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1、 论社区建设与公民参与 【摘 要】社区是基层的组织，是国家的组成部分，社区建设搞得好对于国家建设有着积极的推动作用。21世纪民主进程更加推进，我国的社区建设也越来越多地吸纳公民参与进来，群策群力、集思广益，必将促进社区的进步与发展。有助于促进物质文明、精神文明和政治文明的建设与发展，对于构建和谐社会和全面建设小康社会有着积极的意义。 Community is a grass-roots organization, is part of the country, the community construction do good for national construction has a
2、positive role. 21 century more democratic process forward, our community construction is also more and more to absorb the participation of citizens in come in, pools brains and brawn, brainstorm, will promote the progress and development of the community. Help to promote the material civilization, p
3、olitical civilization and spiritual civilization construction and the development, to construct a harmonious society and a well-off society has a positive meaning. 【关键词】国家建设；社区建设；公民参与；政治文明；和谐社会 Key words: National construction; The community construction; Citizen participation; Political civilizatio
4、n; Harmonious society 社区是公民的常驻之地，是社会的基层组织机构，社区建设如果搞得好，势必促进国家、社会各项事业的发展。现代意义的社区建设不能只是简单地视为只是政府之事，而是应当更多地吸纳公民参与进来，充分发挥公民的主动性、积极性，集中更多的智慧和力量，与社区工作者一道共同建设社区，不断提高融合性和协调性，以便把社区建设搞好，推动和谐社会的构建。一、 社区建设的内涵与意义 社区是指由居住在一定范围内的人们所组成的社会生活共同体。城市社区是指在特定的城市区域内，由一定规模的、从事各种非农业劳动职业人群所组成的基层社会。城市社区建设指的是城市基层社会在党和政府的支持、指导下，
5、通过调整、强化社区自治组织和其他社区组织，依靠社区力量，利用社区资源，整合社区功能，发展社区事业，改善社区经济、社会和文化环境，把社区与整个国家的社会生活融为一体。 社区建设指的是一种社区工作，是指在党和政府的领导下，依靠社会力量，利用社会资源，强化社区功能，完善社区服务，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展，不断提高社区成员的生活水平和生活质量的过程。社区建设是一项新的工作，大力推进社会建设，是我国城市经济和社会发展到一定阶段的必然要求，是面向新世纪我国城市现代化建设的重要途径。二、社区建设的基本原则 1、以人为本，服务公民。不断满足社区公民物质和文化生活需求，提高生活
6、质量和文明程度，把为社区公民和单位服务作为社区建设的出发点和落脚点。 2、扩大民主，社区自治。科学合理划分社区，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，实现社区公民的自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。 3、资源整合，共驻共建。整合社区资源，充分调动辖区单位和社会力量广泛参与，形成共驻社区、共建社区、共享社区资源的良好态势。 4、责权统一，管理有序。健全社区组织，明确职责和权利，依法加强管理，寓管理于服务中，逐步增强社区凝聚力。 5、因地制宜，循序渐进。坚持一切从实际出发，实事求是，勇于创新，培育特色，树立典型，有计划有步骤地实现社区建设的发展目标。三、社区建设的宗旨与核心 社区建设的
