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1、检察官身份保障问题研究 【摘要】检察官身份保障制度，对于检察官客观、公正、独立行使检察权具有决定性的意义，没有建立完善的身份保障制度，检察官依法独立公正行使职权只能成为空谈。而我国检察制度的现实是尚未建立实质性的检察官身份保障制度，在传统政府管理思维下，套用行政化管理模式对检察官进行管理，造成检察官仅上命下从、唯上级马首是瞻，不能发挥检察独立作用。摆脱困境的出路是赋予检察官身份保障，使其在履行职能时无后顾之忧。 【关键词】检察官；身份保障；制度完善 一、赋予检察官身份保障的必要性 检察官的身份保障是什么？最高人民检察院孙谦副检察长指出：“检察官的身份保障是指检察官依照严格的法定程序任命，非因法
2、定事由、非经法定程序不被免职、降职、辞退或者处分。检察官对检察机关的免职、降职、辞退或者处分决定不服的，可以依法提出申诉或者控告。”应该说，这只是狭义范围内的身份保障内容，全面地从检察官职位稳定性来看，广义的检察官身份保障还应包括检察官的任命以及从事检察官职务的薪资待遇问题。因为赋予检察官身份保障，是为确保检察独立性的制度上设计。身份保障并不是最终目的，仅是一种配套手段，为了使检察职能能够充分发挥，完善刑事诉讼的配套制度。 （一）身份保障是保证检察独立的前提 检察权属于司法权，在大陆法系国家，检察官具有司法官属性，带有司法性格。司法的本质特征就是客观中立，要使司法客观中立，前提条件就是司法必须
3、独立，只有司法独立了，司法权才能做到不偏不倚、客观中立地行使。要确保司法的独立性，国际上通行的做法是赋予司法官身份保障的制度为主。在大陆法系国家以及我国司法的语境下，检察官具有司法官的身份。检察官与法官一样，需要具备相当的法学教育及法律训练，依其法律及良知形成法律确信，追求客观正确的决定。控诉原则之下，审判权被实施侦查、提起公诉、实施公诉、提起上诉及执行裁判等检察权“包围”，如果检察官欠缺人身保障，则行政权便有透过人事操纵间接控制检察权的可能，果真如此，则所谓的审判独立，也仅以行政权筛选过的案件为限，如此，独立变成孤立，审判权不过是三脚猫而已，而法官法保障审判独立，防范行政干预的初衷根本无法达
4、成。所以，检察官必须与法官一样，解决身份保障制度，来确保检察独立以及检察官依法独立行使职权。 （二）身份保障有利于培养检察官法律素养 赋予身份保障，检察官地位得以稳定，有利于培养检察官的法律素养，适应社会分工细化和专业化的需要。现代社会的特点之一是社会分工的细化和高度专业化，作为法律职业的检察工作具有知识性、技术性和专门性的特点。检察官作为法律守护人，创设其目的一方面是要改造纠问式诉讼制度，防止法官集权擅断，另一方面是要控制警察活动的合法性，摆脱警察国家的梦魇。“正是为实现法治国理想、防范警察国家重现，德国才引入法国的检察官制度，试图以一个受严格法律训练及法律拘束的公正客观的官署来控制警察活动
5、的合法性，从而摆脱警察国家的梦靥。”检察官制度的创立，实际上是对法官的分权，将原先属于预审法官的主持侦查职权交给检察官，检察官成为审前程序的主导者，并作为侦查权的法定主体。警察的职能仅是协助检察官实施侦查，警察活动要接受检察官指挥和控制。从检察官的职能可以看出，主导侦查活动、侦查终结、起诉不起诉等诉讼活动都要求检察官不仅具备与法官一样的法律专业素养，而且需要具备侦查专业技术知识。只有保证检察官稳定的职业地位，才能培养检察官形成高度专业化的法律素养，而不至于人才流失，从而实现检察官人尽其能。 二、我国检察官身份保障的现状分析 从司法现实层面上看，我国检察官制度仍然套用传统的行政管理模式，并未真正
