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1、浅谈我国农民工工伤保险实施现状摘 要 农民工是经济社会转型时期的一种特殊的社会群体 ,农业人口流向非农产业是城市化的必然结果 ,他们在我国城市经济改革中发挥了重要的作用。 我国原有的工伤保险仅仅覆盖城镇的企事业单位的公民 ,作为城镇居民之外的边缘人群的农民工却不享受工伤保险待遇。农民工的职业安全与工伤保险是中国城市化建设乃至中国现代化建设过程中都不可忽视的问题。农民工，尤其是建筑行业的农民工，在遭受大量工伤事故和职业病之后却没有相应的工伤保险体系为他们提供援助和保护，这在一定程度上违背了社会公正，不利于社会主义和谐社会的构建。目前农民工工伤保险知晓率低、参保率低、覆盖率低、发生率高，主要是由于
2、政府执行和监管不力，企业负担重，无力交纳保费，农民工自身素质不高等造成的。农民工对城市和农村的发展都发挥着不可忽视的作用，但作为城镇居民之外的边缘人群的农民工却不享受工伤保险待遇，并且工伤事故层出不穷, 导致劳资纠纷增多，在很大程度上伤害到他们的利益。 近年来，全国各地的工伤事故频繁发生，而工伤保险制度能够帮助农民工及时支付医疗费用，并最大限度地保护了农民工的合法权益，同时也促进了社会稳定，因此建设和健全工伤保险制度势在必行。文章具体分析了现行的农民工工伤保险制度运行中存在诸多问题，并提出了相应的改进措施，旨在保障农民工生活质量，促进社会和谐。关键词：农民工 工伤保险 参保率 制度 问题对策目
3、 录引言41我国关于农民工的工伤保险制度的立法演进62我国农民工工伤保险的现状72.1知晓率低,关于工伤补偿的信息在农民工和企业之间不对称82.2参保率低,企业逃费漏费现象严重82.3覆盖面小，农民工参加工伤保险率低82.4农民工工伤事故发生率高92.5工伤事故频发但赔付率较低103建立农民工工伤保险的必要性：103.1农民工工伤保险是农民工自身发展的迫切需要103.2农民工工伤保险有利于促进农村经济发展113.3农民工工伤保险是构建和谐社会的需要114我国目前农民工工伤保险中存在的问题114.1农民工职业危害严重,工伤保险实际覆盖率低下114.2制度设计和立法的责任缺损124.3工伤风险抑制
4、缺乏财政支持124.4受雇于非法用工单位的农民工的工伤认定在现行法律中存在着空白134.5我国农民工工伤保险缺乏预防治疗、康复失能等级鉴定补偿”有效机制144.5.1“重赔偿，轻康复”，工伤康复机制不完善144.5.2工伤保险制度工伤预防功能发挥不够14工伤认定争议较多144.6工伤保险制度在适用上有困难154.7政府对工伤保险制度执行监督不力154.8工会维权组织“缺位”严重。164.9农民工缺乏自身利益代言者164.10工伤保险费费率分类较粗糙,不够精细165国外工伤保险研究现状175.1德国、美国工伤保险覆盖范围较广。175.2德国、美国工伤保险设立单独的管理机构。185.3德国、美国工
5、伤保险待遇加强工伤事故预防与康复。185.4德国、美国工伤保险注重医疗康复。186国际经验借鉴196.1构建预防、康复、补偿一体化的新型工伤保险体系196.2建立健全工伤保险政策体系和标准体系196.3鼓励第三方机构参与工伤预防与康复197我国农民工工伤保险存在的问题的原因207.1体制原因207.1.1管理部门缺失207.1.2管理机构落后207.1.3管理机制不健全207.2法律原因217.3政府原因227.3.1安全卫生应作为一个整体工作来开展监察与管理,而不是独立行使。227.3.2政出多门、职能交叉。227.3.3安全生产监察职能不到位、监管力量严重不足。237.4企业原因237.5
6、农民工自身原因248针对农民工工伤保险问题的解决对策248.1通过多种手段努力提高农民工工伤保险参保率248.1.1广泛宣传，提高农民工工伤保险在整个社会中的认识248.1.2要建立和完善工伤保险的差别费率和浮动费率机制。258.2设置农民工工伤保险政府管理监督机构，建立农民工工伤保险自由账户258.3改革户籍管理制度，针对农民工流动性对制度作相应调整268.4提升工伤保险立法层次268.5政府提供财政支持278.5.1财政支持农民工职业安全环境的改善。278.5.2公共财政支持农民工安全培训机制建设。278.5.3政府对企业实行奖励。288.5.4提供农民工职业健康监护的社会福利。288.5
7、.5加强工伤风险保障基金支持力度。288.6完善农民工工伤保险制度，构建“预防治疗、康复失能等级鉴定补偿”有效机制298.6.1健全农民工工伤预警机制298.6.2健全农民工工伤援助、康复机制308.6.3完善失能等级鉴定制度308.6.4农民工工伤事故的补偿318.6.5改变现行农民工工伤保险争议处理体制328.6.6提高统筹层次,建立农民工工伤保险账户自由转移制度。338.6.7完善农民工工伤保险的法制建设338.7强化政府在农民工工伤保险工作层面上的行政职能建设338.7.1监督和规范用工单位。33 8.7.2大力宣传农民工工伤保险法律知识。348.7.3帮助农民工建立维权组织。348.