7、宗旨是稳定、服务、发展。本着“以人为中心寻求发展”的思路，即在保持稳定,为职工群众、为企业提供优质服务的同时促进社区的发展，使社区规模不断扩大，职能更加完善，更加的方便广大的人民群众。 谋求城市文化和市民素质的提高。文明社区建设在我国正呈燎原之势，它的发展将大大促进我国社会主义政治文明、精神文明建设。 社区建设的核心是民主自治，以社区公民为依托，让广大社区公民积极参与社区建设。四、社区建设的主要内容一般来说社区建设主要有六个方面内容。 1、社区服务，开展面向社区老人、儿童、残疾人等的生活救助和福利服务，面向全体社区成员的便民利民服务和面向属地单位的社会化服务； 2、社区卫生，包括社区的公共卫生
8、、医疗保健和计划生育等； 3、社区治安，包括社区内的治安保卫、民事调解、帮教失足青少年、防火防盗和其他社会治安综合治理工作，如组织开展本社区经常性和群众性的法制教育和法律咨询、民事调解工作等； 4、社区环境，包括绿化、环境建设和环境保护等； 5、社区文化，包括各种群众性的文化、体育、教育、科普活动，以及其他形式的社会主义精神文明建设活动； 6、社区组织，包括社区党组织、社区自治组织、社区中介组织的建设。五、公民参与在社区建设中的地位 公民参与是指公民个体参与社区公共事务决策与管理的过程和行为。改革开放以前，在我国城市基层社会的组织和整合中，“单位”起主导作用，街道和居委会这样的法定性社区起辅助
9、作用。公民参与社区事务主要是参与工作单位的内部社区事务，而不是居住地的法定性社区事务。随着社会保障、医疗体制、住房制度、后勤服务等各项改革事业的迅猛发展和城市现代化进程的不断推进，“单位”组织的复合功能逐步弱化，与职工之间的关系日渐松散。与此相反，公民与法定性社区之间的关系却日益紧密。特别是进入1990年代中期以来，“单位人”向“社会人”转变的趋势更为明显。同时，城市流动人口的增加，老龄社会的提前到来，下岗职工的再就业等也都促使公民越来越关注法定性社区内的公共事务。社区建设的目标之一就是通过合理配置社区资源、大力发展社区事业，努力建设管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和
10、谐的新型现代化社区。因此，公民的广泛参与在社区建设中具有非常重要的意义。 公民参与是衡量社区建设成功与否的重要标志。法定性社区组织的服务对象主要是社区公民，开展社区建设就是为了提高法定性社区组织为社区公民提供服务的能力和水平。如果社区建设脱离公民的现实需求，不能为公民提供优质高效的公共服务，就不能算是成功。因此，无论是拓展社区服务、发展社区卫生、繁荣社区文化，还是美化社区环境、加强社区治安，都必须以社区公民的广泛参与为基础。有了公民的广泛参与，社区建设的组织者才能真正了解公民的现实需求，从而使社区建设中开展的各个具体项目不仅具有较强的针对性，而且能够产生较好的社会效益。比如在一个以老年人为主的
11、社区，应当设计较多的老年服务项目，而在一个以流动人口为主的社区，应当强化学习、培训服务，这些信息只有在公民的广泛参与中才能体现出来。公民的参与过程，实际上就是公共服务的提供者与公共服务的使用者之间相互交换、传递信息的过程。所以从一定意义上说，“社区成员的参与状况决定着社区建设的效果”。 公民参与是社区建设健康发展的动力源泉。社区建设实际上就是建设社区，最愿意建设社区的当然是居住在社区的公民。因此，公民是社区建设的主体和动力源泉，只有社区公民广泛、直接的参与和治理，才能逐步培育公民的社区归属感、认同感和现代社区意识，使社区自身的各类资源得到最有效的整合和最充分的利用，从而推动社区建设健康、有序的
12、发展。同农村村民自治一样，我国城市社区建设也是以政府主导开始的，公民参与多为动员式参与。动员式参与不是公民意愿的真实反映，因之不能成为社区建设的动力。比如过去每年三月都要花费大量人力物力，动员社区公民学习雷锋做好事，参与的人虽多，却不能持久。“雷锋同志没户口、三月来了四月走”是这一现象的真实写照。所以，社区要想得到理想的改变与发展，社区公民就必须对自身的社区问题和事务承担起责任，愿意发挥互助合作精神。换言之，公民的自主式参与才是社区建设的真正动力。各地在推进社区建设的过程中，应当特别注意动员式公民参与和自主式公民参与之间的区别，通过培育、引导、组织、服务等多种手段，发展自主式公民参与，使社区逐
