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1、农地征收中的法律问题目录目录1内容提要：2一、 农村土地征收过程中涉及的法律问题3（一）土地征收的目的3（二）对所征收土地的补偿4二、我国农村土地征收过程中存在的主要问题4（一）在农地征收过程中，对“公共利益”界定不明确4（二）在农地征收中，补偿和安置存在问题7三、对农地征收过程中出现的法律问题提出的几点建议8（一）明确公共利益的界定8（二）提高补偿标准，明确补偿主体，增加补偿安置方式10（三）强化监督管理机制12结语13原创性声明15内容提要：作为一个农业大国，农民、农村问题一直就是我们的重中之重，而农民问题的关键是土地问题。随着社会发展的进步，城市化进程的加快，大量人群涌入城市，城市可用土
2、地日益减少，地方政府越来越多的征收农村集体用地。但由于对农村集体土地的征收没有一部明确的法律或者法规可依，各地通常是参考土地管理法，有些地方政府则出台相应的规定，对农地进行征收。因征收过程的暴力，对失地农民的补偿不能得到农民的认同等问题，出现了“钉子户”、引发了集体上访、甚至自焚等严重影响社会和谐稳定的事件。本文从农地征收过程中公共利益的界定、征地补偿两方面简单阐述农地征收中的法律问题，并提出一些解决对策。关键词：公共利益 界定 征地补偿 标准近年来，随着我国经济不断发展，城市化、工业化进程速度加快，新增建设用地急剧增加，大量的农村土地被征用，出现了大规模的“圈地运动”。 农村的集体土地被征收
3、，农民由于不能得到充分的补偿，生活相当的艰难再加上民意表达渠道的不畅通，很容易引发群体事件，给社会的和谐带来不稳定的因素。违法征收农村的土地带来的不仅是部分人的生活问题，更为建设和谐社会埋下隐患。有的地方还存在着暴力征收，强制拆迁等问题，更容易引起暴力冲突。作为农民权益最强有力保障的法律制度的缺失和滞后，加重了农民权益屡遭侵犯的现状。在农村土地征收过程中，重要的环节、关键的问题就是征收合法性和补偿的合理性。一、 农村土地征收过程中涉及的法律问题农地征收即农村土地征收，是指国家基于公共利益的需要,将农民集体所有的土地强制性收归国有并依法给予农村集体经济组织及农民补偿的行为,其带来的法律后果是土地
4、所有权由农村集体经济组织所有转为国家所有。在这个过程中，主要存在两方面的法律问题，一是为什么进行征收，即土地征收的目的。 二是征收后，对土地原有主人怎样进行补偿。（一）土地征收的目的中华人民共和国宪法第10条规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。中华人民共和国物权法第42条规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。从法律法规中可以看出，农地征收的前提一定是为了“公共利益”的需要。因为土地征收权的核心在于不需要征得土地所有人的同意而强制取得其土地，公共利益使土地征收有了合法的理由，但对公共利益
5、的解释在各国和地区一直都是普遍争议的焦点。（二）对所征收土地的补偿农村土地征收，让农民失去了赖以生存的生产资料，甚至完全改变了其今后的生产生活方式，对其所遭受的损失给予经济补偿，是公平原则的基本要求。各国土地立法中，均规定了土地征收补偿制度。有关土地征收补偿的原则大致有三种，完全补充原则、不完全补充原则和相当补充原则。我国关于征地补偿的两种理论学说，一种是完全补偿说，即要确保当事人的合法权益完全恢复到受损前的状况；另一种是从社会义务观念出发，对补偿的范围和数额做出限制。从我国立法来看，我们遵循的是第二种学说。因为是基于公共利益，出于我国传统的对国家的奉献精神，被征者得到的是补偿而非赔偿，并且被
6、征者很自然地被冠以承担某种义务责任的色彩。二、我国农村土地征收过程中存在的主要问题（一）在农地征收过程中，界定不明确公共利益，从字面上理解，可称之为公共的利益，简称公益。然而由于公共利益概念抽象和内容不确定，对公共利益内涵的认定学界存在着众多的争议，主要表现为以下的几种观点1 周林彬，何朝丹. 公共利益的法律界定探析J.甘肃社会科学，2006，（01）.：一是整体利益论。既公共利益是社会整体利益，而并不是社会成员中单个利益的累加；二是多数利益论既认为强调公共利益能够被每个公民所分享到的假定是过于理想化和不现实的，而应将其现实地修正为社会中占绝大多数人群的利益；第三是利益虚空论。该观点认为公共利