8、7.4简化工伤保险待遇申请程序。348.7.5建立农民工工伤风险政府监管系统。348.8发挥工会在农民工工伤维权中的作用359结论35引言农民工是指仍具有农村户口身份,有承包土地，而已经完全脱离或已经基本脱离传统农业生产经营活动,在城镇中从事非农业生产和经营,或依靠在城镇打工生存的劳动者。农民工之所以成为农民工，是有他们的特殊的身份地位和社会地位决定的。其特殊性表现在：一是户籍身份。农民工虽然进程务工，但身份归属依旧是农民；二是职业身份。农民工主要从事的是一些非正式的职业或边缘职业，如建筑业、采矿业、服务业以及个体经营或自谋等脏、累、险的职业，从事的是城里人不愿干的职业；三是社会保障身份。当农
9、民工在城镇就业、生活遭遇与风险与困难时，没有相应的社会保障体系为他们提供援助和保护，农民工只有依靠自己的力量，所以他们也属于弱势群体中的弱势。上述决定了农民工在生产工作的时候容易发生工伤事故。工伤保险是指劳动者在工作中或规定的某些特殊情况下，因遭受意外伤害和患职业病，暂时或永久丧失劳动力以及死亡时，劳动者或其遗属从国家和社会获得物质帮组的一种社会保险制度。由于农民工的特殊性，他们仍然被排斥在这一制度以外。我国原有的工伤保险的覆盖仅仅包括国家行政、事业单位和一些国有企业的职工，农民工作为城市边缘群体游历与工伤保险之外。农民工工伤保险参保率低,企业逃保漏保现象严重。农民工所从事的工作大多是险、脏、
10、难的,工作条件恶劣。一些企业片面的追求效益指标,忽视安全管理,产生大量事故隐患和不安全因素,加之农民工自身的安全保护意识薄弱,导致工伤事故屡屡发生。近年来，城镇职工工伤保险的参保人数基本上徘徊在4300 万左右，参保率未达到城镇职工的50%，而农民工的工伤保险更是少的可怜。据统计，农民工工伤保险参保率只有31. 8%。农民工往往从事较为危险、有害的作业，随时面临断指断臂、伤筋伤骨、烧伤烧死、等事故的危险。工作条件非常恶劣，即使从事有毒有害的工作，也没有相应的安全保护措施，致使农民工的身体健康和生命安全得不到保障。一旦发生事故，他们可能会得到些微补偿或者治疗，或者根本无人问津；发生死亡事故的，或
11、者根据非法的“生死合同”，给家属一点补偿，或者“私了”，没有正常的法律程序。由于职业病往往具有迟发性，农民工发生职业病伤害的，可能会在疾病“积累”过程中或患病后已经被除名遣送回家，而辛苦打工所得可能根本支付不起昂贵的治疗费用，甚至导致倾家荡产。农民工的职业安全与工伤保险是中国城市化建设过程中不可忽视的问题 ,工伤和职业病已经成为一个重大的公共卫生问题和社会问题。伴随着我国城市化和现代化的进程， 大量的农村劳动力向城市流动，他们被称为农民工。如今， 农民工已成为城市产业工人的重要组成部分。近几年来频发的农民工伤事件令人震惊和愤怒。因此，妥善解决农民工急需的工伤保险问题，不仅是维护农民工权益的需要
12、，也是维护社会稳定、构建和谐社会的需要。1 我国关于农民工的工伤保险制度的立法演进我国的社会保险立法起步较晚,工伤保险立法也经历了一个不断探索和完善的过程。1951年的中华人民共和国劳动保险条例,是建国初期的一项重要劳动法规。1996年8月劳动和社会保障部发布了企业职工工伤保险试行办法,国家技术监督局也颁布了职工工伤与职业病致残程度鉴定标准。2004年1月1日工伤保险条例施行,但由于立法缺陷,导致还有部分职工、雇工在发生事故时不能够被认定为工伤,形成“工伤保险歧视”。工伤保险条例出台后，工伤保险各项政策措施不断完善，相继出台了工伤认定办法、因工死亡职工供养亲属范围规定、非法用工单位伤亡人员一次
13、性赔偿办法等一系列政策措施，进一步推进了工伤保险各项工作。 为切实推进农民工的参保工作，2004年6月，劳动保障部发出了关于农民工参加工伤保险有关问题的通知（劳社部发200418号），提出了切实有效的政策措施：1优先解决农民工工伤保险问题，对用人单位为农民工先行办理工伤保险的，各地经办机构应予办理。2用人单位注册地与生产经营地不在同一统筹地区的，可在生产经营地为农民工参保。3农民工受到事故伤害或患职业病后，在参保地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按照参保地的规定依法享受工伤保险待遇。4用人单位在注册地和生产经营地均未参加工伤保险的，农民工受到事故伤害或者患职业病后，在生产经营地进行工伤认定、劳动