13、步向公民自治迈进。 公民参与是搞好社区建设的根本保证。社区建设是我国城市管理体制的重大改革，是一项系统工程，涉及政府的多个部门，需要社会各界的广泛参与。比如社区单位的参与、社区中介组织的参与以及社区公民的参与等。在这众多的参与对象中，社区公民因其地位特殊而成为社区参与的主体。一方面，社区单位和社区中介组织尽管也驻在本社区，但却是相对封闭的，其业务范围是向其它社区开放的，其它社区同样会影响其发展。公民则不同，社区就是他的生存环境，与他的生活质量息息相关。可以说，公民是社区建设的主要受益者。另一方面，在资源相对匮乏的情况下，公民的广泛参与就成为推动社区建设各个具体项目实施的重要保证。北京市车河居委
14、会就曾通过公民捐资的形式解决了修建社区围墙资金不足的问题。社区建设以人为本，人既是社区建设的客体，又是社区建设的主体。“没有人，就没有发展”。同样的，没有公民的广泛参与，也就无所谓社区建设。六、公民参与社区建设的现状 从1995年上海市“二级政府、三级管理”的改革探索到石家庄市的简政放权，从1999年民政部设立社区建设实验区到在全国各个城市的推广，公民参与始终是城市社区建设的重要内容。两办文件也明确要求“在社区内实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，保障公民参与社区公共事务的各项权利。各地实践表明，公民参与正呈现出良好的发展态势，参与渠道有所拓宽，参与的形式和内容也得到了前所未有的扩展
15、。从参与渠道来说，除了三年一次的公民委员会选举外，日常议事和决策的参与制度也有所完善。北京、上海等地都开展了公民直接选举居委会的试点工作，并准备大面积推广。沈阳、武汉等地在社区内普遍建立了由社区公民和社区单位的代表组成的社区成员代表大会，每年定期召开会议，讨论决定社区内的重要事项。从参与内容和形式来说，公民不再只是被动地响应居委会的号召、执行居委会的决定，已经可以通过自己的代表参与到社区政治、经济、文化等事务的决策中来。 同样不容忽视的是，城市社区建设毕竟还处于初始阶段，公民参与也还存在着许多难题，需要认真加以研究和解决，公民参与社区事务的现状不容乐观。 1、动员式执行性参与是目前社区公民参与
16、的主要形式。动员式执行性参与是指社区公民在社区工作人员的动员、劝诱、说服下参与（执行）社区管理机构业已形成决定的事项，比如参加居委会组织的各类活动、开会听取居委会或街道有关本社区工作的通报、部署等。这种参与既不能对社区事务开展的具体项目进行决策，也不能对社区公共权力的运作进行监督，因而属于执行性参与。北京市的一项调查表明，哪里的居委会组织得力，哪里的公民参与社区活动的频度就高，反之就低。另一项调查表明，当公民维护自己的权利不受侵犯或希望解决有关社区问题时，首选途径是向有关主管职能部门提出诉求（56.3%），其次是利用私人关系（15.6%），通过居委会这一社区群众性自治组织的仅占（14.2%），
17、4这说明，公民在社区权力运作上的发言权是很少的。被动式执行性参与的主动权在社区管理机构。比如研究或通报某项社区事务，是召开全体公民会议，还是召开公民代表会议，或者是公民代表扩大会议，都由社区居委会决定，公民没有决定权。根据有关人员调查显示，59.7%的公民认为，在有关社区事务管理中，街道和居委会从来没有邀请过自己参加，仅有10.5的公民认为“受到过一些邀请”。由于执行性参与不属于对社区公共权力的运用，其价值当然不如决策性或者监督性参与。 2、非政治性参与是目前社区公民参与的主要内容。所谓非政治性是指从参与内容上讲，公民参与的社区事务多与政治不沾边或关系不大。就社区居委会而言，政治性参与主要是指
18、选举居委会和选举各级人大代表。前者主要是由公民代表或户代表投票选举，且三年一次，参与规模不大，广泛性不足；后者也并非全体公民都能参加，那些在单位登记为选民的公民，则不参加本社区的选举。学者们在某市的某街道社区调查时共列举了常见的18项社区活动供公民选择，这18项活动中只有庆祝该城市解放50周年、升国旗、迎回归、法制宣传4项勉强可归入政治类。造成这种现象的原因之一是目前积极参与社区活动的多是老年人，他们有充分的闲暇时间和与外界交流的渴望。2011年7月某市的一项调查表明，经常参与社区活动的人员中，离退休人员占70%。由此，与老年人有关的保健健身性、文化娱乐性活动成为目前社区公民参与的主要内容也就
