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1、浅析我国食品安全法中政府行政责任摘 要食品安全是当今世界上人们所关注的焦点问题之一，每年食源性疾病所造成的严重后果，使食品安全问题已成为全球公众健康优先考虑的问题。改革开放以来，我国食品供应由短缺发展到供求平衡，人们由关心吃饱、吃好，变成关心吃得科学、吃得营养、吃得健康。但是，我国的食品安全现状却不容乐观，近几年来，发生在我国的日益严重的食品安全事件不但严重损害了广大消费者的生命健康安全，也极大降低了消费者对食品安全的信心，更触及生产者的道德底线及政府在食品安全监管中的责任缺失。本文从政府应该承担的责任角度，分析了政府在食品安全监管、食品危机处理等方面应该承担的责任，第一部分提出我国现在关于食
2、品安全的问题；第二部分分析出现食品安全责任；第三部分论述立法原则与政府监管职责；第四部分提出对策解决问题。关键词：食品安全，政府责任，政府监管引 言食品是人类赖以生存和发展的基本物质，是人们生活中最基本的必需品。然而，近几年来，在世界范围内食品的安全事件剧增，如英国的“疯牛病”和“口蹄疫”事件、比利时的“二噁英”事件，国内的苏丹红、吊白块、毒米、毒油、孔雀石绿、瘦肉精、三聚氰胺等事件，使我国乃至全球的食品安全形势十分严峻。今年两会上一些代表、委员就提到，“面粉里面有荧光剂和增白剂，大米经过了化学漂白，蔬菜水果上喷洒了保鲜剂，存放了很久的肉经过化学品浸泡可以恢复新鲜的色泽” 朱新枝，我国食品安全
3、现状的分析及对策，魅力中国2011.10.8严峻的食品安全形势是我国特定阶段多种社会矛盾在食品领域的集中爆发，背后折射的是制度的缺失。人们在愤怒地谴责惟利是图的不法商人、漠视生命的失职官员之余，更应该理性地思考如何完善食品安全法律制度，以杜绝那些吞噬人们生命与健康的黑洞。一、我国食品安全与其政府行政责任的概述(一)食品安全的概述1.食品安全的定义食品安全的概念可以表述为:食物的种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等活动符合国家强制标准和要求，不存在可能损害或威胁人体健康的有毒有害物质以导致消费者病亡或者危及消费者及其后代的隐患。2.食品安全的构成要素建立完善的食品安全应急体系，整合食
4、品卫生监督、质检、工商为主的政府职能部门资源，使各有关部门的监管工作有机串联起来，让市场监管到位。同时以食品行业协会为主导，带领企业坚定不移的执行与参与政府发布的各种类型保障食品安全的法律、法规及活动。提高食品企业的质量安全意识，建立以食品安全回溯体系为标准的行业准入机制，从源头上杜绝不安全的食品入市。初步建立食品安全宣传教育体系，对消费者进行食品科普教育。加大对消费者的宣传力度，提高消费者的食品安全意识，使有害食品人人避之。(二)食品安全中的政府行政责任1、行政责任政府作为食品安全监管的主体，承担食品安全监管机关及其工作人员要履行的法定职责，当监管主体行为构成行政违法以后应当承担行政上的责任
5、。政府应当增强对各食品安全办理单位的组织协调和监管，加大对地方政府及其办理单位的指导力度，努力处理各级政府和职能单位之间职、权、责不清、办理缺位，提升行政执法的效率和政府的公信力。具体到食品监督管理领域，对食品监管主体的行政法律责任的追究主要表现在食品安全法、产品质量法、中华人民共和国进口商品检验法等等。2009年2月28日公布的食品安全法对食品监管主体的行政法律责任做了更多的规定，如第95条规定“违反本法规定，县级以上地方人民政府在食品安全监督管理中为履行职责，本行政区域出现重大食品安全事故，造成严重社会影响的，依法对直接的管理人员和其他直接责任人员给予记大过、降级、撤职或者开除的处分。”违
6、反本法规定，县级以上卫生行政，农业行政，质量监督，工商行政管理，食品药品监督管理部门或者其他有关行政部门不履行本法规定的职责或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法对直接负责的主管人员和其他责任人员给予记大过或者降级的处分；造成严重后果的，给予撤职或者开除的处分；其主要负责人应当引咎辞职。就以上所说的条文可见，食品监管机关的公务员承担的行政责任主要是行政处分，包括：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除六种处分形式。2、行政责任的特点第一、行政责任具有政治性。第二、行政责任是一种义务。第三、行政责任具有具体性。第四、行政责任既是制度的又是伦理的。第五、行政责任是一种监督控制和制裁的统一。3、行政