14、能力鉴定，并按照生产经营地的规定依法由用人单位支付工伤保险待遇。5对跨地区流动就业的农民工，工伤后的长期待遇可试行一次性支付和长期支付两种方式，供农民工选择，实现农民工工伤保险待遇领取便捷化，进一步方便农民工领取和享受工伤待遇。为进一步做好农民工工伤保险工作，2006年5月，按照国务院5号文件要求，劳动保障部制定并组织实施了以推进矿山、建筑等高风险企业农民工参加工伤保险为主要内容的“平安计划”，提出了三年内实现高风险企业农民工全部参加工伤保险的工作目标。2006年11月底，全国参加工伤保险人数达到10030万人，成为继养老保险、医疗保险、失业保险后又一个参保人数过亿人的社会保险险种。从工伤保险
15、条例正式实施以来，我国的工伤保险新增参保人数连续三年超过1500万人，从2003年底的4575万人，三年增加了5455万人，翻了一番多。2006年工伤保险基金收入规模也突破100亿元、享受待遇人数超过了70万人。目前，中国的工伤保险制度正朝着更高的目标迈进。2 我国农民工工伤保险的现状 目前我国进城务工的农民已达到了1.2亿人之多，其中每3个产业工人就有2个来自农村。从农民工所从事的职业上看，吸收他们最多的是建筑业，已经达到了从业人员的90%，煤矿采掘业达到80%，制造业达到60%。总体上看这些行业又都属于劳动密集型行业，而且职业风险较高。调查显示，有91.6%受到工伤伤害的职工都是农民工。由
16、此看见，农民工的职业安全与工伤保险是中国城市化建设乃至中国现代化建设中不可忽视的重要问题。虽然针对此问题国家也出台了一些相关的法律法规，并明确地规定了工伤保险为强制保险，但事实却不尽如人意，执行的效果并不理想。 根据国家安全生产监督管理局，2000年我国工矿企业共发生职工伤亡事故10770起，死亡11681人；2001年上半年，全国工矿企业发生伤亡事故4545起，死亡5471人。这个数字是不完全的，因为国家安全生产监督管理局只对伤亡3人以上的事故进行统计，而各地各企业瞒报、漏报伤亡事故者比比皆是，因此各类企业中因工致伤、致残的零星事故很难得到确切的统计有统计表明，仅深圳一地，一年内所发生的各类
17、工伤事故总计就超过2万起一些专家估计，我国每年因工死亡的人数一直就在2万人以上，而造成残疾的每年超过10万人工伤事故频发，但工伤保险却寥寥无几而尤为让人们惊诧的是，工伤保险竟然是中国最早建立的社会保障的内容之一，这和目前的工伤保险现状形成了尴尬的反差。工伤保险的现状总结为如下几点：2.1 知晓率低,关于工伤补偿的信息在农民工和企业之间不对称 许多农民工对工伤保险缺乏必要的了解，90%的农民工不知道有关伤亡补偿的标准，85%的农民工不清楚单位是否建立有工伤和职业病补偿制度。这就直接导致工伤事故发生之后农民工必须依赖专门的工伤鉴定机构，通过专业的法律机构，加之以企业的积极配合才有可能取得与工伤事故
18、相匹配的工伤赔偿金。如果任何一方不到位,必然导致赔偿金的无法取得，这同时也进一步加重了工伤事故对农民工的伤害。2.2 参保率低,企业逃费漏费现象严重 通过调查发现，在我国城市中无用人单位的农民工几乎没有参加任何社会保险，有用人单位的农民工中参加工伤保险或有些许工伤医疗补助的仅20.2%，有76%的农民工没有工伤保险。特别是在工伤风险较高的采掘、制造、建筑业中，大部分农民工都没有参加工伤保险，远未达到工伤保险条例规定的全部参保要求。另外还有3.8%的农民工还根本不知何谓工伤保险，农民工工伤保险的参保率如此之低，着实令人堪忧。在我国，有一部分地区的企业中，不给农民工上工伤保险，更有甚者，对以口头协
19、议雇用的临时农民工发生工伤保险时，否认其为工伤。企业逃费漏费现象严重，缴纳问题堪忧。尤其是在工伤事故频发的建筑业，工伤事故后农民工得不到应有的工伤赔偿的现象相当普遍。2.3 覆盖面小，农民工参加工伤保险率低 据调查，只有26.3%的单位或企业建立有工伤和职业病补偿制度，而且补偿标准也大部分不确定。受过工伤或患职业病后，农民工往往得不到及时治疗。70%的人由自己进行治疗，18%由用人单位、老板负责治疗，12%由自己负担一部分，用人单位、老板负担一部分。 根据调查， 2009年以受雇形式从业的外出农民工中，与雇主或单位签订劳动合同的仅占42. 8%，而从事建筑业的农民工，没有签订劳动合同的高达74