19、在情理之中。 3、参与率低、参与机制不完善是目前社区公民参与存在的主要问题。被动式执行性参与的直接后果是公民参与率低、参与机制不完善。受被动式执行性参与形式的支配，能否有机会参与正式社区事务的关键在于是否得到了社区管理机构的邀请。受到邀请最多的当然是受社区工作人员赏识的所谓“社区积极分子”，其次是公民代表，普通公民则很少能有机会参与较正式的社区事务。从公民来讲，由于参与事项极少涉及社区公共权力的运作，因而公民对参与的价值和作用表示怀疑，缺乏足够的参与社区事务的热情。对某市某街道社区的调查表明，50%的被调查公民从来没有参加过社区活动，在41%曾经参加过的公民中，20.5%的人仅参加过13次。从
20、参与途径分析，公民缺乏通畅的参与渠道。常常是社区管理机构感到有必要了，就召集公民来开会、布置、传达，或者是政府有关部门提了要求，街道和社区居委会又赶快组织公民。即便是在成立了公民代表大会的社区，什么时候开、讨论什么主题也都是由社区管理机构定，公民代表只有“听”的份。由于公民参与社区事务缺乏一套详细规范、操作性强的程序或规定作支撑，具有较大的随意性,使得参与的机制很不完善，反过来又影响了公民的参与率。 4、参与期望与参与现实之间的矛盾是目前社区公民参与存在的基本矛盾。许多人在分析社区参与不充分时，都把公民参与意识差作为一个重要原因。而在笔者看来，公民的参与意识并不差。某市某街道社区的调查表明，高
21、达83.2%的公民愿意参加各项社区活动。另一个城市的调查也表明，71%的公民愿意每月抽出一定时间参加社区的公益活动。问题的关键在于公民期望参加的社区活动参加不了，比如对社区重大事务参与决策和管理、对社区权力的运行参与监督等，而社区管理机构提供给公民的多是公民或特定公民（青年）没有多大参与期望的项目，比如打扫卫生、为民服务、组织治安联防队、动员捐衣捐被等。参与期望与参与现实之间的矛盾实质上是一个利益关系或者说权力的再调整问题。社区建设的核心是实现社区自治，社区自治的关键又在于是不是真正把权力还给社区公民。当社区公民面对社区事务不只是观察、表态、执行，还能够决策、管理和监督时，社区才算实行了自治，
22、社区公民的广泛参与问题才能从根本上得到解决。 七、提高公民参与社区建设的未来发展趋势 在我国城市基层管理体制转型的过程中，出现公民参与社区事务的低频度以及假性广泛等难题是正常的。这促使我们必须认真思考如何改变这种状况。应当说，各级政府在推进社区建设时对公民社区参与问题还是比较重视的。2001年7月30日民政部印发的全国城市社区建设示范活动指导纲要就要求各示范单位必须“加强社区组织和队伍建设，扩充社区管理职能，规范社区管理，完善各项制度，通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的社区公民自治活动，建立自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的社区组织体系和工作机制”，使公民能够透过社区自治参与社
23、区事务管理。笔者认为，面对当前不尽如人意的公民社区参与现状，应当进一步提高认识，切实转变政府职能，强化社区自治，真正还权于民，努力构建公民与社区之间的利益整合平台，培育、引导、保护公民的社区参与热情，建立起较为完善的公民社区参与机制。 1、社区自治制度化。公民参与的最佳路径依赖当然是公民自治，而公民自治又是社区建设的基础和依托。因此，推进社区建设的目的不是为了强化行政管理，“管”好公民，而是为了加强社区自治，培养公民的自组织能力，使公民真正实现自我教育、自我服务和自我管理。加强社区自治就必须使社区自治制度化，当前应主要开展的工作：一是加强法制建设，尽快制定省级社区居委会选举办法和社区公民代表会
