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1、论文提要 旅游法的颁布，使旅游业面临着新的发展机遇和挑战，需要旅游行政管理部门增强大局意识和宏观意识，强化法治思维和法治方式，进一步厘清旅游行政管理职责，不断改革创新监管理念、监管方式、监管机制和监管手段。 关键词：旅游法 旅游行政管理 应对措施论文提纲一、 旅游市场概述。二、旅游市场中存在的突出问题。三、旅游法对旅游市场的规制。四、旅游行政管理及政府的旅游行政管理职能。五、新形势下的旅游行政管理措施。旅游法颁布对我国旅游行政管理的影响和政府应对措施 旅游业是国民经济的重要产业，加强旅游行政管理既是旅游行政管理部门应当履行的法定职责，也是促进我国旅游业健康有序发展的必要保障和有力支撑。旅游作为
2、一种“走出去看看”的方式，越来越受到热捧。据报道，我国2012年三大旅游市场总规模超过32亿人次，比改革开放初增长数十倍。面对如此庞大旅游市场，旅游法的颁布，被认为在我国的旅游业发展史上具有里程碑式的意义。十二届全国人大常委会第二次会议表决通过的中华人民共和国旅游法现已正式实施。旅游法的颁布和实施，使旅游业面临着新的发展机遇和挑战，需要旅游行政管理部门增强大局意识和宏观意识，强化法治思维和法治方式，进一步厘清旅游行政管理职责，不断改革创新监管理念、监管方式、监管机制和监管手段。一、旅游市场概述旅游市场，是指在旅游产品交换与服务的过程中反映的各种经济行为和经济关系的总和，通常包括“吃住行游购娱”
3、等内容。其监管工作涉及“旅游、公安、工商、交通、卫生、质检、价格、安监”等多个政府职能部门。其中，“旅游产品”泛指旅游经营者为满足旅游者物质与精神需求而面向旅游者提供的各种产品的总和。旅游市场具有竞争性、综合性、复杂性、波动性、缺乏自律性等基本特性1。二、旅游市场中存在的突出问题1.无照经营及超范围经营仍广泛存在。一些经营主体在未取得合法资质的情况下就开展旅游经营活动，如“农家乐”中的农村房产由于缺少房产证明等文件而无法办理营业执照，或为了逃避税收、逃避管理而故意不办理营业执照，如旅游景区的“黑店”、“黑中介”等。2.各类不正当竞争行为屡禁不止。有的旅游经营者针对旅游商品的异地性和游客购物的“
4、一次性”，销售假冒伪劣商品或者通过“掉包换货”方式欺诈游客；有的旅游经营者为了揽客，往往采取压低价格的方式经营，降低旅游服务质量，损害游客利益，破坏了旅游市场经营秩序； 有的旅游经营者利用广告夸大宣传商品、景区及服务质量；有的旅游经营者巧立名目随意加价，强制收取不合理费用，坑骗游客2。3.不公平格式合同屡见不鲜。部分旅游经营者利用不公平格式合同侵害消费者合法权益，进行合同欺诈的违法行为时有发生。旅行社在与游客签订合同时，都事先提供自行拟制的格式合同，其条款约定的双方权责往往不对等，存在免除自身应当承担的违约责任、加重游客违约责任、排除游客应当享有的其他合法权利等“霸王条款”。同时，旅行社不按合
5、同约定履行责任义务，不经游客同意就擅自改变食宿、接待标准及旅游行程和景点等，严重侵害消费者合法权益。三、旅游法对旅游市场的规制 第一，针对“零负团费”现象，旅游法采取标本兼治的做法，对旅行社经营提出了五个“不得”，即不得“以不合理的低价组织旅游活动”、不得“诱骗旅游者”、不得“安排购物或者另行付费旅游项目获得回扣等不正当利益”、不得“指定具体购物场所”以及不得“安排另行付费旅游项目”。第二，针对旅游中的乱收费现象，旅游法规定：旅行社应当全额向导游支付导游旅游费用；组团社应当“向地接社支付不低于接待和服务成本的费用”；“不得要求导游垫付或者向导游收取任何费用”。第三，针对景区随意定价和门票过高问