20、%。据照国家统计局的调查，雇主或单位为农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别为7.6%、21.8%、12.2%、3.9% 和2.3% ，也就是说，绝大部分农民工以近乎“ 裸奔” 的方式在充满不确定性的社会中工作生活 总而言之也就是农民工参保率低，包括农民工工伤保险。 2004年工伤保险条例 开始实施的已经把农民工纳入其中、该条例规定:中华人民共和国境内的各类企业 有雇工的个体工商户，应当依照本条例规定参加工伤保险，为本单位全部职工或者雇工缴纳工伤保险费。这里所提到的职工当然也包括规模庞大的农民工群体。 工伤保险条例属国务院行政法规，是农民工参加工伤保险的政策依据。
21、 此后，国务院 劳动和社会保障部又发布了一系列关于农民工参加工伤保险的规定 然后就条例联系实际，得出了结论:条例实施的效果却不尽人意，很多用人单位不愿为农民工缴纳工伤保险费，农民工参加 2009工伤保险的比率偏低 据国家统计局的报告显示，2009 年年底，在城镇务工的农民工总量达到2.3 亿人，参加工伤保险的农民工仅为 5580万人，覆盖率不到四分之一，农民工工伤保险的缺失，意味着若发生职业伤害或职业病，后果往往由农民工个人及家庭来承担，这对一个并不富裕的农村家庭来说无异于一场灾难。2.4 农民工工伤事故发生率高通过调查发现，农民工工伤事故发生人数约占到了工伤事故总人数的75%左右。在有过工伤
22、经历的人中，建筑业从业人员所占比例最高，达30.2%，其次是制造业占26.8%，餐饮娱乐业占20.1%。不难算出，在各个行业中，工伤发生率最高的也是建筑业，达7.7%，其次是制造业7%，餐饮娱乐业4.9%。从发生比看，工伤发生率最高的建筑业工伤发生比为45/543，工伤发生率最低的批发零售业工伤发生比是7/415，两者的工伤发生比率为4.88，也就是说，最高工伤发生比是最低工伤发生比的近5倍（如表1）。由此看见，加强和完善高危行业的农民工工伤保险制度建设的必要性。表1：行业与发生工伤的关系制造业建筑业批零商业餐饮娱乐社会服务其他合计没有工伤52818.754319.241514.757720.
23、443115.233311.82827100.0发生工伤4026.84530.274.73020.1149.4138.7149100.0合计56819.158819.842214.260720.444515.034611.62976100.0注：表中数字为频数和行百分比。2.5 工伤事故频发但赔付率较低 由于工伤保险投保率低，很多农民工发生工伤之后，用人单位百般推诿，更有甚者，有些单位根本没有能力承担责任，在这种情况下，农民工因工伤获得赔偿的可能性极小加之农民工对自己工伤待遇知之甚少，他们根本不知道如何获得赔偿，事故发生后，只要单位能给些钱就很知足了。 工伤保险条例第二条规定，用人单位应当依照
24、本条例规定参加工伤保险，为本单位全部职工或者雇工缴纳工伤保险费;第六十条规定，用人单位依照本条例规定应当参加工伤保险而未参加的，由劳动保障行政部门责令改正;未参加工伤保险期间用人单位职工发生工伤的，由该用人单位按照本条例规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用从这些规定来看，只要发生工伤，职工就可以按照工伤保险条例的规定获得相应的工伤待遇 即使没有工伤保险，用人单位也应该按照工伤保险条例的规定承担责任 ，但是现实中并非如此。3 建立农民工工伤保险的必要性：3.1 农民工工伤保险是农民工自身发展的迫切需要 随着我国社会保障体制的完善，社会保险的受益者不断增加，城市居民大多能享受到社会保险的保障。社会
