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1、外资银行管理的法律问题及立法建议摘要:5年的入世承诺在即,中国的金融银行业将于今年年底对外资银行全面开放内地居民的人民币业务.为了对外资银行实行有效的监管,近日，国务院颁布了外资银行管理条例,此举在国内引起了轩然大波.因此,如何完善外资银行立法,既减少其对国内银行的冲击,又使其享有国民待遇,已经成为当前我国监管当局必须面对的现实.本文力图通过对外资银行管理条例的个案分析,剖析我国境内外资银行监管的法律现状,并寻找出相应的法律对策.关键字: 监管、外资银行、法人导向 2001年11月13日，中国加入了世界贸易组织（WORLD TRADE ORGANIZATION），为了顺应世界经济一体化的潮流，
2、中国在入世之初便承诺将逐渐开放其金融市场。2003年底中华人民共和国商业银行法、中华人民共和国人民银行法的修订、中华人民共和国银行业监管法的出台，以及2003年4月28日中国银监会的正式挂牌成立都是中国政府对金融领域有效的改革创新。随着5年入世承诺期限的临近，中国将于2006年12月11日全面向境内的外资银行开放居民的人民币经营业务。外资银行新颖的经营理念和经营模式，屡屡突破我国现有的银行监管的法律框架，使得中国政府无法对开放后的市场进行有效的监管。因此制定一部既能减少由外资银行给国内银行业带来冲击，又能使其享有国民待遇的法律法规成为当务之急。11月15日，由国务院颁布的中华人民共和国外资银行
3、管理条例在银行业界引起了轩然大波，由此引出的讨论和批评之声对于尽快完善我国对境内外资银行的法律监管制度起到了一定的推进作用。（一） 背景分析这份由国务院颁布的外资银行管理条例将于今年12月11日起正式开始实施。该管理条例体现了四个修订原则：全面兑现入世承诺；为中外资银行公平竞争创造法律环境；遵循国际监管惯例；支持和鼓励外资银行在东北、西部和中部的发展。这份引起广泛争议的条例的内容主要包括:1.“法人导向政策”。该政策是指在允许外国银行自主选择商业存在形式的原则下，鼓励和引导在华机构网点多、存款业务大并且有意进入人民币零售业务的外国银行将其分行转制为在中国境内注册的法人银行。这次的政策调整采取引
4、导加自愿的原则，不强制要求转制，外国银行可以根据自身的市场定位和经营战略，自主选择商业存在的形式。通过这种引导设立“子银行”的商业模式，要求从事人民币零售业务的外资银行分行转变成为子银行，此举有利于对存款者的保护。2. 根据征求意见稿，法人银行及其下设分行注册资本金和营运资本金的要求和中资银行将保持一致。法人银行的注册资本金为10亿人民币，其下设的分行营运资本金为1亿人民币；外资银行分行经营外汇业务的营运资本金最低为2亿人民币，经营外汇和人民币业务的营运资金最低为3亿人民币。这与之前相比，注册资本金和营运资本金的数额和门槛得到了大幅度的提高。 摘自中华人民共和国外资银行管理条例第八条3.根据条
5、例，开放后的中国银行业将允许法人外资银行开展人民币的零售业务，但必须要符合一系列的审慎条件。这些审批条件为：允许法人银行从事全面的人民币业务；扩大外资银行分行人民币的资金来源，允许其吸收中国居民100万以上的定期存款；法人银行总行初次获得人民币业务许可仍需要满足“开业三年，连续两年盈利”的条件，其下设的分行可在总行获准的业务范围内授权，经批准了以经营人民币业务。而对外国银行分行经营人民币业务，仍需满足“开业三年，连续两年盈利”的条件，并且需要单家审批。这对于希望申请人民币零售业务的外资银行来说，就意味着在注册资金、资本充足率、同一贷款上限等风险管理方面面对更加严格的要求。14.在业务范围上，法
6、人银行与外资银行分行实行差别待遇。由于现行政策对外资银行的限制，使得外资银行在现行的金融体系中无法开展银行卡业务。而开放后的中国银行业，将允许法人银行开展银行卡业务。而外资银行分行由于是非法人主体，因而不能发行银行卡。这份旨在增强外资银行监管力度的外资银行管理条例一经发布， 便在国内外引起了不小的争议。中资银行的反对态度令人惊奇。这其中的主要原因在于条例倾向于让外资银行设立独立法人之外，对外资行的优惠仍未根本改变，外资银行仍将在中国继续享受超国民待遇。而在华的大、小外资银行对条例的反应也不尽相同。那些将零售业务作为在中国发展的主战略的大型外资银行，如汇丰、渣打、花旗等已经第一时间向当地的银监局
7、递交了筹建设立本地子银行及个人人民币业务牌照的申请；而小银行和以信贷批发业务为主的银行的反应则比较激烈，这主要是因为他们本身规模不大，主要靠拆借资金放贷，如果设立子公司后必须按照75%的存贷比严格执行，将直接导致他们的业务无法开展。（二）我国现行外资银行监管体系的现状和问题自2001年中国加入世贸组织以来，在华外资银行业务获得了巨大的发展。因而尽快规范境内外资银行的监管体系有着十分重要的意义。虽然已经出台的外资银行管理条例会在一定程度上增强外资监管的力度，但我国现行外资监管体系仍然则存在很大的缺陷。具体表现为：在微观方面：1.超国民待遇与歧视性待遇并存的奇特现象。2 项目在华外资银行中资银行经
8、营规模可混业经营分业经营，不得经营证券和保险业务税收所得税率为15%，同时享受“一减两免”待遇；营业税率为5%；综合税率为30%左右所得税率为33%，外加各种城市附加税；营业税率为5%；综合税率为50-60%利率费率办理外汇业务无存贷款利率限制；除收取贷款利息外，可自行决定因贷款业务而发生的费用，如承诺费、手续费等受存贷款利率以及业务费率的限制；本外币贷款不得计收利息之外的任何费用，业务收费必须经过国家批准拆借业务在人民币拆借市场上，不受拆入拆出的比例限制，并可向中资金融机构借入一年以上限期的借款人民币拆借业务规模受到指标限制。目前还没有明渠的法律法规允许中资银行开办借款业务经营地域可向国内异
