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1、烟草专卖系统论文：如何发挥县级局执法主体作用摘要：针对取消县级公司法人资格后面临的新形势新任务，根据国家局提出的强化县级局职能的要求，本文围绕如何发挥县级局执法主体作用，从明确职能定位、完善配套措施、规范运行机制、拓宽管理途径、创新管理方式等方面进行了设想、规划和阐述，分析了加强基层专卖执法管理的路子，指出了促进县级局执法主体作用发挥的要素，并对影响和制约县级局执法主体作用发挥的更广泛、更长远的环节调动进行了探索。关键词：基层基础 执法主体 目标规划 作用发挥我们烟草行业实行经营、管理、核算“三统一”后，作为经营主体的县级分公司已经取消，但作为专卖执法主体的县级局依然存在。近年来，国家局明确提
2、出了“巩固完善专卖制度，强化县级局专卖管理职能”的总体要求，省局提出了“小机关、大执法、重心下移、加强基层基础管理”的思路。县级局作为执法主体，其专卖管理职能只能加强不能削弱，这是行业领导审时视度势作出的科学决策，也是专卖管理适应新形势、开创新局面的必然选择。笔者围绕如何发挥级局执法主体作用，推进专卖管理职能创新，从以下几方面阐述一下自己的认识。一、明确职能定位，规划目标体系县级局是行业专卖管理的基层机构，是市场治理和专卖执法的行为主体。加强县级局专卖管理，促进执法主体作用发挥应按照“队所分设，查处分离，协调配合，管理延伸，精队强所、群防群治”的原则开展，明确管理主体、确立管理目标、设计管理体
3、系。首先，应明确四个管理主体：一是专卖监督管理科是涉烟违法案件处理主体。专卖监督管理科是县级局专卖管理工作的综合管理部门，代表县级局对稽查大队、各专卖管理所专卖管理工作行使组织、指挥、协调、监督管理职责，是“查、处、管、核”有效衔接、高效运转闭环式工作机制的枢纽。二是法制科是专卖执法监督的主体。通过对行政处罚案件的审核把关、落实执法责任制、受理法律咨询和执法投诉实现监督审核作用。三是专卖执法大队是打击涉烟违法犯罪活动的主体。通过开展卷烟市场治理整顿、组织挥辖区内大要案件的查处、端窝打点和打假破网，实现查处打击的职能。四是专卖管理所是卷烟零售终端市场的管理主体。负责辖区内卷烟零售终端市场的日常监
4、管与服务，配合营销部门搞好市场预测，监督订单计划的制定和落实，通过与辖区政府、职能部门、社区、村（居）委会建立卷烟市场联合监管服务长效机制，实现专卖专卖管理职能的下移。其次应明确四项目标：一是设立专卖管理所，强化一线监管力量，把烟草专卖管理融入乡镇级政府职能之中，实现“小机关、大执法”的目标。二是实行驻地管理，建设与当地政府、基层职能部门、村委会的联系纽带，充分发掘执法资源和社会力量，形成最大化扩延的专卖管理网络的目标。三是突出专卖管理所“防、控”职能，强化稽查大队重点打击力量，完善“防、控、打”体系，实现发案少、破案快、市场秩序规范化的目标。四是加强专卖管理的内部互控，实现专卖管理工作“查、
5、处、管、核”环节的相对分离的目标。第三、作为配套措施，应同时设计五大管理体系：一是预警管理体系。主要职能是对辖区卷烟市场出现异常变动时，能够在最短时间内作出快速反应并进入预警状态，操作中可分单客户预警、客户群预警、局级预警管理三个级别，分别制定相关具体的应急措施。二是标准化管理体系。主要包括案件处理管理、证件管理、培训管理三方面内容。通过成立案件审理委员会，推行合理化布局政策和对持证零售户掌控政策，注重对专卖管理人员的培训教育，提高案件处理水平，提高烟草专卖零售许可证的含金量和管理水平。三是预案联动机制。成立联动指挥小组，在最短的时间范围内对辖区卷烟市场出现紧急案件做出反应，确保高效完成监控、