7、益只是一个幻影任，何所谓的公共利益追溯到底归其本质都体现为某种私人利益，实际上不存在超越私益的社会公共利益；第四，利益平衡论是指各种利益集团经过讨价还价，争斗和妥协所达成的一种利益平衡，这种利益的平衡和妥协过程，实际上是探测利益偏好的密集度和优先顺序，然后将其合成一个相对令人满意的结果。综合上述观点，可以看出在一个价值多元化的社会中尽管存在着许多相互竞争、相互冲突的利益，但人们还是有着共同期许的目标和基本一致的利益，如生活环境的改善，社会文明的进步，对自由、安全、自我价值的追求等等，不同群体和个人的利益交集就构成了社会的公共利益我们认为，公共利益是全体社会成员基本目标的综合，更多地代表一种规范
8、性和指向性的作用，但在实证中若要求每项公共利益都能使每一个社会成员受益，则过于理想化并且界定成本过高，公共利益在现实中更多地表现为各种利益争斗妥协所达成的平衡.公共利益之所以经常代表多数人的利益，是因为在这个利益平衡的讨价还价过程中，多数人的利益权重更大，影响力则更强。但是公共利益决不是各种力量角斗的战利品，它是在规范目标的指引下对各种利益的协调和平衡，其目的是使社会中各种冲突的利益能够和谐共存，为各种利益和价值目标的实现营造一个共同的、坚实的基础。我国除了宪法和土地管理法中笼统的规定外，对“公共利益”涵义法律没有明确的界定，但在相关的法律列举了一些公共利益的范围。从 这些法条中我们初步抽象出
9、现行法律中列举出的公共利益的一些共同点：2 郭杨 论公共利益的界定J.法制与社会，2009，（26）.直接关系到社会绝大多数成员的共同利益；不特定人的经济、文化、教育等方面的利益；非以赢利为目的。无论是根本大法宪法、还是物权法，以及具体的规定征收相关问题的土地管理法中，我们都找不到成文的公共利益到底是什么的法条，但法律却规定了为了公共利益，可以征收土地。中华人民共和国宪法第10条规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。中华人民共和国物权法第42条规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。从法律
10、法规中可以看出，农地征收的前提一定是为了“公共利益”的需要，但因为在现有的法律法规中却没有具体说明什么是“公共利益”，对“公共利益”的界定比较模糊，这就导致了超出“公共利益”界定范围的大量征收农地。（二）在农地征收中，补偿和安置存在问题在我国现行的农地征收中存在着严重的补偿问题。首先补偿标准不合理。现在征地补偿标准依据的是1998年制定的土地管理法中的规定。如果按这种规定，补偿标准明显较低，即便按法律规定的最高比例补偿，农民得到的征地款仅仅值10年的土地收入，这显然是不公平的。同时，单纯的货币补偿使失地农民大量涌入城市，这也给社会稳定埋下了隐患。3 郭洁. 土地征用补偿法律问题探析J. 当代法
11、学, 2002,(08) .其次，补偿发放主体及收益主体不明确。土地法对由谁发放补偿费用没有规定。到底是由政府发放，还是由被征地所在地的乡（镇）政府、村民委员会发放，或者用地单位或企业等来发放，都缺乏法律的明确规定。在实际征地中，这几种情况都存在着。因此，经常出现征地中农民权益被截留。我们法律规定，农村土地属集体经济所有，但是到底谁是集体，集体的组织形式又是怎样的？法律没有作出明确规定。农民土地权属登记制度并没有建立起来，村委会、村民都希望得到补偿金。因此，在发放中常常出现纠纷。这里有一个关于奥运征地的案例。4 中国经营报.北京奥运项目征地“顺义纠纷”.2005年8月15日.顺义区在争取奥运水
