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1、关于完善青岛市城乡社会救助体系的研究 关于完善青岛市城乡社会救助体系的研究*敬志伟(中共青岛市委党校,山东青岛266071)摘要当前,青岛市构建以低保为基础的新型社会救助体系,尚处于探索和完善之中。要进一步加强组织领导,强化政府社会救助的主体地位;要有效整合资源,完善社会救助“一口上下”的运作机制;要强化信息共享,加大社会救助信息化建设力度;要加大城乡统筹,不断提高农村社会救助水平;要不断扩大专项救助政策实施范围,完善最低生活保障制度;要完善新型社会救助体系运行的监督机制,把社会救助工作落到实处。 关键词社会救助社会保障困难群体目标选择 中图分类号C913.7文献标识码A文章编号1008364
2、2(2010)05011905 *本文系2010年青岛市社会科学规划项目完善青岛市城乡社会救助体系研究(批准号QDSKL100211)研究成果。 收稿日期:2010-06-21 作者简介:敬志伟,中共青岛市委党校政治学教研部主任、教授。 社会救助体系作为社会保障制度的重要组成部分,在保障困难群众基本生活,维护公众基本权益,确保社会稳定安宁等方面发挥着重要作用。近年来,青岛市围绕提高社会救助效益,充分保障困难群体的生活权益和发展权益,不断加强社会救助工作,努力提高城乡困难群众基本生活保障水平,切实保障和改善民生,积极推动社会事业建设。但是,随着经济社会发展和改革的不断深入,也暴露出一些深层次的问
3、题亟待解决。 一、青岛市社会救助体系建设的成效和主要特点(一)政府主导,民政主管,救助体系不断完善2006年11月,青岛市以市社会救助工作协调委员会的名义,制定下发了关于在全市社会救助中深化“一户一策”助困帮扶工作的意见(青社救委字20066号),对全市具有一定自救能力和脱困愿望的城乡困难家庭,采取给项目帮扶、给资金帮扶、再就业帮扶、过渡性就业岗位帮扶、党员干部联户帮扶等多种方式,实施“一户一策”的助困帮扶政策。该政策对“一户一策”的申请、审核、审批等工作流程,资金使用管理,日常动态管理以及目标责任等提出了明确的要求和细化的标准。在工作推进中,青岛市充分发挥政府的主导作用,精心组织,从基础调查
4、入手,运用个案操作策略,一户一策,开拓了助困帮扶工作的广阔前景。据统计,自1994年青岛市建立城市居民最低生活保障制度以来,根据城乡困难群众的实际需求,市委、市政府出台政策28项,各部门出台社会救助政策27项,逐步建立完善了农村居民最低生活保障制度、城市困难居民临时困难救助制度、城乡困难居民医疗救助制度、贫困家庭子女就学费用保障办法、为城乡家庭中入学子女增发教育生活补助金、农村五保供养制度、为市内四区和低收入家庭发放冬季采暖补助制度、特殊家庭救助制度,同时加大经常性社会捐助、慈善救助、结对帮扶工作力119度,形成了覆盖城乡困难群众的一体化的社会救助体系。 (二)城乡统筹,标准有别,保障水平不断
5、增长青岛市积极筹措资金,保障了“一户一策”帮扶资金的有效投入。据统计,三年来各级共投入一户一策资助资金27359万元。同时,在城乡低保制度建立之后,随着经济社会发展,青岛市不断调整了城乡低保标准,逐步提高了社会救助保障水平。1994年以来,城市低保标准由每人每月96元调整到350元,累计调标9次,农村低保标准由每人每年600元调整到1800元,累计调标5次。保障水平的不断提高,确保了青岛市困难群众的基本生活,使他们同步享受到了发展、改革、开放的成果。 (三)完善制度,探索机制,管理能力不断提高一是严格审核审批程序。为了规范城乡低保救助、临时救助、医疗救助等项目从申请到审批的全过程,详细制定了申
6、请、调查、评估、审核、审批、公示、复核和信息化管理等工作规程,达到了统一有序、运作公开的要求。二是实施动态管理制度。根据救助对象年龄、身体状况、劳动能力、家庭状况等不同情况分为A、B、C三类,实施不同的动态管理办法:A类家庭每年复核一次,B类家庭每半年复核一次,C类家庭每季度复核一次,超出低保标准的,坚决予以退出,确保实现应保尽保、应退则退。三是建立救助资金社会化发放机制。民政部门城市按月、农村按季度定期提供低保、医疗等救助资金发放名册,财政部门及时拨付资金,银行(邮局、信用社)在规定时间将资金存入救助对象存折。 (四)关注热点,突破难点,工作力度不断加大在具体操作过程中,围绕影响困难群众切身