7、责任的关系型性质行政责任与刑事责任、民事责任不同，不只限于追究行为及其后果所导致的后果责任。而是具有更加丰富而广泛的政治，社会和道德内涵。在不同性质的社会制度中，行政责任既有不同的阶级属性，有具有某些公共行政管理的一半特征，它是一种职责、任务和义务，也是一种监控机制和制度体系。其主要核心问题在于，谋求有效控制行政权力的制度安排，通过各种途径保持对行政机关及其行政人员的有效监督和控制。保证行政权力的政党运用，防止行政权力的滥用和行政人员的腐败行为，并在中实现共同利益 韩志明，广东行政学院学报，第19卷第3期，2007年6月。(三)现行食品安全法中的行政监管体制行政监管是指国家行政机关依法律的授权
8、和规定履行自己的职责，对行政相对人和社会公共事务进行监督和管理的行为。针对我国出现的一系列食品安全事故，新出台的食品安全法中加大了监管力度，在监管体系和监管标准等方面都更为完善，主要表现在：(1)改进监管体系，废除食品免检制度；(2)建立风险评估监测制度；(3)统一食品安全国家标准；(4)建立食品召回制度；(5)名人代言虚假食品广告将承担连带责任；(6)强调领导负总责。 食品安全法重新梳理了我国的食品安全监管体制，确定由国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照食品安全法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监
9、督管理。同时，在中央层面，国务院设立了食品安全委员会，在地方层面，各级人民政府承担了组织协调工作；在行政监管系统之外，还要求食品行业协会应当加强行业自律，引导食品生产经营者依法生产经营，要求新闻媒体开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的公益宣传，对违反食品安全法的行为进行监督，并鼓励社会团体、基层群众性自治组织开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的普及工作，赋予任何组织或者个人举报权。有权采取行政措施的食品安全部门包括质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门。上述部门在履职时可以采取5项措施，包括对生产经营场所实施现场检查；对生产经营的食品进行抽样检验；查阅、复制有关合同、
10、票据、账簿以及其他有关资料；查封扣押有证据证明不符合食品安全标准的食品，违法使用的食品原料、食品添加剂、食品相关产品，以及用于违法生产经营或者被污染的工具、设备；查封违法从事食品生产经营活动的场所。并且有关行政部门抽查检验中发现经营者提供的商品和服务存在缺陷，可能对消费者人身、财产安全造成危害的，应当立即责令经营者采取停止生产、停止销售、警示、召回等消除危险的措施。此外，食品安全法还针对保健品的监管，食品安全事故发生后的惩罚性赔偿制度，民事赔偿责任优先制度等做了相应的规定。二、强化我国食品安全法中的政府行政责任的必要性(一)进一步明确政府保障食品安全职责的必要性1.有利于保障和提升公民健康的水
11、平以人的生命安全为基础的，健康是生命安全的更高层面的要求。生命健康权是公民最基本的权利，也是消费者最基本的权利。因此，食品安全与社会安全、社会文明及社会道德有着密切关系， 与社会经济发展有着密切关系， 与人民生命、健康、安全有着密切关系。完善政府保障食品安全职能是促进社会的公平、安定、和谐、发展的必然要求。2.有利于政府履行维护消费者权利的责任和义务政府的合法性基础在于不侵犯公民的权利，尊重公民权利是国家的义务，在此基础上强调政府对公民权利与自由不加限制， 政府权力的运行不能侵犯到公民权利与自由的领域。这也是近年来的宪政理论所强调的，保障人权是宪政的终极价值。作为一种现代民主政治的基本理念，责