6、抓捕、破获涉案违法犯罪行为。它主要从中队联动、队所联动、局级联动三个方面部署预案。四是职能互控体制。通过理顺所、队之间，专、销之间内部各部门的关系，实现岗位间相互控制、信息共享、相互监督，保障“防、控、打”专卖管理长效体制得以高效运转。五是社会“防控打”管理体系。实施社区化管理，成立社区管理员、集贸市场协管员、卷烟零售户自律组织等社会型群众监督体系；开展职能部门联合执法，与公安、工商、法院等职能部门召开联席会议，开展联合行动，完善案件移交管理体系；聘请社会监督员，完善依法行政的体系；丰富教育转化手段，拓宽教育转化渠道，完善违法违规户转化管理体系。二、加强规范化建设，提高基层专卖管理运行质量正规
7、化建设是加强烟草专卖执法主体能力建设锲入点和落脚点。加强县级局烟草专卖执法主体正规化建设应该立足基层专卖所，从以下几个方面着手。 一是加强配备，理顺机制。在认真落实省局设施装备和人员配比要求的基础上，通过规范内部设置、明确机构分类、完善岗位职责、统一操作流程等管理模式的运行，解决分工过细、职责交叉、力量分散、监督乏力等问题。二是规范运行，标准管理。专卖所管理要达到“六化”标准要求，即：内务管理“军事化”：从风纪风貌、遵章守制、组织例会、内部学习均按军事化要求开展。综合分析“信息化”：档案维护、情况梳理、计划制定、日志分析全部形成电子文档，实现网上办公、信息共享。工作流程“标准化”：受理许可、工
8、作写实、文书送达、市场巡查要统一标准，统一口径，统一时限。零售户管理“精细化”：证件管理、宣传效果、守法经营、个性服务要深入细致，精确控制。内部监管“常态化”：内管工作痕迹记录要体现出对卷烟销售工作进行事前、事中、事后的监督。联合机制“社会化”：部门联席会议机制要健全，零售户培训要深化，社会监督要有制度保障。通过六化建设，推行数字专卖和实现信息化管理，提高监管效率，形成行为规范，运转协调，公正透明，廉洁高效的市场监管和专卖执法机制。三是健全机制，激励约束。一线专卖人员要坚持“逢进必考”的原则，保证人员质量；明确每位专卖人员岗位、职责、目标、任务，实施专卖管理“细胞工程”，建立专卖执法人员政绩考
9、评档案；建立市局、县局、专卖办三级考评体系，制定考核细则，严密考核程序；要研究探索、逐步实现分配制度改革，将个人政绩同个人进步和经济利益直接挂钩，真正建立起劳有所获的激励机制，切实推行罚懒治散的约束机制，为加强烟草专卖执法主体能力建设提供强大的人力基础。 四是技能培训，提升素质。加强对文书档案、案件处理、对外宣传、内部督察、法制监督等岗位技能专项培训，将岗位练兵、专项技能竞赛、以会代训、集中培训等方式有机结合，互为补充，推动专卖执法队伍整体综合素质的不断提高。 三、拓宽管理途径，形成卷烟市场综合治理的社会化格局县级局的主要任务是打击涉烟违法犯罪。而打击涉烟违法犯罪必须纳入纳入社会综合治理，形成
10、“政府统一领导，主管部门协调，职能部门配合，各方齐抓共管”的卷烟打假长效机制。一是成立组织，加强领导。要成立在综治委领导下的卷烟市场综合治理领导小组，在此基础，也可单独成立其他专项活动小组，其中主要突出公、检、法、烟四部门人员，明确责任，统一调度，联合指挥和协调打击涉烟犯罪工作。二是加强沟通，紧密配合。以各级政策性、导向性文件为指引，加强各职能部门的工作联系，积极落实打假协作机制，要积极向法院、检察院、公安部门等部门通报卷烟市场治理整顿工作，邀请公安、工商人员进驻县局联合办公，定期协调召开联席会议，严格落实案件移送等制度，争取把卷烟打假工作列入各职能部门的议事日程，保持卷烟打假工作的持续性。三