6、题，旅游法做了详细的规定，包括适用于所有景区的一般规定以及针对利用公共资源建设景区的特殊规定。对于所有景区，强调了门票价格的公开性、公益性和时效性，要求景区“在醒目位置公示门票价格、另行收费项目的价格及团体收费价格”，规定“景区提高门票价格应当提前六个月公布”，“景区内的核心游览项目因故暂停向旅游者开放或者停止提供服务的，应当公示并相应减少收费”等。对于利用公共资源建设的景区，则“实行政府定价或者政府指导价，严格控制价格上涨”；如果拟收费或者提高价格的，还“应当举行听证会，征求旅游者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性”。同时规定，“公益性的城市公园、博物馆、纪念馆等，除重点文物保护
7、单位和珍贵文物收藏单位外，应当逐步免费开放。”第四，针对地方政府盲目规划旅游项目的问题，旅游法规定“将旅游业发展纳入国民经济和社会发展规划”，以及“应当与土地利用总体规划、城乡规划、环境保护规划以及其他自然资源和文物等人文资源的保护和利用规划相衔接”。而对于自然资源和文物等人文资源的旅游利用，旅游法规定“必须严格遵守有关法律、法规的规定，符合资源、生态保护和文物安全的要求，尊重和维护当地传统文化和习俗，维护资源的区域整体性、文化代表性和地域特殊性”。旅游法还明确规定：“国务院和县级以上地方人民政府应当根据实际情况安排资金，加强旅游基础设施建设、旅游公共服务和旅游形象推广。”第五，针对发挥政府的
8、公共服务职能，旅游法也提出了要求，如“根据需要建立旅游公共信息和咨询平台，无偿向旅游者提供旅游景区、线路、交通、气象、住宿、安全、医疗急救等必要信息和咨询服务”；“根据需要在交通枢纽、商业中心和旅游者集中场所设置旅游咨询中心，在景区和通往主要景区的道路设置旅游指示标识”；“建立旅游客运专线或者游客中转站，为旅游者在城市及周边旅游提供服务”等，真正做到惠民便民3。四、旅游行政管理及政府的旅游行政管理职能(一) 旅游行政管理旅游行政管理是指从中央到地方的各级人民政府,通过其授权的旅游管理职能机构,依据国家有关政策法规,发挥计划、组织、监督、协调、服务等职能,对本国、本地区的旅游业进行总体管理和综合
9、调控的过程。简言之, 就是政府对旅游业的总体管理。政府是旅游行政管理的主体或主要部分。其在旅游行政管理当中的主体地位是不容置疑的。在旅游市场的培育、发展及繁荣的各个阶段,政府分别扮演了以下三种角色4:1、“运动员”的角色：旅游业的发展必须依赖于一个具有权威的管理部门站在一个高的角度,立足长远,统领全局,对其进行规划、指导和控制。在这一阶段，政府的主要任务有三：第一, 制定旅游业发展的总体规划和战略目标；第二, 解决旅游业的信息不对称问题；第三, 投资于基础设施建设, 提供产业公共性服务。2、“裁判员”的角色：随着旅游市场的扩大和旅游收入的增多,饭店、旅行社等旅游企业越来越多,市场情况愈加复杂。
10、此时,政府的职能主要是加强行业管理,通过制订、执行旅游法律、法规,整顿和规范旅游市场竞争秩序,促进旅游业健康地发展。政府的角色也从“运动员”转换为“裁判员”,政府应尽快地完成从市场主导者向市场归制者的转变。该阶段,政府应从以下两方面着手:首先,加强旅游法制建设,建立市场规则和实施反垄断法；其次,建立行业管理体系,整顿和规范旅游市场秩序。3、“调解员”的角色：随着旅游业的日渐成熟,它在促进经济发展、解决就业问题、带动相关产业发展的同时,也暴露出一些问题,如旅游市场利益纠纷频发,环境污染严重等。这一阶段,政府部门扮演着“调解员”的角色。政府应充分利用自身优势,发挥组织、协调作用,通过协调等工作为旅