9、地客户提供服务异地办理存贷业务需到人民银行备案投资业务可以从事外币投资业务；可投资中国和外国政府债券、中国国内金融机构的股票和证券，以及中国国内非金融机构债券出可以买卖政府债券以外，不能开展其它投资业务外汇业务带给三资企业的外汇贷款经外汇局批准可以结汇使用；经营项目结算较自由外汇贷款必须要有指定的外汇用途，除出口押汇和打包放汇以外不得结汇；有严格的资本项目外汇管制；要有规范的经常项目外汇结算从以上对比分析，我们不难得出：外资银行在享受“超国民待遇”的同时，又在某些领域享受“歧视性待遇”。这在一定程度上影响我国国际社会上的形象。这主要体现在市场准入要求和经营限制两个方面：在市场准入方面，为避免外
10、资银行对我银行业的过度冲击，我国对外资银行规定了严格的市场准入条件、市场准入组织形式、资本状况、资信状况、所在国金融环境状况等。 马春敏 加入WTO与我国银行业金融立法的完善在经营限制方面，我国对外资银行的业务范围、资本保全、经营规模、经营地域和服务对象等方面也有明确的规定。尽管银监会在起草条例意见稿时，试图通过取消外资银行现有的税收优惠来改变其引起争议的“超国民待遇”，但在条例我们仍无法得知具体的税收政策。另外，银监会在鼓励和引导外资银行设立独立法人银行的同时提高了注册资本金和营运资本金的数额，这一资金额实际上是变相的限制了资金不够雄厚的小型外资银行进驻人民币零售市场的脚步。可见，我国对外资
11、银行实行的“优惠与限制并存”的监管政策并没有因为条例的出台而得到根本性的改变，随着国内、国际金融形势的发展，这种监管的缺陷会越来越暴露无疑。2外资银行业务的“擦边球”现象 随着开放金融市场脚步的加快，外资银行一方面积极做好各种准备，另一方面也在寻找机会攻占国内市场。中国市场的巨大潜力使得大小外资银行都希望在这块刚刚发酵的“蛋糕”上咬上一口，激烈的竞争下各种“擦边球”现象也悄然兴起，成为攻占国内市场的排头兵。以银行卡业务为例。中国现行的政策不容许外资银行在华开展银行卡业务，但为了能在金融市场开放以前抢占个人信用卡市场，在华的各大外资银行，例如渣打、汇丰、花旗等纷纷推出了所谓的过渡性“信用卡”产品
12、来吸引客户。以我做intern时所在的渣打银行为例，产品研发部在信用卡的基础上开发出一种类似于信用卡的“电子旅行支票”，属于一种过渡性质的银行卡业务，游走在国家政策的边缘，大打擦边球。对于这种灰色地带的业务，国家的政策本身没有完善的制约机制和衡量标准，因而外资银行的混战极有可能对中国现时金融银行业的市场带来不稳定的因素。尽管条例已经颁布，但是其本身并没有就过渡时期的这类灰色业务做出明确的界定和规范，这不能不说是一个遗憾。3.存款限额带来的新问题. 条例意见稿中规定：允许扩大外资银行分行人民币的资金来源，允许其吸收中国居民100万以上的定期存款。这一个规定给中资银行带来了新的压力。由于100万的
13、数额限制，部分的高端客户将转投外资行，普通客户则因为外资行门槛过高等原因继续留在中资银行，会对中资银行的客户资源形成某种不平等。一份数据显示：在银行业中，最高端的2%的客户创造了零售业务55%的利润，而最低端的55%所谓零售业务是亏本的。条例意见稿100万的限额实际上是限制了低端客户源流入外资银行，一方面是使中资银行背上了沉重的负担，另一方面给了外资银行拒绝低端小客户的借口，逃避了他们所应当承担的社会义务，并不利于创造公平竞争的金融环境。 张忠军 WTO与中国金融法制的完善在宏观方面：1. 从现实情况来看，我国现行的外资银行法律法规与我国金融的对外开放要求还有一段差距，未能体现出国际规则应有的
14、监管框架。对外资银行的监管立法未从国际合作与协调出发；在外资银行的监管立法中，没有涉及国内法律与外国法律之间的冲突以及解决方法；在我国的外资银行监管立法中，对外资银行不断推出的创新业务品种与经营模式缺乏约束力。既没有原则性规定，更谈不上具体的操作办法。外资银行全新的业务品种以及先进的管理模式等，对我国现有的法律法规以及监管执法理念产生了不小的冲击，而我国监管当局只能以没有法律明文规定为由来禁止其开展这些创新业务。2. 从立法角度看，我国一方面缺少一部规范外资银行的基本法，另一方面已出逃的法律法规对有些问题还留有空白 现有法律法规效力层次过低，缺少一部统一调整和规范外资银行的基本法。在中国，对外
15、资银行进行监管的主要依据是国务院颁布的中华人民共和国外资金融机构管理条例，但是该条例并没有进一步上升为基本法的层次；即使是即将颁布施行的外资银行管理条例也仍只是中国银监会发布的法规，其制定者和本身的效力过低，因而其监管外资银行的效果也不会尽如人意； 部门规范性文件繁杂，稳定性差。自2001年12月国务院修订和颁布中华人民共和国外资金融机构管理条例后的一年多时间里，中国人民银行及其办公厅又制定并发布了一些法规和规章，如外资金融机构管理条例实施细则、关于授权分行、营业部审核批准外资银行驻华代表处展期申请的通知、关于外资金融机构市场准人有关问题的通知、关于调整外资银行并表监管工作分工的通知以及即将颁
16、布施行的外资银行管理条例等。马春敏 加入WTO与我国银行业金融立法的完善这些不断修改、纷繁复杂的部门规章不仅法律效力低下，而且稳定性也较差，本身就给金融市场也别是外资银行的监管带来非常大的难度；3. 从权力与责任看，未充分体现监管者权力与职责分配以及外资银行分行与其母行各自应承担的法律责任外资银行违法违规经营后所承担的法律责任没有体现出跨国性。在现有的在华外资银行的监管体系下，我国法律并没有对分行违法违规经营后母行所应当承担的责任限额做出明确的规定；即使是新出炉的外资银行管理条例采取法人导向政策大力鼓励外资银行在华设立独立的法人银行，以此来保护国内储户的利益，但是根据目前在华大小外资银行的反应
