府组织的法理认同性对相关国家政府而言也就不能不值得商榷。“人权国际非政府组织的良性运转不仅仅只是取决于其自身的管理与发展，同声称代表公共利益以及追求公共目标的强有力的其他社会部门的互动也是非常关键的”13。 （二）独立性 在国际人权运动蓬勃发展的历史新时期，独立性，尤其是政治上的中立性对于人权国际非政府组织而言是极其重要的。但是，由于人权国际非政府组织在工作领域上的独特性，真正可以做到完全抛弃政治立场上的差异性保持中立几乎是不可能存在的。除此政治因素以外
21、，在经济层面讲，由于人权国际非政府组织的非营利性，经费问题是一个非常大的困难。这样，难以避免某些势力借资金问题做人权国际非政府组织的文章。与此同时，人权国际非政府组织自身也需要生存、需要吸引他方眼球来捐资，因此在人权话题上有时候“没事找事”也是部分人权国际非政府组织赖以生存的方式之一。这种情形，对于部分与美国联系密切的人权国际非政府组织而言，更是符合实际。“人权观察”就公开表示过，寻求支持美国政府在世界上推进人权的影响力。“自由之家”更是不掩饰其作为美国价值观的代言人，对于其他国家的公民政治权利将会予以特别集中的关注14。总部设在华盛顿、部分经费由美国政府资助的自由之家（Freedom Hou
22、se）是一家有名的人权国际非政府组织。高自标置为致力于推动、支持世界自由事业的独立的人权非政府组织，其工作涉及政治权利、宗教自由（抵制宗教迫害）、出版自由等。自由之家的这种集中关注他国“真实自由人权”的事例比比皆是。例如，依据美联社报道，自由之家发布年度报告时，把中国的西藏地区和缅甸、北韩、古巴、利比亚、苏丹等国家列为全世界最不自由的国家或地区。中国本身则和白俄罗斯、赤道几内亚、厄立特里亚、海地、老挝、索马里等被评为无自由的国家。还特别指出，中国在政治上的自由和个人的自由方面不太有进展，在2006年对于报道和网络的规定有所恶化以及存在对人权活动家和辩护律师进行起诉的不道义行径。除此之外，发生政
23、变的斐济和台湾，缅甸，马来西亚，菲律宾以及所罗门也稍有降低。不过，可喜的是，尼泊尔由于议会的再度召开和法律支配的复活的动向，从无自由的国家变成了部分自由的国家。然而，在亚洲，日本始终是被列为自由的国家，从1976直至2006年都被评为自由国家14。 一定程度上，自由之家这类人权国际非政府组织在国际政治舞台中扮演着配合美国对他国开展“人权外交”的工具了。自20世纪70年代中期美国执行“人权外交”以来，特别是1976年以后，美国年度国别人权报告开始制度化，部分人权国际非政府组织（例如大赦国际、国际人权联合会等）便开始在其中扮演着重要角色。这是因为这些人权国际非政府组织直接参与了美国执行“人权外交”
24、所凭仗的重要武器年度国别人权报告的起草以及参加美国国会举行的“年度国别人权报告”的发行听证会。他们凭借其自身的人权报告资料，可以评点美国国务院人权署编写的年度国别人权报告，甚至据此对美国政府的有关政策进行批评。而美国国会又是非常重视这些国际人权非政府组织在其若干“人权外交”法案制定中的意见的。借此，这些人权国际非政府组织得以参与关于美国政策的辩论，并进一步对美国政策发挥相应的影响15。对于部分人权国际非政府组织在其活动中的偏见性，戴“西方眼睛”看世界的做法在当今国际政治舞台上是一直受到来自其他国家驳斥的。例如，中国外交部就多次表示过“大赦国际”、“人权观察”等人权国际非政府组织一向对中国存在偏
25、见，其报告往往是出于政治目的而不是善意目的。多以人权为借口向中国施加政治压力，内容往往不属实（例如歪曲香港的政制发展）16。 同时，鉴于发展水平、国际地位、利益需求以及历史、文化、社会等方面的差异，在今日的国际政治舞台上，人权，依然是主权国家间的一个焦点争端。而与此同时，为数不少的人权国际非政府组织多少都夹带有一定的“乌托邦”色彩，致力于改良主义性质的变革。 加之人权国际非政府组织的组成存在鱼龙混杂的混乱特质，在国际人权保障事业中的地位与作用纷繁不一的多样化，以及现有的有重要影响的人权国际非政府组织几乎清一色来自西方发达国家这一事实，导致其运转理念与方式同西方文化、西方意识形态和西方的“民主市
26、场战略”具有一脉相通的特点。所以，只要现有人权国际非政府组织在地域分配、西方价值观的扩张渗透、掌控项目设定权等强势话语控制权方面不能进行有效的调整与改变，它们致力于全球人权保障与治理的真正独立性的实现就是一条漫漫长路。 （三）协调性 尽管为数众多的人权国际非政府组织都号称是“世界良心”的代表者、反映着“普遍人权”的呼声，是“民主自由”的体现者，是国际人权事业的积极行动者。但是，他们同样面临着关于其自身代表性真实度的质疑。即人权国际非政府组织工作理念与方法是否真实反映、以及在多大程度和范围内反映了全球具有不同的政治经济社会特质的主权国家的人权呼声与需要，这一点尚存在不确定性。对于人权国际非政府组
27、织在国际人权保障事业中这种变动的代表性，无论法制研究李敢，曹琳琳：人权领域中的国际非政府组织正负功能引发的思考基于国际法学学科的认识2011年11月第25卷第4期Nov.,2011Vol.25,No.4104是从程序上，还是从内容上，都是需要作深入具体分析和判断的。 同时，囿于当今国际政治舞台上有影响的人权国际非政府组织关注人权范畴大体上可以分作两大类，即公民权力与政治权力（发达国家的偏好，即第一代人权）以及经济、社会、文化权力（发展中国家的偏好，即第二代人权）。所以，如何协调南北方在人权认识的差异，是当前人权国际非政府组织不得不考虑的一个重大的工作定向问题。这关系到人权国际非政府组织在国际政治3