12、任政府理念要求政府必须回应社会和民众的正当要求并加以满足，必须积极地履行其社会义务和职责；必须承担政治责任、行政责任、法律责任和道德责任；作为一种民主控制的制度安排，责任政府意味着保证政府履行责任的责任控制机制，意味着强化对行政权力的监督和制约，如立法监督、司法监督、舆论监督等。在这个过程中，政府责任和公民权利的双重回归是重要组成部分。它意味着国家行政机关是公民权利的忠实代表者和有效维护者，意味着国家行政机关切实履行职能，意味着国家行政机关及其工作人员在违法失职或不当行政时必须承担道义上、政治上或法律上的责任。3.有利于提升政府执政能力食品安全关系到千家万户，作为消费者所拥有的安全保障权，如果
13、得不到完善的保护将会引发一系列严重的后果。安全、健康的权利得不到保护，不仅会削弱政府的执政能力，也会打击公众对政府执政能力的信心。保障食品安全与维护党和国家形象，巩固执政党地位有着密切关系。因此，重视安全健康消费，不仅具有重大政治意义，还有深远的社会意义。执政党和政府已经提出加强执政能力建设以及经受执政能力考验的重大课题。针对现在的食品安全状况，食品安全问题正是社会公众考验政府执政能力的一道严肃的考题。同时，构建和谐社会的执政理念也为食品安全工作带来良好发展机遇。各级政府和职能部门要高度重视食品安全工作，强化对食品、餐饮、卫生等的监管力度，保障公众的健康和安全。4.有利于实现服务型政府的目标我
14、国正处于建设服务型政府的过程中， 服务型政府是一个民主和责任的政府，是一个人民民主和对人民负责的政府。人民民主是指政府的性质，对人民负责是指政府的目的。社会主义和谐社会是一个以人为本， 经济、社会都全面发展的社会,也是法制健全、管理有序的社会。如果连食品安全问题都不能有效地解决，建设服务型政府，实现和谐社会都是不切实际的。食品安全本质上是一个以人为本的科学发展观的问题。因此要牢固树立以人为本、执政为民的思想，全面履行人民政府的职责，切实把食品安全工作放在突出位置,维护人民群众利益,使人民群众感受到党和政府亲民为民、以人为本的决心和成效。(二)落实政府责任在食品安全管理中的必要性 1.规范市场竞
15、争食品安全问题是每个老百姓生活中最关注的，如何让老百姓吃上安全的食品。政府一定承担起保障食品安全的责任。政府要在执法环节上制定出相关法规，监督市场，规范市场竞争，从根本上维护消费者的切身好处。 2.建立责任政府和树立政府公信力的本质要求 在食品安全管理中，市场机制中信息的差异使得生产者和消费者对食品生产的原材料和检疫情况的了解存在巨大差距，这就要求相关监管单位付出行动，消费者有权知道自己买的东西是否安全。如果政府责任落实不到位，执法单位之间的信息隔阂、监管单位的相互推诿、对食品企业违法行为以及行政单位人员不作为的打击力度不够等，都会严重影响责任政府的建立、政府公信力的树立以及民众对政府执法信心
16、的确立。 三、我国食品安全法中政府行政责任存在的问题(一)政府履职不严格1.食品安全市场准入制度过于宽松大量食品质量安全事故原因调查研究发现，造成食品质量安全问题主要产生在食品生产加工环节。我国近几年的食品安全事件的起因都是因为食品的生产源头出现了严重的问题，例如：毒奶源，就是在奶牛的饲料中参杂了三聚氰胺，导致牛奶中三聚氰胺严重超标。毒饮料，就是因为生产饮料的水源环境遭到了严重的污染。在我国，许多食品的生产原料，初级产品绝大部分出自小作坊，这些小作坊中，很多食品被随意的添加色素、防腐剂等一些对人体有害的添加剂。另外初级食品市场的流通也较为混乱。我国食品生产加工企业规模小，加工设备简陋，环境条件
17、差，技术力量薄弱，质量意识淡薄，尤其食品质量安全意识淡薄，难以保证食品的质量安全。而我国的法律体系当中对小作坊的管理存在着缺失。 2.生产环节的监管执法缺失就双汇“瘦肉精”案来看，这次的毒猪肉能够流入市场，检役检测部门负有不可推卸的责任，这起事件暴露出严重的监管缺失。当前在抽检中，按百分之几的比例对生猪实行“瘦肉精”项目抽检，难免就有“漏网之猪”。据悉，全国每年出栏生猪6亿头。应对如此庞大的生猪生产量，全部检测或高比例检测难度当然较大。但应改变现行的抽检程序，比如是否将抽检的周期缩短，是否该怀疑一切所谓的名牌企业。只要我们的抽捡程序设置上更科学、更全面、更严密一些，任何品牌企业都不能捡到监管之