17、来看，80%以上的中小银行并不能立即达到条例所设定的存贷比要求，因而也就不会在短时间内设立独立的法人银行。从这个意义上来说，条例的立法目的也就不得到实现，实质上也就对外资银行起不到真正的监管作用了；法律赋予监管当局的权力和职责如何实施与分配未能体现出来。外资银行违法、违规经营后，我国的监管当局与其母国的监管当局对其如何处分彼此所拥有的权力及职责分工没有明确规定，这极易造成监管的真空。 姜丽勇金融服务贸易协议的法律原则 （三）对策1.我国外资银行“超国民待遇”与“歧视政策并存”的奇特现象亟待修改。二十多年来，虽然外资银行在我国遭受了一些歧视性待遇，但同时也享受着许多超国民待遇。本次条例在监管上对
18、贷存比、客户集中度等方面的要求，逐渐向中资银行靠拢，是一个好的开始，但是中国银行业开放的思路应该继续转变，不能继续这种“超国民待遇”与“歧视政策并存”吃亏不讨好、里外不是人的开放方式。另外，就目前中国经济的成长速度来看，巨大的市场前景是吸引外资银行进入中国市场的做好砝码，即使不给与税收等其他方面的优惠仍然能够吸引足够多的外资银行进驻，因而应当从立法上尽快修正外资银行的超国民待遇问题，中外银行应实行统一的税赋标准。此外，在外汇利率制度、会计政策、呆帐准备金制度、停计息政策上都要一视同仁，以此促进中外银行作为平等的市场主体开展竞争。 曹建明 我国金融法律实施中存在的问题及对策2. 应加快对外资银行
19、基本法的立法步伐及其相关法规、规章的调整应当制定一部用以调整外资银行基本法律关系的法案，提高外资银行的立法层次，并且增强法律的稳定性；在基本法颁布实施的基础上，制定一系列与之配套的特别法；另外尽量避免出台过多的行政文件或内部通知，应加强法律、法规的建设，以增加监管当局执法的严肃性。在外资银行间监管是应力求做到与国际法规接轨，使其具有前瞻性和统一性。针对外资银行不断创新的业务能力和为占领国内市场而进行的“灰色战役”和 游走法律边缘的“擦边球”业务，应该在遵循我国现行法律的基础上更新管理立法理念。外资银行在执法时实行的是“法无明文禁止即可为”，而我国在监管中一直以来是“法无明文规定即不可为”。可见
20、，外资银行的业务创新与我国原有的监管立法和监管执法产生了法律理念上的冲突，这种冲突随着外资银行开放度的加大，会越来越明显。因而我们应该在制定新法律法规的同时明确界定禁止经营的业务范围，以避免立法观念与外资银行执法思想的冲突和认识上的歧义。根据具体实践需要，对已经制定的法律、法规经常进行修改补漏，使之不断趋于完善，增强监管当局执法的可操作性，避免出现监管中的漏洞。比如为保护公众利益，限制外资银行风险的扩散，世界许多国家都规定了中央银行的最后贷款援助，用于解决外资银行的临时流动性困难，采取的形式大致有以下几种情况：一是加拿大、美国、意大利等国采取的中央银行提供抵押贷款措施，美国联邦储备法规定联邦储
21、备银行可以向会员银行提供临时性抵押贷款；二是德国等实行的中央银行提供票据贴现模式。在这种模式下，多数国家的中央银行都要求银行申请票据贴现时，必须以合格票据为限。三是直接提供贷款支持。比利时法律规定，比利时国民银行可以提供短期透支以帮助外资银行解决暂时的流动性困难。 余素梅论我国银行立法面临的挑战及完善由此可见，我国在外资银行监管立法时，应当根据我国国情，选择一种或几种手段作为中央银行对外资银行的最后贷款支持，解决其资金流动性问题，避免出现系统性风险。3.通过立法，禁止外资银行以收费方式拒绝低端小客户。条例对于外资银行的人民币零售业务设定了100万的最小限额，这就在一定程度上使得外资银行逃避了吸
22、收低端客户而带来的社会责任，同时加重了中资银行的负担。我们可以通过借鉴美国为低收入群体免费设立个人账户的规定来使外资银行承担相应的社会责任，同时也可以分摊中资银行低端客户的成本，为中资银行创造公平的竞争环境。4加强市场准入方面的审慎性监管，严格掌握市场准入标准。根据中美两国达成的双边协议，我国将在今年年底取消所有现存的对外资银行所有权、经营和设立形式，包括对分支机构和许可证发放进行限制的非审慎性措施。但是外资银行的市场准入仍要经过我国金融监管机关的严格审批，并且在审批时坚持以审慎原则作为发放经营许可证的标准。为此我们要做到既放宽市场准入条件又确保监管效力和金融安全。因而法律应明确规定市场准入的
23、条件，包括资本数量和结构、管理者素质和水平、业务范围、经营前景、市场需求和竞争状况等。随着我国金融市场的逐步开放和外资银行在我国境内的高速发展，我国的外资监管体系将受到越来越大的挑战。因而，即时制定完善的外资监管的法律法规、完善监管体系将对稳定金融银行市场起到十分关键的作用。参考文献：. 张亚莉、杨乃定：人员流动风险分析与控制，科学与科学技术管理2000年9月期刊 . 外资管理条例修订征求意见稿 . 马春敏 加入WTO与我国银行业金融立法的完善. 姜丽勇金融服务贸易协议的法律原则. 曹建明 我国金融法律实施中存在的问题及对策. 姜丽勇金融服务贸易协议的法律原则Several Legal Iss
24、ues about the Foreign-funded banks Supervision and Referential Legislative Advices Summary: To meet the 5-year promise made at the entry of WTO, China shall allow foreign-funded banks to open RMB businesses towards mainland citizens in the end of this year. The State Department issued recently, for