25、保险薄弱环节就是进城打工的农民工，因为他们收入微薄，所从事的工作也大多是危险性比较高的职业，发生工伤得不到保险赔付，多年的积蓄就可能消耗殆尽，他们逐渐认识到自己需要一种保险在受伤后对自己进行补偿，针对农民工的工伤保险就出现了。3.2 农民工工伤保险有利于促进农村经济发展农民工有了工伤保险就可以打消他们担心受伤后的问题，更多的农民可以来城市打工，缓解了农村土地的紧张，可以用有限的土地进行大规模生产，大型机械的使用提高了产量，农业产量增加就增加了农民的收入，农民收入的增加促进了农村的发展，“三农”问题也就能得到更好的解决。3.3 农民工工伤保险是构建和谐社会的需要农民工在城市从事最脏、最累、最差的
26、挖掘业、建筑业和低端的第三产业，这些产业都是高温、高强度、有毒的工作，如果没有进行安全培训或者提供必要的安全设施，很容易患上职业病或受到身体伤害。一些个人企业资金不足，没有足够的金钱提供安全设施，一旦发生工伤事故超过了企业主所能承受的范围，企业可能倒闭或者企业主逃跑。现在的农民工大都是青壮年，他们都是家里的经济支柱，受伤后没有收入，不仅影响个人连家庭都会受到牵连。为了获得赔偿，一些人甚至以自己的生命为代价来追讨。因此，在全社会努力构建和谐社会的今天，农民工工伤保险已经成为政府不可忽视的重要问题。4 我国目前农民工工伤保险中存在的问题4.1 农民工职业危害严重,工伤保险实际覆盖率低下 目前,农民
27、工从事的职业,吸纳他们最多的是建筑业,这些行业又都属于劳动密集型,而且职业风险较高。一些企业片面追求发展速度和利润增长指标,忽视安全生产管理工作,企业的劳保措施不到位、工人缺乏基本的自我保护意识和技能,导致工伤事故频频发生。尽管国家和地方政府出台了相关工伤保险法规,在没有政策强制执行的情况下,农民工工伤保险参保率低下;与此同时,流动性大,劳动关系确认难、时间长,工伤待遇索赔程序复杂等诸多问题也决定了农民工工伤保险实际覆盖率低于名义覆盖率。 当前有两种现象并存:一是农民工参加工伤保险人数持续增长,2006 年底达2538 万人,2007 年底将达到3600 万人;二是农民工工伤保险参保率依然低下
28、,粗略以2 亿多农民工作基数,2006 年底仅为10 %左右,2007 年底也仅有15 %的估计比率。截至2009年末，只有5500余万农民工参加了工伤保险，仅为其人员总量(22978万)的24%左右，这导致大部分的农民工在发生工事故后得不到应有的权益保障。4.2 制度设计和立法的责任缺损政府的制度设计直接决定工伤保险制度的形成和发展,政府在农民工工伤保险制度设计上没有形成一套适合于农民工的工伤保险制度,这就使农民工的工伤保险权益游离于制度之外。按照经济学的分析,政府生产公共品比私人生产公共品更有效,尤其是制度这个公共品,因此,工伤保险制度作为社会制度的重要组成部分,只有在政府的推动和支持下才
29、能得以形成和发展。我国的工伤保险制度从建立伊始就主要是面向城市居民的,针对农民的工伤保险制度几乎是空白。现行的法律规范没有一部关于农民工的全国性专门的法律、法规或者规章,仅有的法律规范对于农民工工伤保险的规定很少而且不明确。随着农民工工伤保险问题引起理论界和政府的高度重视,各地相应出台了一些关于农民工工伤保险的制度,各地制定的法规不完善,效力层次低,很难保障农民工的工伤保险权益。4.3 工伤风险抑制缺乏财政支持农民工工伤风险抑制是指损失发生前或发生后尽可能降低损失程度或缩减损失范围,是阻止损失产生或扩大的防御措施、恢复计划或合法保护的总和,是体现在损失控制成本上的主动型风险分散方式。目前,市场
30、经济条件下,企业生产效益收入与安全成本支出是对矛盾体,在没有政策强制性措施约束的前提下,企业必然最大程度地减少安全防护、消防设施及劳动保护等方面的投入;更为关键的是,国家安全生产投入相当有限。 目前, 建筑、矿山和危险化学品三大高危行业的从业主体大多是农民工, 要充分保障他们的职业安全与健康权益,需要健全的安全工程系统, 需要劳动技能培训、安全意识管理以及安全法规监督等机制的正常运行, 生产设备安全维护特有的周期性也需要充足的后备资金。换言之, 农民工工伤风险抑制保障需要强有力的经济支撑, 需要大量的成本投入。近年来,我国工伤风险抑制资本投入仅占GDP 的0.17%多一点,且多投入国营企业,农