18、漏洞。3.风险评估和食品安全预警制度效率低下 我国食品安全事故暴露出其法规体系的漏洞，往往都是在发生食品安全事故或者媒体曝光之后，政府才采取补救措施，而缺乏在消费者健康面临危机时所采取的预先保障措施。我国在食品安全法中已明确规定：食品安全监督部门对食品不得实施免检。县级以上的质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当对食品进行定期或者不定期的抽样检验。4.食品的检验、检测制度存在不足我国有国家、行业、地方、企业等不同的食品行业标准，数量都超过千项；国家标准又分卫生标准和产品质量标准，基本形成了一个由基础标准、产品标准、行为标准和检验方法标准组成的国家食品标准体系。但我国的食品标准，无论与
19、食品安全形势的实际需求、还是与国际食品安全基本标准相比，都存在较大差距。同时，我国食品安全检验检测机构分布在农业部、卫生部、国家质检总局等多个政府部门，多部门从事同一种行为的管理，切入点和管理手段基本相仿，使本来稀缺的资源更加捉襟见肘，影响了食品安全的监督力度和震慑威力。5.召回制度的监管不力食品召回制度就是指食品的生产商、进口商或者经销商在获悉其生产、进口或者销售的食品存在可能危害消费者健康、安全的缺陷时，依法向政府部门报告，及时通知消费者，并从市场和消费者手中收回有问题的产品，并实施更换、赔偿等积极有效的补救措施，以消除缺陷产品危害风险的制度。但是国内许多企业最为普遍的做法就是产品的宣传和
20、放大产品的优点，产品一旦销售出去，消费者处于弱势，只能相信广告和商标，依赖制造商的能力和声誉，出现质量问题或损害时，能推就推，能躲就躲，食品出门，概不负责 王京歌，浅谈我国食品安全法律规制问题 。售后服务不能给消费者一个满意的答复。由于诉讼成本和诉讼风险等因素的制约，处于弱势地位的消费者想向企业讨个说法很不容易。因此大多数消费者也就放弃了自己的权利，这样也是让企业有了更多侥幸心里，损害了社会公众的利益，让自己盈利。(二)政府行政责任缺失1.立法中对政府责任规定的不全面 2009年我国颁发了中华人民共和国食品安全法，弥补了之前我国没有一部统一的食品监管法律的缺陷，明确了各监管主体的职责，但是我国
21、食品监管的相关立法还存在不足，以至于食品安全问题仍然层出不穷。立法不严是一个根本原因。许多地方执法单位，置人民生命健康于不顾，对食品安全领域存在的隐患置之不睬。甚至在出现问题后，不能给消费者一个合理的解释，使得食品安全问题进一步恶化。 2、政府责任标准模糊不清目前在我国，问责制仅仅是中央政策而不是全国统一的问责法规。这样的问责制缺乏法律约束性，以至于在党政之间，不同层级之间的责任模糊。导致在发生食品安全问题的事件后，政府官员不直接承担应负的责任，除非他触犯了党纪国法，出了问题，才按党纪政纪追究其行政责任。3监管部门责任承担不明确就是因为问责制的缺失，倒是监管部门的责任标准模糊。在发生重大食品安
22、全问题以后，常会造成“一竹竿大一船人，吧所有的责任人同等处理”的现象，这样的现象对监管部门的执法人员是不公平的。4、对执法人员的处罚力度不够根据行政处罚法规定：“执法人员利用职务上的便利，索取或者收受他人财物、收缴罚款据为己有，构成犯罪的，依法追究刑事责任；情节轻微不构成犯罪的，依法给予行政处分。”这项规定对行政机关公务员所作的违法行为有了明确规定，就是利用职务之便受贿。但是未对行政处分幅度上做规定，而且没有给“情节轻微”做个定性，什么样的违法行为属于“情节轻微”，情节轻微的处罚只是行政处分，这样的处罚力度明显不足，难以服众。四、我国食品安全法中政府行政责任存在问题的解决对策(一)完善立法，明
23、确政府的行政责任1.制定行政问责法目前，我国已经建立了较完善的问责规定，如公务员法国家公务员处分条例关于特大安全事故行政责任追究的规定以及食品质量安全法律责任方面的卫生部行政复议与行政应诉管理办法、食品卫生行政处罚办法等。问责规定应与法律法规和纪律条规相连接，由于我国还没有一部行政问责的根本性大法，因此迫切需要建立相应的问责法规，对问责的启动、运行与惩罚标准等做出规定，进一步规范政府行为，明确各类机构的责任和义务，使问责的实施有法可依苗杰.食品安全管理中的行政问责制研究.今日南国.2009(03):07 。2、明确岗位的责任标准和责任承担要明确行政人员的工作分工和工作责任，对每个岗位都作出尽可