12、上场馆的竞争中胜出，顺义区奥管委的资料显示，在顺义区马坡乡，将建设一个占地为1375亩的奥运会水上项目运动中心 。奥运水上项目运动中心所要征占的这1375亩的土地全部为农用地，且为耕地。此外，还涉及到600多亩的安保设施用地将长期租用，总共需要圈占土地2000余亩，据当地村民介绍，这些土地涉及三个自然村，牵涉人口将近万人。征地补偿协议书显示，本次征地的补偿标准为每亩万元，征地赔偿费用总额为96250000元。根据北京市2004年下发的148号文件，征地补偿款不能分发到个人，需由乡村政府统一管理，“要用这笔钱建立一个资本公积金账户，用这笔钱产生的收益，支付失地农民的生活保障费用。”但分歧随之产生
13、，村民表示，如果按照这样的操作方式进行补偿，那么每人每年获得的生活补偿就只有356元，“我们怎么生存？平均每天的生活费用才九毛多钱！” “我们都很支持奥运，但征地也要确保我们村民的利益 ”这是被征地农民的一句话，可以看出农民的希望就是将征地补偿款切实分发到个人 。我国法律规定，征地补偿费分为四个部分：土地补偿费，安置补偿费，地上附着物及青苗的补偿费。这四项费用中，土地补偿费和安置补偿费发放给农村集体经济组织，地上附着物和青苗的补偿费发放给所有者。在现实状况中，农民能够见到钱的部分就是青苗及地上附着物的补偿费了。三、对农地征收过程中出现的法律问题提出的几点建议（一）明确公共利益的界定关于“公共利
14、益”的涵义目前还没有定论，根据宪法及一些相关法律中对公共利益范围的界定，我国学者总结出了公共利益应该具备的一些属性。一是社会共享性性。公共利益影响着共同体所有成员或绝大多数成员， 即其对象要具有普遍性或非特定性，针对的是大多数人的利益，而非特定人的利益。同时这种利益的实现主要依赖于以政府为代表的公共选择机制，一般是难以通过市场等私人选择机制来实现。二是合理性。由于公共利益与私人利益不总是一致的，一种公共利益的实现经常是以其他公共利益和私人利益的减损作为代价的，因此界定公共利益时就应该遵循合理性原则（或者比例性原则）：要对局部的公共利益与整体公共利益、短期公共利益与长期的公共利益加以权衡；对可能
15、减损的私人利益与可能增长的公共利益加以权衡；对实现公共利益的不同方式加以权衡。三是正当性。公共利益的界定事关广泛的公众利益，立法机关，尤其是地方立法机关和行政机关应当广泛的听取、充分尊重公众意见，保证公共利益界定是基于广泛的民意之上。 公共利益的立法界定方式也存在着不同的观点：5 熊成喜,陈银蓉. 征地制度中公共利益的界定研究J. 现代农业科技, 2008,(12) .第一，正面规定说。一些学者认为许多地方政府以公共利益的名义滥用行政权力，侵害公民的财产权利，引发社会矛盾，因此非常有必要在物权法中对公共利益做出明确界定，来充分保护公民的权益。第二，否定列举说。公共利益因其涉及的领域和问题的广泛
16、性和复杂性而无法进行正面的列举，但其应该可以从否定的角度做出界定，应将某些明显不是公共利益的商业利益排除在外，对社会常见的以公共利益之名侵害公民权利的行为类型也应明确规定为非公共利益。第三，维持抽象说。由于公共利益概念的宽泛性，内容的发展性，不确定性及层次的复杂性决定了在法律上对其类型化是困难的。所以法律仍然应该维持现行的抽象的表述，不必从正面以及反面做出界定。笔者认为宜在立法上将“公共利益”标准类型化。由全国人大专门制定法律确定哪些事项属于公共利益。由于公共利益的不确定性及发展性，的确很难做出具体的规定，但是为了切实保护公民的合法权益，我们也迫切地需要对公共利益予以法律权威性的列举，不能逃避
17、这个关键。关于这个范围的界定，笔者认为，应该包括：国防、军事设施建设；公共安全；抢险救灾及社会福利；发展科技、教育、文化、艺术、体育事业；文物古迹及风景名胜区的保护；公共卫生；能源、交通、水利等基础设施建设；城市基础设施建设；环境保护；其他由政府举办的以公益为目的的事业，但征收征用个案中对公共利益的界定不具有规范意义。同时，鉴于公共利益的不能穷举性，也需要明确哪些肯定不属于公共利益，比如不能仅以商业利益为目的。但并非规定即可实施，因此在实践中也需要严格征收程序，结合实际情况，认定利益的公共与否，以此来保障征收过程的公益性。（二）提高补偿标准，明确补偿主体，增加补偿安置方式征地补偿是指国家为了公