11、是功能延伸，协同作战。要实现烟草执法功能向社会的延伸，明确各职能部门在卷烟市场治理活动中承担的职责。其中应重点明确：公安机关要适时派出警力，做好信息搜集和调查取证工作，全力维护执法秩序，打击非法卷烟经营和暴力抗法犯罪行为；检察机关要加大对达到刑事追扩标准的涉烟案件的批捕、公诉及审判工作的监督力度；法院要依法审判达到刑事追诉标准的涉烟犯罪行为；烟草自身要在职责范围内，加大市场检查力度，注意收集证据，为公、检、法部门提供涉烟违法犯罪活动的信息、情报及证据等。四个主要部门必须抓住信息收集这个关键环节，完善卷烟打假追刑工作协作机制，实现行政执法和刑事执法的紧密结合，编织一张“纵向到底、横向到边、上下贯
12、通、组织完备”的举报信息网络。 五是基层协作，完善体系。要加快卷烟市场管理社会防控体系向基层延伸。各专卖管理所积极主动向辖区乡镇、办汇报工作，与公安、工商基层派出机构建立协作关系，取得了各村委会负责人的大力支持，发挥协管员、信息举报员、零售户自律组织等群众力量，为烟草专卖的社区化管理打牢基础，建立一个内外监管的社会“防、控、打”体系，形成烟草专卖大执法的环境。四、深化专销结合，形成县级局发展合力在目前的专卖体制下，专卖、销售是我们的核心工作。专销密切结合是确保市场稳定、经济运行上水平的关键所在。强化县级局建设，要树立专卖、销售“一盘棋”的思想，做到两手抓，两手都要硬。专销结合要从以下几方面入手
13、：（一）建立健全专销结合工作运行机制。一是建立专销联席会议制度。以市场为工作的着眼点和立足点，强化专销联席会议制度，由专卖和营销两个部门共同分析市场情况，达到专销互通有无、共同提高的效果。二是建立合理定量专销联合审批制度。每月组织合理定量审批会议，专销部门相关人员参加，共同对合理定量确定情况进行审核，确定货源分配和投放策略。通过该制度的落实，使货源分配和投放更加科学、合理，实现客我双赢。三是建立信息反馈和内管监管制度。建立完善信息反馈、内管监管等制度，从制度机制上规范专销结合的内容和方式。通过息反馈制度和内管监管制度的确立和落实，达到四员之间互通有无，互相监督，形成信息的闭环式管理，为专销紧密
14、结合提供有力的技术支撑。（二）明确职责，专销互补，规范流程。实行营销人员驻所管理，日常工作由所长调度，市管员与客户经理访销线路一一对应、明确岗位职责、统一工作流程。工作中，以市场净化率和占有率为核心引申出相关的责任目标，将责任目标量化到辖区市场销量、毛利、单箱值、守法经营、违法户管理和打假破网等方面，明确到访销线路，根据专销人员岗位职责和分工的不同确定共同挂靠指标和各自挂靠指标，解决专销“两张皮”现象，实现工作目标的一致性，使市场经理、市管员责任同担、利益一致、工作互控。（三）把握专销结合点，全面提升经济运行质量。一是完善专销结合内控机制建设。通过落实内部监管和执法责任制建设，强化对物流工作流
15、程规范、超限量户、卷烟落地入户销售、准运证收货确认和重点品牌动销台帐几个关键节点的重点监管，逐步形成专销部门相互约束、相互监督、相互促进的工作格局。二是规范专销结合考核。建立市、县、科三级考核体系，把最能体现市场占有率的卷烟销量作为专销结合工作业绩的主要考核指标，把市场净化率、打假成果、有效信息完成、守法经营情况、单箱值完成、毛利指标实现、电子结算、协作意识等考核指标，根据工作重点的不同，分别作为营销和专卖人员的辅助考核指标，通过指标挂靠，使专销人员利益共享，风险共担，形成利益共同体。三是专销协同推进“商圈精耕”建设。要以专卖市场数据库建设为载体，通过专销协作，由市管员与客户经理共同对辖区零售