7、利益的热点和难点问题,不断加大工作力度。一是实施分类救助。对城乡低保中的残疾人、孤儿,城市低保中的社会孤老、生育三胞胎以上的家庭、单亲家庭、艾滋病病人及艾滋病病毒感染者,农村低保中符合计划生育政策的独生子女家庭以及独生子女死亡后未再生育的家庭、五保户等特殊困难群体,积极进行分类施救,在给予低保救助的基础上,另发专项生活补助。二是积极实施专项救助。围绕困难群众迫切需要解决的医疗、住房、教育等重点消费支出造成的生活贫困问题,青岛市先后出台了青岛市城镇最低收入居民家庭住房保障管理办法、关于建立城市居民临时困难救助制度的通知、关于建立城市困难居民医疗救助制度的通知、关于建立农村困难居民医疗救助制度的通
8、知等制度,对困难群众实施全方位、立体式的救助。三是开展低保边缘家庭救助。将家庭人均收入在低保标准100%150%范围内的困难家庭确定为低保边缘家庭,为其提供医疗和临时救助,将他们纳入到政府制度保障性救助范围之内。五是推进农村五保供养工作。建立市、区(市)、镇(街道)财政分级负担的农村五保供养新机制,农村五保对象全部纳入农村低保范围,享受全额救济,并加发五保补助金。3 (五)整合资源,加强联动,救助效率不断提升一是注重医疗救助与医疗保险的联动。资助困难群众积极参加城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗保险,并对个人自负医疗费用的部分予以救助,城市大病医疗救助病种扩大到城镇职工医疗保险住院病种全部范围
9、。二是注重救助与再就业的联动。 市民政局与市劳动和社会保障局联合出台关于开展家庭就业援助行动的实施意见,对有求职要求、劳动技能弱的困难群众制定“一户一策”助困帮扶政策,根据低保家庭不同特长和需求,由政府和社会提供启动资金、项目、场所和培训,力促困难群众再就业,做到宜商则商、宜工则工、宜种则种、宜养则养。 二、青岛市社会救助体系存在的主要问题(一)部门协作有待进一步深化青岛市出台的最低生活保障制度和专项救助政策,分别由民政局、教育局、卫生局、劳动社会保障局、建委、残联、集中供热办、慈善总会等部门,根据城乡困难群体致贫、致困的不同原因和救助需求分别实施社会救助。由于缺乏统一协调的社会救助工作机制,
10、导致了社会救助政出多门、制度政策配套缺乏衔接、社会救助标准各异、社会救助成本过高、社会救助资源分散使用和重复救助甚至遗漏等问题。 如由于缺乏相关信息共享机制,民政部门就不能对申请者的存款、车辆、住房、投保、投资等情况进行核实,致使收入核查可能出现偏差;再比如,有一条政策“符合就业条件无正当理由1年内两次拒绝有关部门介绍就业或技能培训的,不予批准或者取消低120中共青岛市委党校青岛行政学院学报JOURNAL OF THE PARTY SCHOOL OF C.P.C.QINGDAO MUNICIPAL COMMITTEE2010年第5期No.5,2010保待遇”,作为民政部门来说,无法掌握不服从就
11、业安排情况。 (二)城乡统筹有待进一步加强 目前,青岛市已经建立了城乡一体、标准有别的社会救助体系,但在城乡之间仍存在较大差别。一是保障标准差别较大。从城乡低保标准来看,青岛市城市低保标准为每人每月350元,农村低保标准为每人每年1800元,城市是农村的233倍,与上海等外地比较科学的15倍的城乡差别相比,差距较大;从分类救助补贴来看,一级残疾人补贴城市低保为每人每月130元,农村为每人每年400元,二者的差别更是高达39倍。二是制度框架有缺口。青岛市早在2008年9月就颁布施行青岛市城市居民临时困难救助制度,但农村社会救助还没有建立临时困难救助制度。已有的农村医疗救助制度也仅限定在尿毒症、恶
12、性肿瘤、白血病、慢性重症肝炎及并发症、心脑血管疾病和精神病等6种大病,困难群众往往由于在遭遇车祸、灾害、疾病等突发性困难时得不到救助而生活困难。 (三)保障标准有待进一步提高 目前,青岛市城市350元,农村150元、五保集中供养3600元、五保分散供养1920元的城乡低保、五保供养标准与青岛的城市经济地位和发展水平还不相称。济南、大连等市城市低保已经达到每人每月360元,宁波已达到400元,均高于青岛市。保障标准偏低也造成了保障面过窄的问题,据统计,青岛市城市低保覆盖率为148%,农村低保覆盖率为16%,低于全省平均水平,与社会救助工作成熟的上海市城市3%、农村6%的覆盖率相比,差距相当大。