6、建立起检察官身份保障制度。最突出、最重要的现状表现为以下几个方面： （一）任免 根据检察官法第12条的规定，检察员（不包括检察长）由各级检察长提请各级人民代表大会常务委员会任免；助理检察员由本院检察长任免。由此看出，检察官是由各级人大常委会或者本院检察长任免的。按照公务员法的规定，检察官也属于公务员，任命为检察官前必须与其他部门公务员一样需要经过统一的公务员考试取得公务员资格。公务员的录用是由各级党委组织部门组织实施的，可以看出，检察官的任命经过组织部以及人大常委会或检察长两道程序，而不是直接经过人大常委会或检察长任命。换句话说，人大常委会或检察长任命的检察官是经过组织部门筛选的，检察官作为公
7、务员同时要接受组织部门的监督管理，组织部门认为不合格的检察官有权力予以免职、辞退或者进行处分，一旦组织部门辞退具有检察官身份的公务员，其检察官身份也自然丧失。所以，组织部门也能够间接行使辞退检察官的权力。虽然检察官法对身份保障制度进行了原则性规定，但由于有外部力量对其“指手划脚”，因此，其身份很难得到真正保障。实践中，检察官为了保持自己职务的稳定性，完全丧失了独立性格，基本上任何一项措施、行动都需要经过上级层层审批，不敢越领导雷池半步，检察官最基本的法定性和客观性义务也丧失殆尽，检察官不再是“世界上最客观公正的官署”，而是沦为“政府的传声筒”。缺乏自主性的检察官，只能成为政府的工具而存在，法律
8、赋予的司法属性始终无法得以体现。 （二）晋升 检察官法第23条规定，检察官的等级编制、评定和晋升办法，由国家另行规定。1997年，中组部、人事部、高检院共同制定中华人民共和国检察官等级暂行规定，该规定对检察官晋升等级主要依据工作年限并经考核合格即予以晋升，并未体现出不同等级检察官的业务能力及工作成绩差别。另外，检察官法以及检察官等级暂行规定均未实现检察官等级与工资待遇问题相挂钩问题，以致检察官基本上沿用行政级别享受待遇，检察官级别基本上等于是空评。所以，检察官晋升实质上启用公务员法中规定的普通公务员职务晋升模式。检察官行政科员化，致使其一切遵循上级“旨意”。而且检察官为了行政级别的晋升，必然追
9、求与上级领导意志一致以迎合上级，因为上级领导可以决定是否对其进行提拔。而一旦其作为不能使上级得以满意，必然让上级对其印象打折扣，想要获得上级的许可得到升迁想必很难。总而言之，行政化的晋升渠道导致检察官行政科员化倾向，而行政科员的职业准则就是上命下从，下级服从上级，否则想要升迁只怕是遥遥无期。 （三）退休 检察官法第45条规定，检察官的退休制度，根据检察工作特点，由国家另行规定。第46条规定，检察官退休后，享受国家规定的养老保险金和其他待遇。由于未对检察官退休制度制定特别规定，所以仍然套用普通公务员退休制度，与普通公务员退休并无二致。我国检察官不享有“检察官终身职”，也不享受退休后“优遇”制度。
10、检察官提前离岗、提前退休现象不同程度存在。现实中由于机构改革等各种原因，不到退休年龄的经验丰富的检察官提前退休、提前离岗或被分流的现象很普遍地存在。 三、检察官身份保障制度的完善思路 现阶段，完善检察官身份保障制度，建立科学合理的检察官队伍，最重要的是应从以下几个思路进行改造。 （一）改革检察官选任程序，检察官直接由司法考试产生 目前我国检察官产生的模式，表面上由人大常委会或检察长任命，实质上是先由人事组织部门挑选而出，经过与其他普通公务员相同的考试选拔以及政治审查程序，再经由人大常委会或检察长任命。检察官必须经过公务员考试取得行政编制人员资格始得任命为助理检察员或者检察员，并不符合司法人员任