24、能完善、细致的规定，要明确党政之间、不同层级之间、正副职之间的责任标准，以便在实施责任追究时能够明确的知道相应的责任承担主体，也让各个岗位的人员真正领悟自己岗位所负责任的意义。认识到履行责任的重要性和必要性。真正做到谁的责任谁来承担。3、加大违法行为的处罚力度近几年，国家对犯错官员事件的违法处罚力度不断加强。还应在我国现有的行政问责处罚制度上，增加对违法官员的经济处罚。这样不仅让人民群众对行政问责制度感到满意，并对其他人有一定的警示和提醒作用。 (二)加深公民对行政问责的参与程度拓宽监督渠道，让公民参与到政府的行政问责中来。只有公民的积极参与，才会使政府负起责任。这就说明了公民参与在行政问责制
25、中具有重要的地位和作用。还应设立公民参与行政问责听证制度和民意调查机制，让公民能够了解相关信息，提出意见和要求。(三)加强监管力度继续加强食品药品监管、质量技术监督、工商、卫生等多部门共同监管的模式，切实发挥各部门职能作用，按照一个监管环节由一个部门监管的原则，采取分段监管为主、品种监管为辅的方式，理顺食品安全监管职能，明确责任。按照责权一致的原则，建立食品安全监管责任制和部门内部责任追究制，逐步实现对食品生产、流通、消费的各个环节的监督。(四)增强伦理建设，确立人本思想 政府单位的服务理念应以人为本，确定人民的利益高于一切的思想观。这必要做到两方面，首先是尊重生命，强调对生命安全的保障，以人
26、民生命安全为第一准则。其次是以身作则，清正廉洁，避免官僚主义思想和作风，发生食品安全等公共危机时，要勇于面对困难，承担责任，查明真相，给人民一个满意的交代。 在现在我国建设社会主义和谐社会的背景下，建立责任政府已成为时代的呼唤，这就要求政府单位要以人民好处为最高好处，并且，以人为本也是公共伦理学视角下对责任政府的基本要求。为有切实落实政府责任，用完善立法、严格执法来承担法律责任，以规范监管来落实行政责任，用伦理理念来审视道德责任，才可以真正做到对食品安全难题的全盘掌控，创建良好生存环境，保障人民群众身心健康，并且取信于民，树立政府公信力，确立责任政府的地位。结 语食品安全已经成为全球性的重大问
27、题，随着我国经济发展水平的快速提高，我国己经进入食品安全时代。建立有效食品安全监管体系应作为中国政府当前的一项重要工作予以高度重视。在借鉴国外先进的食品安全管理模式与手段的基础上，结合我国具体国情，建立具有中国特色的食品安全监管体系，强化食品质量和安全控制系统，加快与国际接轨的发展进程已经是迫在眉睫。由于水平有限，以及复杂的现实情况很难精确的把握，所以定有不足之处，比如理论体系需要进一步完善等，这些需要在以后的理论与实践中不断完善。参 考 文 献1.黄清华：反思行政监管，走出社会治理死胡同，南方周末2009年3月5日2.刘恒主编：典型行业政府规制研究北京大学出版社2007年版3.Steven
28、M.Dickinson：新看上去很美，华尔街日报2009年3月5日4.李跃。食品安全中的政府责任。福州党校学报，2009,1:2225.5.宋慈。浅析食品安全中的政府责任以“三鹿奶粉事件”为例。法制与社会，2009,2:180180.6.胡汝为，刘恒.行政伦理视角下的食品安全管制难题初探J.社会科学家，2008，(8) 7.卢雷.强化我国食品安全监管中的政府责任J.经济与办理，2009，(3)8.包大跃食品安全危害与控制M . 北京化学工业出版社 2006年.9.朱晓峰21世纪我国食品卫生安全问题与对策J.科技导报2003年.10.李伟我国食品安全的政府监管研究J.2005年.11.戈福林中国食品安全监管现状及其原因分析J.内江科技 2008年.12.王立新食品安全政府监管模式研究J.南京理工大学硕士论文 2007年.13. 张 芳. 中国现代食品安全监管法律制度的发展与完善J.政治与法律，200714. 周愉晴. 食品安全法立法刍议J.河北法学，2005，(7)：104.谢 辞首先，我深深地感谢在两年的学习中，给予我鼓励和悉心的指导的代课老师。其次，我要感谢戴新毅老师对我论文的指导。同时，我真诚地感谢和我一起学习的同学们，在我的二学位课程学习中，他们给予我很多帮助。