13、(四)基层力量有待进一步加强 社会救助工作主要在街道层面,但基层大多没有专门的社会救助机构。城市街道民政工作人员一般为2人,农村一般只有1人,不仅要负责社会救助、政权、优抚等各项民政工作,还要承担残联、老龄等部门的工作,并兼包村包户。目前,青岛市有城乡低保72297户、128946人,低保边缘户约2万户、4万人,但全市社会救助工作人员不足300人,人均要负责240余户、420余人。此外,基层工作人员还需要接受咨询和上访、部门协调、工作调研等种种工作,工作量之大可以想象。 三、完善青岛市城乡社会救助体系的目标选择(一)加强组织领导,强化政府社会救助的主体地位一是加强组织和领导。各有关部门要协调配
14、合,按照责任分工,各司其职、各尽其责,加强协调、沟通和联系,进而形成政府主导、部门配合、社会联动的新型社会救助组织领导体制和运行体制,避免社会救助工作中政出多门和各行其是的现象,使青岛市社会救助工作逐步走上规范化、制度化、法制化的发展轨道,不断提高青岛市社会救助管理和服务的水平。应进一步做好社会救助体系建设中的宣传工作,充分运用网络、广播、电视,报刊、讲座、研讨等途径,扩大干部群众的讨论范围,扩大对此项政策的知晓程度,提高对此项系统工程的理解、支持程度,树立社会救助工作要靠全社会共同来做的理念,让党政各部门和社会公众更加自觉、更加广泛地关心、支持和参与社会救助工作。 二是加强社会救助队伍建设。
15、社会救助体系建设的根本是加强社区干部队伍建设,提高社区干部的实际工作能力。市及区(市)政府人事部门要从实际出发,合理设置社会救助机构,重点加强街道、乡镇社会救助办事机构建设。根据工作需要,在民政局成立低保科或者在社救科内部增配专门人员;在街道(镇)则设立社会救助中心,增配1-2名社会工作者,为专职协理员,并从社会工作者队伍中选配专门的评估员,专做低保和低保边缘家庭财产评估工作;在居(村)委会则开辟专门的工作站,由分管副主任负责社会救助工作。各级工作机构均配备相对独立的办公场所,配套工作经费。各级政府要选配政治素质好、业务精、群众观念强的干部充实社会救助工作,增强社会救助力量。要鼓励大学生到农村
16、、街道、社区从事社会救助工作,充实街道、社区的社会救助人才队伍。对所学专业为非社会类专业的大学生,要鼓励他们通过边工作边学习,掌握社会救助工作的专业知识,逐渐从外行向内行转变。 三是打牢社会救助资金保障。应进一步完善以同级人民政府财政出资为主,社会捐助为辅的社会救助资金筹措机制,各级政府要切实负起社会救助资金来源主渠道的重任,财政确有困难的区(市)县,121中共青岛市委党校青岛行政学院学报JOURNAL OF THE PARTY SCHOOL OF C.P.C.QINGDAO MUNICIPAL COMMITTEE2010年第5期No.5,2010市本级财政要加大转移支付的比例,并随着青岛市经
17、济发展、市及区(市)县政府财力的增强。逐步增加社会救助资金投入。市及区(市)县财政部门要按照财政专项资金管理使用办法的规定,根据不同社会救助项目,设立社会救助资金专户,实行社会救助资金专户进出:负责实施社会救助的政府行政主管部门要开设社会救助资金支出专户;街道(乡镇)社保机构要为辖区内每位救助对象在就近银行或农村信用社设立个人账户,社会救助资金全程实行账户转移,避免截留、挪用、拖延发放等情况发生。市财政、审计、监察等部门应加强对各区(市)社会救助资金的筹集、管理、使用等情况的监督,对擅自改变社会救助资金使用范围、用途、对象的,虚报材料套取社会救助资金的,应依法追究有关领导和当事人的责任,构成犯罪的,要依法追究刑事责任。社会救助对象采取虚报、隐瞒、伪造等手段骗取社会救助的,应给予批评教育或警告,并追回其冒领的社会救助款物。还要聘请人大代表、政协委员及有关人员为社会救助工作监督员,对社会救助工作实行全程、全方位的监管,杜绝滥用职权、暗箱操作、弄虚作假等违纪违规现象.尽快形成社会救助经办机构审核批准、财政部门核拨资金、金融机构代为发放、审计、纪检、监察及社会舆论监督的监管体系。确保青岛市社会救助工作健康有序开展。3