11、命的常理。司法人员的任用资格，如前所述，必须具备良好的法学教育及法律训练，唯有具备如此条件，才能胜任检察职业。而公务员考试本质上是一种行政能力选拔性的考试，而不是资格考试，通过比较考试成绩择优录用。报考人员中成绩最好的也未必能够胜任检察职业，因为选拔性考试是不问考生能力是否达标，只要是报考职位分数最高。虽然司法考试是职业资格考试，但我国司法考试由于每年的通过率有10%20%，相对于法、德、日等大陆法系国家2%3%左右的低通过率，实在是太高。加上我国司法考试没有次数限制，可以一直考，导致司法考试制度并不能完全选出具备法律职业能力的司法人员，同样也是鱼龙混珠。虽然我国的检察官任命前需要经过两重考试
12、（公务员考试及司法考试），但如前所述，并没有达到筛选具备检察业务能力的司法人员的目的。所以，对于检察官需参加公务员考试的制度应该摒弃，获得检察官任职资格只需参加司法考试，并且设置较高的通过门槛，使得能够通过司法考试的考生真正具备司法人员的任职资格。考试由国家统一组织，可以交由司法部设立的专门机构具体承办。经过考试合格后，须经特定的司法官培训，组织培训的机构也可交由司法部实施，经过培训且结业考核成绩合格的人员始得检察官资格，由职位空缺的检察院可以申请录用具备检察官资格的人员，具体分配办法由司法部、高检院共同协商解决。 （二）实行检察分类管理模式，检察官级别晋升与薪资待遇挂钩 目前，我国检察机关中
13、存在部分没有行使检察权的行政事务性人员，同样也被任命为检察官。然而，检察官就应当是现实地行使检察权的人员。况且，我国检察官法第2条也规定，“检察官是依法行使国家检察权的检察人员”。所以，对检察人员进行分类管理实为必要，将检察官限定为行使检察权、从事检察业务工作的人员，排除从事行政事务性工作的人员。将检察官与行政职务彻底脱钩，检察官的晋升只有检察官级别晋升这一唯一的途径，检察官级别应该体现业务能力、工作实绩等差别，畅通检察官的上升渠道。并且，将检察官的级别与薪资待遇水平相挂钩，不同级别的检察官之间的工资水平应该体现出较大差别，而不能仅仅为象征性的差异，利用检察官级别的薪资差异化调动检察官工作的积
14、极性。同时，检察官的薪资等福利待遇应由国家财政统一发放，摆脱地方财政的束缚，有助于办案中排除地方力量的干扰，为检察独立提供财权支撑。 （三）建立人事权自治制度，设立人事审查机构 实行专业自治和内部民主原则，建立人事权自治制度，在检察机关内部设立人事审查委员会，掌管所有检察官的任免、升迁、转调、退休及重大奖惩等人事项目。就防范政治目的及不当考量言，证诸其通过人事操纵权对检察官法定性及客观性义务之破坏力，权力不能集中于行政上级一人手中由上级领导来安排升迁等人事项目，势必影响到检察官依法独立行使检察权，理想的解决方法是实行检察官人事自治，以专业自治对抗上级政治考量，以内部民主替代上级独断，检察官才能心无旁骛处理检察业务。 理想的人事审查机构组织成员应全部为检察官，所有委员由全部检察官直选产生，因为最熟悉检察官人事问题者，莫过于各级检察官自身，由其依内部民主方式自治决定，不但合乎事理，又能杜绝操纵。检察官晋升、转调、停职免职、退休、重大考核奖惩等事务均需经由检察官选出的人事审查委员会加以审议决定，确保作出的决定不受检察系统外部或者上级的干扰，保障检察官踏实、独立、勤勉履职，人尽其能。