24、议议事规则等，使公民参与社区活动有法可依；二是规范参与程序，不同的社区要依据本社区的实际情况制定一套详细的、操作性强的参与程序，什么时候议事，什么时候实施，公民该怎么办，居委会要怎样做，有建议或者意见怎样提等，使公民一看就明白；三是推行区务公开，社区事务的处理应在阳光下进行，决策情况、实施情况、存在问题等都要及时向公民公布，便于公民民主监督。另外还需要结合我国加入WTO和政府机构改革的有利时机，进一步向社区简政放权。如果建立了一套自治制度，权力却仍在政府手里，事事还需要向上级请示，那么社区自治也就成了一句空话。与“小政府、大社会”的治理模式相适应，市区政府尤其是“条条”部门要继续向社区下放权力
25、，使社区居委会实实在在的承担起自治的功能。当社区自治真正实现制度化时，公民社区参与的渠道也就畅通了。 2、公民利益社区化。利益是参与的最重要的驱动力。当公民感到社区与他的利益息息相关，参与能够有效维护其利益时，自然就会萌生参与社区事务的动机与期望。反之则会出现不参与或假性参与的现象。公民利益社区化就是要强化公民与社区之间的利益关系，使公民在利益关系的基础上产生参与社区事务的愿望。从城市社区建设的发展史不难发现，社区建设本身就是公民利益社区化的重要表征，只是在深度和广度上还显不足。由于“单位”体制改革的不彻底，使得许多职工与单位之间的利益关系仍然非常紧密，这在党政机关、国有企事业单位表现的尤为明
26、显。这就要求我们必须适应社会主义市场经济建设的需要，进一步将单位的服务功能向社区转移，特别是政治、福利、保障功能等，降低职工与单位之间的依存度，使公民除工作之外的其它利益关系都能在社区得到体现。 3、社区服务专业化。多数人认为，城市社区建设是社区服务的拓展，公民参与也应重点参与社区服务。事实上，社区建设的方向应当是通过社区自治，维护社区公民的合法权益，营造融洽、和谐的社区氛围。公民参与应当围绕社区公共权力的运作，以决策性、监督性参与为主。社区服务则应以专业化为背景，逐步向市场化推进。如果公民的参与仅仅是打扫卫生、组织联防队、为老人洗澡理头发、扭扭秧歌跳跳舞等，社区建设是不可能搞好的。因为有利益
27、的交换在里面，社区服务的市场化同专业化一样是不可避免的。比如打扫卫生，可以交由专业清洁公司来做，维护社区治安，则是公安部门应提供的公共产品，不是社区公民承担的责任。以“献爱心”为主旨的互助性、服务性活动，则应由专业的社区工作者来组织和协助。比如建立公民参与服务站，由社区工作者登记公民可以提供的帮助类型和时间，记录寻求帮助的公民的需要，从中安排、协调等。 4、公民参与组织化。组织化参与是指公民通过一定的组织而不只是个体参与社区活动。城市公民的一个共同特点是比较“散”，由于工作单位不一样，尽管生活在同一个社区，彼此却大都不认识。甚至住在同一个楼门的公民也互不往来。人文环境的陌生弱化了公民的社区归属
28、感和参与冲动。所以必须设法提高公民的自组织能力，使公民之间熟悉起来，增强其社区归属感。能够把公民联系起来，使之积极参与社区活动的组织可以分为正式组织和非正式组织两类。前者是指公民代表会议、公民议事会、户代表会议等法定组织，后者是指社区志愿者服务队、晨练队、法制宣传队、秧歌队等社区内公民自己建立起来的组织。决策性、监督性参与应充分利用法定组织，而执行性参与、娱乐性参与、互助性参与等则应通过非法定组织。在培育、引导公民组织化参与的过程中，除了应区别不同的参与类型外，还应区别不同的参与对象，比如针对老年人，应以一、二个骨干为中心组织健身性、学习性、娱乐性组织，针对年轻人，则应组织服务性、互助性组织，
29、便于他们发挥自己的特长，为公民提供志愿性服务。 以上措施中，强化公民与社区之间的利益关系最为重要。如果公民根本就没有参与社区事务的渴望和冲动，那么怎样培育、引导也不会奏效，建立再好的制度也没有用。其次要认真分析和研究公民的参与期望，真正放权于民。只有这样，公民的社区参与才能规范化、持久化，社区建设的目标也才能真正实现。参考文献： 1袁梦醒; 曲昕.社区建设热中的中小城市社区建设.泰山学院学报,2003（01）. 2赵志浩.对社区建设中“社区治理模式”的思考以天津市“三区建设”中的新社区建设为例. 石家庄经济学院学报,2011（05）. 3王启友.论城市社区建设中的社区自治与委托代理.当代财经,2006（11）. 4陈云松.从“行政社区”到“公民社区”由中西比较分析看中国城市社区建设的走向.城市发展研究,2004（04）. 5张苏辉.社区社会组织参与和谐社区建设的途径和方式研究. 中南林业科技大学学报(社会科学版),2009（02）.