18、共利益的需要，依法对农民集体所有土地实行征收或征用，并按照被征地的原用途给予补偿。首先，应提高补偿标准。集体土地征收对于农民而言，最根本的影响在于其失去了赖以为生的基本生产资料，而非简单的财产权益丧失。其对于农民长远的生产生活有根本性的改变效果。因此，集体土地征收补偿不仅要考虑农民丧失的集体土地自身的价值，更应当从农民日后生计的维护和可持续发展角度为农民的长远利益提供保障。 即便不采用完全补偿原则，也应保障被征收人生活水平不低于征收之前水平。其次，正确界定补偿中的各方主体。虽然农民作为土地征收法律行为的直接利害关系人，但是在征收的过程中却因为应有的主体地位不明确，大部分补偿款发放到农村集体经济
19、组织。而由于村委会等集体组织自身能力的缺陷往往不当使用和处分了土地征收补偿款，造成了农民利益上的巨大损失。因此应该在法规中具体规定征收土地补偿费用的发放主体及被发放主体，其中最重要的是被发放主体，应该明确规定把补偿费用直接发放给失地农民；同时还要严格规范农地征收补偿程序。6李丽平. 我国现行土地征收法律制度存在的问题及完善建议J. 农业经济, 2008,(03).再次，应该增加补偿安置的方式，而不应拘泥于货币形式。笔者认为，对于近郊的农村集体土地，国家在实行公益性征地、拆迁的过程中，可以留出一块土地给农民进行安置并发展企业，可以将土地征用费的一部分用于给农民办理养老医疗等保险，并采用自愿入股的
20、方式，建立股份合作经济组织，妥善安置劳动力，从而保障农民对村集体土地所有权和使用权的收益能够持续发展，以维持长远生计。即使不能预留出安置农民的土地，也应该在制度上向失地农民提供养老医疗保险，解决劳动力就业，保证失地农民的最低生活保障。对被征收土地上的农民进行安置, 应坚持保护农民的合法利益，使农民在失去土地后还能生存权和发展权的原则，建立健全社会保障体系。（三）强化监督管理机制一是强调国家公权力的监督，强化监管部门的监管。为使监管有效进行，应该确保监管部门的独立性，并赋予其足够的查处权，使其可以独立办公，不受地方各级政府掣肘。在监管机制上，要从征收农地立项开始，到农民妥善安置，各个时期，各个环
21、节一丝不苟的监督管理，并且在征地结束后及时回查，对出现的问题坚决处理，绝不姑息，从监督上制约腐败等问题的滋生。二是赋予被征地农民司法救济权，当其认为自己的权利被侵害时，农民可以通过一种有效的法律途径寻求保护。现在失地农民多采取集体到上一级政府或中央上访等方式集体反映当地政府违法征收土地、征地补偿不合理等问题。也因此发生了一些地方政府拦截上访村民，引发冲突的事件。因此，应在法律上对农民在土地征收中补偿款的归属及权利维护作出规定，使其通过法律途径维护自己的权益。三是可以考虑尝试建立公益诉讼制度。目前，我国只有直接相对人和有直接利益关系的第三人才可以提起行政诉讼，而个人不能为了国家利益或公共利益提起
22、诉讼。笔者认为，农村土地征收大多与国家利益、公共利益、环境保护、资源利用有关，开辟行政公益诉讼，将更加有利于土地征收是否真正为了公共利益进行有效监督。结语 以上只是本人对农地征收问题的一点浅陋见解，希望与大家共同探讨，共同进步。作为一个农业大国，对于关系农民切身利益的征地问题，势必得到国家的重视。不论是在法律研究中，还是在行政政策中，这都是一个重大的课题。同时，对于农地征收中的相关问题，不单单要停留在理论研究的层面上，现实的复杂多变性要求我们在理论的指导下，真正切实解决问题，保障广大农民的根本利益。参考文献：1 周林彬，何朝丹. 公共利益的法律界定探析J.甘肃社会科学，2006，（01）.2 郭杨. 论公共利益的界定J.法制与社会，2009，（26）.3 郭洁. 土地征用补偿法律问题探析J. 当代法学, 2002,(08) .4 中国经营报.北京奥运项目征地“顺义纠纷”.2005年8月15日.5 熊成喜,陈银蓉. 征地制度中公共利益的界定研究J. 现代农业科技, 2008,(12) .6 李丽平. 我国现行土地征收法律制度存在的问题及完善建议J. 农业经济, 2008,(03)