31、民工大量聚集于非公有制企业,国家财政支持的责任缺位使农民工工伤风险资金无法得到充分保证,在很大程度上影响了生产安全系统工程的建立,发达国家工伤风险预防性投入已占到3.13 %。由此可见,如果工伤风险抑制资金投入量低下,无法支持安全系统工程的建立,劳动技能培训、安全意识、安全管理以安全法规监督等机制无法正常运作,农民工工伤风险发生率就无法得到有效控制。4.4 受雇于非法用工单位的农民工的工伤认定在现行法律中存在着空白由于国家执法督察力度不够，使得我国目前社会上还存在着大量的非法用工单位，就农民工就业人数已达到90%的建筑业来说，其中很多的的农民工是被非法的包工队所雇佣。我国工伤保险条例规定，一旦
32、发生事故由劳动保障行政部门进行工伤认定，工伤认定是受害人能否享受工伤待遇的关键，但这只适用于那些具有法人资格的用人单位或企业。虽然工伤保险条例对无营业执照或者未依法登记、备案的单位的职工，受到工伤事故伤害或患职业病的赔偿作了规定，劳动部门规定了非法用工单位伤亡人员一次性赔偿办法，但问题是这样非法用工形式下受害者及其直系亲属是否有权直接申请工伤认定，现行法规中却没有明确的规定。工伤保险条例是目前我国工伤保险工作开展和进行的最为重要的法律依据，它的法律约束能力直接影响到工伤保险的实施和发展。然而，工伤保险条例)只是行政法规，立法层次较低，约束能力相对较弱，在实践中却难以实现;一旦出现不遵循条例的违
33、规行为，处罚的力度也不强。4.5 我国农民工工伤保险缺乏预防治疗、康复失能等级鉴定补偿”有效机制 4.5.1 “重赔偿，轻康复”，工伤康复机制不完善 长久以来，我们在工伤预防、职业康复上投入也很少，这一点在农民工身上体现得特别明显。由于我国现行制度没有对职业康复问题做出较为完善的规定，所以就给用人单位以逃避的借口，使职业康复、社会康复问题处于一种“上无政策、下无对策”的尴尬局面。农民工发生工伤事故后也享受不到与城镇职工相同的工伤补偿待遇，他们大多通过“私了”解决工伤问题，根本谈不上职业康复。同时，农村的医疗水平与城市的医疗水平还是有一定的差距，康复治疗有可能无法满足治疗后期的农民工的需求。有的
34、农民工居住地可能与工伤保险经办地或用人单位所在地不一致，这些也增加了具体执行上的困难。4.5.2 工伤保险制度工伤预防功能发挥不够 工伤预防是指事先防范工伤事故和职业病的发生，改善和创造有利于劳动者健康的 安全的生产环境和工作条件，保护劳动者在生产和工作环境中的健康和安全。目前我国工伤保险仍是以工伤补偿为主，主要通过对工伤人员的经济补偿来保障他们及其家庭的基本生活。但单纯的工伤补偿并不是现代工伤保险制度的应有之义。目前，世界上许多发达国家的工伤保险制度都把工伤补偿和工伤预防、职业康复紧紧结合在一起，并将重点放在工伤事故的预防上，同时尽最大努力提供康复帮助。我国现行的工伤保险条例中尽管确定了“工
35、伤保险要与事故预防和职业病防治相结合”的原则，但没有明确规定基金的支出比例、途径和用途，在我国一些省级立法及实施细则中，大多数也没有明确规定工伤预防基金支出比例，从而导致工伤保险机构的工伤预防工作无法得到明确的制度指导。工伤认定争议较多 工伤认定是劳动者享受工伤待遇的前提，也是劳动者关心的焦点问题，包括对工伤事故和职业病的认定。制定科学合理的工伤认定标准和程序不仅可以保障劳动者的合法权益，维护社会的稳定，而且也可以促进企业的安全发展，保障企业的利益，提高企业参保的积极性。然而实践表明，并未取得预期的效果，工伤认定争议较多。4.6 工伤保险制度在适用上有困难2004年元月开始实施的工伤保险条例以
36、及把农民工纳入其中。从表面上看，法律有强制性的规定，切实从维护劳动者的利益考虑了，但是从农民工的构成上看，许多规定不符合农民工的现实需求。工伤保险条例规定计算某些工伤保险待遇应以“本人工资”为基数，其条例第61条第3款规定，“本条例所称本人工资，是指工伤职工因工资遭受事故伤害或患职业病前12个月平均月缴费工资”。但农民工就业一般并没有建立相对稳定的劳动关系，许多时候，农民工与用人单位并没有订立超过一年以上的固定期限的劳动合同。对于季节性农民工根本无法计算出12个月的平均工资。同时由于农民工工作不稳定，有时还会短期内跨省工作，于是农民工在离岗后无法转移和保持农民工工伤保险关系。4.7 政府对工伤