25、the purpose of effective supervision to foreign-funded banks, which has caused a big controversy around the country. For that matter, the national supervising department has to take action to protect domestic banks from the impact inflicted by foreign-funded banks while maintaining national treatmen
26、t to them. This article intends to give an analysis of the present status of the supervision of foreign-funded banks through several cases referring to , and to explore and provide some settlements in the legislative way.Key Words: Supervise, Foreign-funded banks, legal person steering CHINA joined
27、the World Trade Organization (WTO) on November 13, 2001. Catering to the trend of economic globalization, China made the promise of gradually opening its financial market at the entry of WTO. And China did make some reforms in this field through making the and amendments, issuing in the end of the y
28、ear 2003, and founding Central Bank Supervising Commission on April 28, 2003. As the 5-year term of the promise has come near, China shall allow its inland foreign-funded banks to open RMB businesses towards mainland citizens from the date of December 11, 2006. Since new ideas and operating modes of
29、 foreign-funded banks are in many aspects at the outside of Chinas instant banking supervising frames, it will be hard for Chinese governments to implement effective supervision over the market to be opened. For that matter, a new regulation able to protect domestic banks from the impact inflicted b
30、y foreign-funded banks while maintaining national treatment to them is greatly in need. The newly issued by the State Department on November 15 has caused great shocks around the country, which will surely have some positive effects on the improvement of the foreign-funded bank supervision system in
31、 our country. (A) Backgrounds:The newly issued by the State Department will take in effect on December 11, 2006. It has taken in four amended principles: thoroughly carrying out the promise made at entry of WTO; creating legal environment for fair competition among domestic and foreign-funded banks;
32、 obeying international conventions of supervision; supporting and stimulating developments of foreign-funded banks in areas of northeast, west and middle. Main contents of this controversial regulation include: (a). Legal Person Steering Policy. It intends to, under the principle of allowing foreign