11、游市场的完善和旅游企业的发展提供引导和支持,通过多种手段和方法协调各部门及各方面的利益,促进旅游企业的发展,保护消费者的利益。政府尤其要加强对旅游资源和生态环境的保护。旅游环保涉及的面广而且因素复杂,对此,政府部门应及时、有效地制定和颁布相关法律和法规,以便和已有的法规、制度配套, 使其趋于完善。同时,通过建立强有力的旅游环保管理机构和完善的管理体系,解决旅游发展中的环境问题,真正实现旅游业的可持续发展。（二）旅游行政管理所面临的难点1.立法工作明显滞后，现有法律缺乏可操作性。目前，旅游市场监管的法律体系尚不完整，除了国务院2009 年5 月1 日施行的旅行社条例外，现已开始实施的旅游法也仅对
12、旅游监管作了原则性规定，且存在“法条竞合”现象，这种法条竞合现象极易导致旅游行政管理部门缺乏有效的、有针对性的执法依据5。2.市场监管面广，部门职能交叉，缺乏执法权威性。由于旅游市场监管覆盖面广、监管部门众多，除工商系统外还涉及旅游、公安、城管、物价、商务、卫生等政府职能部门，系统内涉及市场、企业注册、个体、竞争执法、消保、广告、商标等业务部门。因此，在对同一市场主体经营行为进行监管时， 极易发生政出多门、相互推诿、职责不分的情况，严重影响工商部门监管的实效性和执法权威性。3.工商监管职责日益宽泛，监管作用难以充分发挥。工商部门在市场监管中，虽然职能广泛，但缺乏专业性和专一性， 导致部门监管地
13、位和监管作用不突出、不明显，常常只处于“灭火队”、“服务团”的位置。另一方面，地方政府、景区管委会等过于“依赖”工商部门，遇到困难和问题，无论是不是工商部门职责范围，如处理价格欺诈、导游服务、护林防火等都让工商部门参与， 既增加了基层监管工作的强度和压力，也不利于工商部门在旅游市场监管中树立独立特征的执法形象6。4.个别景区利益与工商职能发生冲突，导致监管盲区。核心旅游景区一般都有其相对独立的管理机构，工商部门在市场监管中的履职要求极易与景区管理机构的经济利益发生冲突， 既影响部门职能发挥，又形成监管难点和盲区。5.游客异地投诉维权难，事后执法作用弱。由于旅游消费的特殊性， 且游客自我防范和维
14、权意识不强，许多消费纠纷不能及时发现和解决，但投诉时间的滞后、相关证据的消失，极大增加了工商部门有效查处违法行为和处理纠纷的难度。 五、新形势下的旅游行政管理措施旅游法颁布实施后，我们必须以深化机构改革和职能转变为契机，坚持以市场监管为第一职责、服务发展为第一要务、消费维权为重要使命，创新机制，改进管理，以新的理念、新的举措迎接新的挑战，全面强化旅游市场监管。（一）旅游行政管理的依据与职责旅游行政管理部门主要依据旅游法、公司法、反不正当竞争法等相关法律法规，依法对旅游市场履行以下监管职责：负责旅游市场经营主体的设立登记，依法查处无证无照经营和超范围经营行为；负责流通环节旅游商品质量监管，依法查
15、处销售假冒伪劣商品等违法行为；负责旅游业合同监管，依法查处各类合同违法行为；负责旅游市场广告监管，依法查处虚假广告等违法行为； 负责旅游市场中的商标注册和保护，依法查处侵犯注册商标专用权的违法行为；依法查处旅游市场垄断、不正当竞争等违法行为；受理并处理消费者咨询、申诉、举报，保护旅游经营者、消费者合法权益；承办地方党委、政府交办的旅游市场监督管理其他工作7。（二）新形势下的政府应对措施1.强化旅游行政管理各部门的协作，形成监管合力。旅游市场监管是一项涉及多部门、多领域的系统工作，要增强大局意识和宏观意识，坚持围绕部门职能， 自觉服从地方党委和政府的统一领导，强化内部协调和外部联动，实现共同管理