16、户进行划分，对消费市场单元进行归类，并制定零售户分类标准和市场管理服务细则，实施精细化管理，完善各项客户商圈档案，确保零售户和消费市场信息完整，达到市场控制力稳步提升的目的。四是开展零售户计分制综合测评。制定零售户综合评比管理办法。卷烟零售户综合评比主要设两个打分主体，分别为一线市管员和客户经理，评比内容主要涉及合理定量、电子结算成功率、网络终端维护、亮证经营、应知应会、配合程度等六个方面。通过对卷烟零售户综合评比打分，变定性管理为定性与定量相结合，与证件换发相结合，与货源供应、营销服务相结合，专销双方联手进行客户管理，引导市场消费。五、创新防控管理方式，引导零售客户自治。保牌、稳价、提振零售
17、客户经营信心是国家局提出的重点工作。作为县级局，市场治理的防控体系建设不能单纯依靠打击，保持卷烟零售价格的稳定是对加强县级局建设提出的新课题，也是必然要求，而引导零售户开展价格自律是一种明智的选择。开展价格自律应按照“行业牵头、区域自治、联合自律、长期监管”的原则开展。首先是以专卖管理所为单位，划片引导成立价格自律小组，签订卷烟价格自律协议书，构建零售户自我管理、自我维护的框架。其次要采取监管控制措施：一是联合检查。建立由工商、物价、烟草部门组成联合执法队对零售户卷烟明码实价与零售价格执行情况进行巡查的制度，开展定期与不定期的明查暗访，依法查处违反明码实价、扰乱零售价格的零售户，执法主体为物价
18、、工商管理部门，烟草部门予以配合。二是社会监督。充分利用举报投诉电话，建立监督激励机制，鼓励社会各界对卷烟零售价格进行监督，有效配合相关部门的执法工作，杜绝违反明码实价、扰乱零售价格现象的发生。第三是合理执行处罚约束措施：可以采取降星处理、货源减量投放、暂停烟草专卖业务等措施对违反明码实价、扰乱零售价格的零售户进行治理。六、加快信息化建设步伐，实现专卖执法的数字化引导。推进县级局专卖管理信息化建设，建成覆盖专卖基层基础工作主要领域、互联互通、高度共享的专卖管理信息综合应用平台是县级局现代化建设必由之路。专卖信息化平台建设主要应突出以下环节：一是突出內管的数字信息监督。在传统监管模式下，专卖内管
19、工作主要依靠人工方式进行，其效果更多地体现在事后环节，缺乏事前预防和事中控制，效率、准确率、及时性得不到保证。专卖信息系统应设计具备零售户合理定量管理、超限量供货备案申报、单品牌供货管理等各方面的内容，让系统自动把必须要处理的预警和问题展示出来，并且对工作流程、时限进行规定，有效地解决同级监管讲情面、不愿管、不敢管、不会管的问题，提高工作效率。系统还应自动收集分析生产经营业务信息，使专卖内管“管什么、怎么管”都固化在系统中，并自动记录工作的进展情况，留存档案，简化工作难度和强度，有效解决随意性的问题。二是突出零售户预警管理。将零售户的各类信息进行系统采集录入，通过“条件设定”，发挥系统查询功能，直观快捷地反映异常数据，为有针对性的市场监督管理提供可靠依据。三是突出四员痕迹管理。信息系统应采用痕迹识别技术，准确的记录“四员”和其它相关人员的工作轨迹、时间，提高到岗率，规范考核管理。总之，加强基层基础建设是不可逆转的发展趋势，发挥县级局执法主体作用，推进专卖管理职能创新是持续改进的过程。作为县级局，要紧紧围绕行业政策导向和各个时期的中心工作，牢固树立“两个至上”的行业共同价值观，不断夯实基层基础，创新思路，推动烟草专卖工作不断开创新局面。8