37、保险制度执行监督不力首先，企业违法成本很低。工伤保险是一项法定的强制性的社会保险，任何企业都应参保 但是工伤保险政策的强制性不足，企业违法成本很低，导致有很多企业不为农民工缴纳工伤保险费 如工伤保险条例第六十条规定，用人单位应当参加工伤保险而未参加的，由劳动保障行政部门责令改正；未参加工伤保险期间用人单位职工发生工伤的，由该用人单位按照本条例规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用 从这里可以看出，当农民工发生工伤事故，企业即使没有参加工伤保险，也不会受到额外的惩罚或者受到的惩罚远远小于其为职工参保要缴纳的工伤保险费 这使得企业主宁愿接受数额不高的处罚或为工伤职工支付工伤待遇，也不会花较多的钱为工
38、人投保。其次，地方劳动监察部门对工伤保险监督不力 地方政府片面追求经济发展，只要企业能为地方财政提供财源，对于企业是否执行了劳动法律法规，地方政府不重视 ，在这种情况下，政府对违法的处罚监督惩治严重不足，使得企业对农民工的劳动安全极为漠视。4.8 工会维权组织“缺位”严重。目前,维护自身权利和利益的基本手段是组织力量和谈判机制,这种制度安排和思想文化意识的缺乏,使农民工在劳动关系中多处于弱势与被动地位。农民工在社会经济矛盾对恃中,由于团结合作经验不足很容易受控于资方,即使建立工会也因组织化程度低下而不能维护农民工合法权益。换言之,目前基层工会体制与机制的“缺位”导致经济发展利益极大的偏向资本利
39、益集团,农民工失去了接受劳动安全卫生教育培训的权利,失去了合法工伤补偿的权利,也就失去了获得职业健康保障的基本公民权。4.9 农民工缺乏自身利益代言者绝大多数农民工都希望在讨论农民工自身利益相关的问题过程中,自己的意愿得到充分表达。但事实上,参政议政机关中农民工的代言人屈指可数,在制定关系农民工切身利益的法律法规时,农民工的真实意见无法及时表达,导致为城市发展做出了重大贡献的农民工没有机会对城市发展进言献策,只能依靠上访等非正常渠道间接表达。4.10 工伤保险费费率分类较粗糙,不够精细中华人民共和国工伤保险条例规定,根据不同行业的工伤事故风险和职业危害程度确定不同的行业费率。但是,在制度实践中
40、,由于管理理念、管理成本、管理技能和制度执行成本等多方面的原因,大部分省市只是简单地对不同行业的工伤事故风险和职业危害程度进行划分,导致工伤保险费率分类简单粗糙,不够精细,影响企业对费率的认同,不利于提升企业的参保积极性。按照广州目前工伤保险费征收比例,确定工伤保险费是根据一、二、三类行业的工伤风险程度分别按上年度用人单位职工工资总额的0.5%、1.0%、1.5%的比例予以征集,将行业工伤风险由四类调整为三类,比国家规定缴费上限2.0%降低到1.5%。但是,不同的行业差别非常大,仅划分为三类显得粗糙,不能有效激励参保主体企业进行工伤预防和劳动安全环境构建,需要借鉴世界其他国家的相关做法结合不同
41、企业和行业特点进一步精细化。纵观世界各地,德国设立了700多个费率等级,意大利设立了627个费率等级, 美国加利福尼亚州则设立了500多个费率等级,值得借鉴和参考。 5 国外工伤保险研究现状 工伤保险作为工业化发展的直接产物和现代社会保险制度的重要内容，至今己有一的百多年的历史。19世纪后期，由于现代工业的发展导致工伤事故日益增多，英国、德国、法国等工业化较早的国家相继以法律的形式规定雇主要为受职业伤害的工人支付补偿金，强制雇主负责工伤赔偿。其中1877年美国麻省颁布的雇主责任法首次要求公司对职业伤害进行赔偿。1884年德国政府颁布了世界上第一个工伤保险社会统筹的法律，即工人灾害补偿法，该法律
42、规定由政府成立专门管理机构，统筹组织工人补偿事务，建立工伤社会保险基金，担负支付工伤费用。目前，世界上绝大多数国家已步入工业化时代，工伤保险的发展在近些年得到了更为广泛的关注，在全球近200个国家和地区中，有172个国家建立了社会保障制度。其中，建立工伤保险项目的有164个国家，其他30多个国家也有与工伤事故相关的立法。各国工伤保险的主要模式有雇主责任保险、工伤社会保险、以及上述两种形式并存。ES麦克而森提出预防、赔偿、康复三位一体工伤保险运作机制。这种机制也包括关于建筑工人工伤保险的一些规定。国外大部分国家设立工伤保险机构，开展工伤保险赔偿、事故预防和职业康复工作石 注重事故预防是现代工伤保