16、。在具体工作中，工商部门应“明己责”、“定准位”，职责内的要主动参与、积极介入、大胆作为，在旅游市场树立工商执法形象和权威；职责外的多协调，当好助手，积极建言献策，助推旅游市场健康发展。2.创新监管机制和手段，提升监管整体效能。旅游市场及旅游市场监管的基本概念、原则特征、方法手段、体制机制、法律体系等都需要系统的研究归纳总结，形成理论并用于指导实践。3.厘清部门内外职责，确保依法高效行政。围绕“三定”方案和职能转变，明确“监管”与“登记、执法、维权、服务”等业务范畴的边界，划清工商系统内部企业注册、市场、商标、广告、消保、竞争执法等条线间的职责范围，制定旅游市场监管的行为指导规范，做到工商系统
17、内部各条线职责分工清晰，外部各政府职能部门不交叉、少交叉，有效解决“市场监管”到底“管什么、怎么管”的问题，避免出现工商部门在外“包打天下”，系统内部市场条线“统揽全责”，从而增强监管执法工作的专业性、条理性、规范性和可操作性，确保依法依规、高效行政。4.建立和完善高效统一的执法维权体系，发挥消费维权生力军作用。充分发挥各地12315消费者申诉举报指挥中心的品牌效应和作用，大力推进12315行政执法体系“四个平台建设”，努力推进“一会两站”和12315“五进”工程，逐步建立全国统一的监管协作平台和消费维权网络，实现监管执法信息的共享，方便消费者解决消费纠纷。5.丰富市场监管方式，推进市场经营主
18、体信用建设。在依法加大对旅游市场经营主体经营行为日常监管基础上，积极依托市场主体信用信息公示平台及业务平台，整合政府部门资源，形成各部门、各层次、各条线、各类应用之间信息的互联互通，并通过运用信息公（警）示、信用约束等手段推动行业及旅游经营者的自律自治，增强旅游经营者的诚信意识和市场竞争力，助推旅游产品品牌效应的整体提升。6.充分利用现代科学技术，提升市场监管手段。积极依托现代化的通信与网络平台，加快推进“移动工商”系统的开发应用与“金信工程”业务处理能力，建设移动监管执法系统，为基层一线监管执法人员提供更加快捷、高效的管理服务手段，及时有效地开展移动办公、现场监管、信息查询等，确保工商部门在
19、旅游市场监管中更好地履行职能。7.深化合同监管职能，加大旅游格式合同监管。旅游合同是旅游市场交易与服务活动必不可少的有效载体，工商部门依法履行合同监督职能是新形势下维护旅游市场秩序的必然要求。因此，在深化旅游合同示范文本监制与推广基础上，可积极借鉴和吸收各地合同监管地方性法规的立法经验，适时修订合同违法行为监督处理办法， 进一步丰富格式条款监督内容和途径，遏制“霸王条款”等违法行为，把事后监管变成事前监管，促使旅游经营者提高自律和诚信守约8。新形势下，我国的旅游行政管理管理应在旅游法等相关法律法规的引导下，明确各个主体的职能职权，并加强各有关部门的协作，在不断创新旅游行政管理理论的前提下，结合
20、我国的实际情况，进一步完善我国的旅游行政管理，从而为我国旅游业的发展做出卓越贡献。 参考文献：1刘艳.论我国旅游质监与行政执法体系的完善J太原大学学 报,2013 (3):54.2宋强.我国构建旅游法治环境的现状、问题与对策分析J.法治 研究，2013（2）：82.3林长榕论我国旅游法制建设的难点与对策J福建论坛(人 文社科版),2006(3):994王 丽.浅析政府的旅游行政管理职能J四川师范大学宜宾学 院学报，2006(2).5冯丑明关于旅游管理体制的问题和对策分析J.旅游纵览， 2011（3）6李江玲.中国旅游法制建设之路J.学术探索,2005(2).7郭军礼.旅游法对旅行社发展及导游员管理的影响J公 共管理，2013（2)：20.8荣荣，曲凌雁.从旅游业发展趋势谈我国旅游管理体制改革J. 绿色科技，2013（2）.