33、-funded banks to determine their forms of existence independently, stimulate and steer the conversion of those with substantial operating nets and depositing scales and with intention of entering RMB retail businesses into Chinese legal person. This adjustment has adopted a policy with both steering
34、 and voluntary, containing no compulsory conversion, so that foreign-funded banks may independently determine their forms of existence to fit their orientation in markets and operational strategies. Through this way of steering, it aims to establish the “sub-bank” mode, i.e. to convert a branch of a
35、 foreign-funded bank having RMB retail business into a subsidiary to it, which shall be benefit in protecting depositors rights.1., Article 8 (b). Requirements for registered and operating capital of foreign-funded banks as legal persons and their branches shall be the same as that for domestic bank
36、s, according to the advice soliciting draft. For a bank as a legal person the registered capital shall be 1 billion RMB, with 0.1 billion RMB as the operating capital used by its branches; branches having foreign exchange businesses shall have at least 0.2 billion RMB as the operating capital, and o
37、thers having both foreign exchange and RMB businesses shall have at least 0.3 billion RMB as its operating capital. Comparing with prior regulations, the amounts and standards of both registered and operating capitals are greatly increased. (c). According to the Regulation, after the market opening
38、Chinas banking shall allow foreign-funded banks to enter into RMB retail businesses, with a series of examining and approving conditions. These conditions include: allowing banks of legal persons to go in for overall RMB businesses; expanding the source of RMB capitals in branches of foreign-funded
39、banks, and allowing them to take in periodical deposits of more than 1 million from Chinese citizens; only when a bank of legal person meet the condition of “having been in the business for three years and keep gaining profits for two years” after being entitled to RMB businesses for the first time,
40、 its branches may start the RMB businesses within the scale entitled and approved by the parent company. However, as for branches of foreign-funded banks, in order to go in for RMB businesses, they must individually meet the condition of “having been in the business for three years and keep gaining