43、险的主要特征。工伤预防也越来越引起更多国家的重 视。在工伤预防方面，美国保险学家米勒在扩大参保人范围、改革管理机构和完善费率机制三方面进行研究。 下面以德国及美国工伤保险制度作为两大典型社会保险模式进行分析。5.1 德国、美国工伤保险覆盖范围较广。两国的工伤保险的包容性和公正性,以及工伤保险对制度内利益相关者的支持。德国法律规定“, 所有雇员,只要存在雇佣关系,无论其年龄、种族、性别、收入以及是否具有一个临时或长期的职位,都成为工伤保险的法定被保险人。当发生工伤事故时,也不考虑其雇主是否为其向同业公会缴纳了工伤保险费,伤残雇员或工亡者遗属均享受工伤保险待遇。”美国,农业工人被具体划分为40 种
44、不同身份群体。其中,14 个州立法覆盖全部农业工人,并享有与其他雇员同等的待遇。27 个州对农业工人纳入工伤赔偿体系执行相应的限制条件。5.2 德国、美国工伤保险设立单独的管理机构。两国工伤管理机构均以经济部门划分,设立单独的管理机构,这又利于充分依照行业特点进行管理并作出灵活调整。根据不同的经济部门,德国工伤保险的经办机构由三大行业的同业公会分别负责,即工商业同业公会、农业同业公会、公共服务业工伤保险机构。各同业公会的性质为半官方的自治机构,不从属于任何政府部门,称其为“国家监督下的自我管理的公法机构”。美国工伤赔偿的管理主要由劳工部负责,按行业管理四个全国性统一管理的工伤赔偿项目。5.3
45、德国、美国工伤保险待遇加强工伤事故预防与康复。两国体现出了加强工伤事故预防与康复,减少赔偿之处的积极的保险思想。德国的工伤保险待遇包括雇主发给的工资、医疗期间的待遇、参加培训和接受职业指导期间的待遇、年金待遇、遗属待遇及各项补贴。在德国没有对工伤人员的一次性高额赔付待遇,这是考虑将有限的资金更多地用于康复,并减少工伤保险基金支付。美国雇主责任保险仍旧是雇员维护自身权利,争取最大限度赔偿的有力途径。一个企业出现需要赔偿的工伤或者职业病事故越多,工伤保险费也就越高。5.4 德国、美国工伤保险注重医疗康复。两国对工伤康复的重视体现了现代工伤保险制度的宗旨和原则,即“康复优先于赔偿”。德国工伤康复包括
46、医疗康复、职业康复与社会康复三部分。不同于其他国家,德国不仅给工伤者提供最好的医疗康复服务,并在医疗康复之中便开始提供职业康复。所有附属医院都有加强护理病房,具有国家水平的医疗技术,其经费由同业公会负责。 美国除阿拉斯加、阿肯色、加利福尼亚、佛罗里达、夏威夷、俄亥俄、蒙大拿、田纳西八个州外,其余各州及联邦政府雇员工伤损害赔偿、海岸及港口工人工伤损害赔偿均提供全额医疗康复,且没有金额及时间限制。 6 国际经验借鉴6.1 构建预防、康复、补偿一体化的新型工伤保险体系对全国的工伤事故总量、行业分布、区域分布、种类划分等进行系统调查分析，并根据各的经济社会发展水平做出科学的分析、预测和研究论证，提出构
47、建预防、康复、补偿一体化的新型工伤保险体系的具体措施和步骤。同时，根据工伤保险的职能和总体目标，进一步加工伤保险事业发展规划的执行力度。6.2 建立健全工伤保险政策体系和标准体系根据我国工伤保险基金承受能力和收支平衡的原则，合理确定工伤待遇水平和待遇调整机制，加快研究建立工伤保险差别费率和浮动费率模型。完善工伤预防和工伤康复的政策法规、资金保障政策、再就业支持政策等。要进一步明确企业的工伤预防责任，工伤预防和康复费用支出在工伤保险基金支出中的比重，鼓励工伤职工经过职业康复后重新返回工作岗位的扶持政策。同时，加快制定完善相应的国家技术标准，主要包括企业安全生产和风险评估标准、职业病目录、职业康复项目目录等。6.3 鼓励第三方机构参与工伤预防与康复我国虽然有一些机构在开展工伤预防工作，但数量十分有限，且面向的行业过于集中在一些高危行业（如矿山、油田），工作覆盖面也很有限。通过政策的引导和扶持，鼓励第三方机构为企业提供工伤预防与康复专业协助与咨询。7 我国农民工工伤保险存在