41、profits for two years”, and shall be examined and approved separately. This means those foreign-funded banks with the intention to apply RMB retail businesses will face with more strict requirements in risk control on registered capital, capital sufficiency rate and top limit of a constant loan. (d)
42、. Banks as legal persons and branches of foreign-funded banks shall receive different treatments in business scale. Limited by the present policy towards foreign-funded banks, they cannot go in for credit card business under the present financial system. This situation will change after the opening
43、of Chinas banking market. However, since branches are not legal persons, they are not entitled to issue credit cards.Nevertheless, the Regulation, aiming to improve supervision over foreign-funded banks, has caused a big controversy at its issue. Objections from domestic banks are surprisingly inten
44、sive. This is mainly because that in addition to the trend of setting up individual legal persons, privileges given to foreign-funded banks are kept, continually entitling them to the over-national treatment. Those foreign-funded banks of different scales in China also hold different attitudes towar
45、ds the Regulation. Some wide-scaled ones who have set retail businesses as their main strategies in Chinas market, such as HSBC, Standard Charted Bank and Citi Bank, have instantly handed in the applications of establishing local subsidiaries and RMB retail business license to local bank supervision
46、 departments; yet others with small scale and are mainly involved in credit and wholesale businesses are radical about the Regulation, mainly because they are small-scaled and depend on lending to provide loans, and the possibly strictly implemented ratio of deposit to credit at 75% after the establ
47、ishment of subsidiaries will directly bring their businesses into end.（B）Problems in the present banking supervision system: Development of foreign-funded banking in China has been substantial since the entry of WTO in 2001, which has directly exalted the significance of regulating the banking supervision system. Despite the issuance of the Regulation, which will possibly improve the supervision, the re exist several problems in the present foreign-funded bankin
