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1、论我国文化市场行政综合执法的现状及其完善 一、文化市场行政综合执法的概念界定（一）文化市场何为文化？据专家研究，“文化”是一个古老的中国词，存在的历史比较久远。各种事物交织沟纹即为“文”。 易系辞下载：“物相杂，故曰文1 金景芳周易系辞传新编详解M沈阳：辽海出版社，1998：1511。”“化”，就是变化、生成、性质。庄子逍遥游：“化而为鸟，其名曰鹏2 包兆会庄子M南京：南京大学出版社，2010：22。”西汉时期，“文”与“化”合成一个词，说苑指武提及，“聪明能干的人统治全国，首先一定采取先文后武的方式，暴力控制全国，国民不服于你；如果先用文德治理但是也改变不了的，就可以讨伐他了。”古今中外，许
2、多学者都尝试着从不同学科角度阐述文化的内涵。一般来说，文化有广义与狭义之说。广义文化是指：人们在历史长河生活中勤劳收获的物质与精神之胜利果实。狭义文化是指：社会意识形态在历史实践中的反映。所谓仁者见仁，智者见智，并非所有人都赞同以上说法，学术界对文化的定义仍有许多争论。简单来说，文化反映社会现象，推进历史发展。何为市场？从历史发展的进程来看，市场就是集市，很多人聚集在某个地点赶集。简单的来说是商品交易的场所。辞海解释：市交易；场场所。周易系辞就市场的起源写道：“神农日中为市，致天下之民，聚天下之货，交易而退，各得其所3 百度百科市场EB/OL3。”市场的种类很多，涉及文化、体育、表演等。到目前
3、为止，市场有两层含义，有固定交易场所与观念上的市场。（二）行政综合执法提到行政，就想到管理。不管是古代还是现代，行政与管理不可分割，由表及里，行政就是管理。在大陆法系的传统行政法中，行政执法是通过“行政处理”这一细腻的学理概念构建起来的。“行政处理以法律行为为基准进行设计，寻求学术上的精致和自洽4 朱新力，高春燕“行政行为的重新定位”J浙江大学学报（人文社会科学版），2003（6）4。”具体来说，行政处理是指具体行政行为，行为处理结果对行政相对人产生影响。行政处理特征简单概括为：一、处理行为，二、单方处理行为，三、主权性，四、具体事件处理，五、行政机关，六、外部直接法律效果。根据上述行政处理的
4、特征，行政执法就是在特定情况下行政主体按照法定程序和特定的职责开展行政活动。由上可知，行政综合执法是指，由于主体模糊不清，具体的管理权不知归属哪一机关，为更好处理该行政事项，相关机关让渡出有关职权给新的执法主体，产生的法律后果由新主体承担。（三）文化市场行政综合执法文化市场行政综合执法试点的开展有一定的现实依据，其始于其他领域改革的进步，比如交通部门。行政综合执法在文化领域的改革，实际上是相对集中行政处罚权的运用。行政综合执法在实践中与相对集中处罚权没有严格的区别，但实际上他们的含义有一定的差异。相对集中行政处罚权是指，“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行
5、使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使5 中华人民共和国行政处罚法第16条5。”相对集中行政处罚权概括来说就是集中行使权力。根据行政处罚法的规定，可以简单阐述为,另外一个行政机关集中行使原本归属于若干个不同行政领域的行政机关的行政处罚权，若干个行政机关的行政处罚权被相对集中之后，其原本的行政处罚权被消灭，不得再行使。行政综合执法，简单来说，为更好处理行政事项，相关机关让渡出有关职权给新的执法主体，产生的法律后果由新主体承担。行政综合执法比相对集中行政处罚权的概念的范围要宽泛，按照现阶段学者们的划分，行政综合执法分为宽泛性和限缩性，宽泛的行政综合执法的综合所有的
6、行政执法行为，包括行政处罚、行政征收、行政强制、行政许可等。中央民族大学熊文钊教授主张认为，“狭义的行政综合执法的综合是行政处罚、行政强制、行政调查等6 青锋行政执法体制改革的图景与理论分析J上海政法学院学报，2007（1）6。”综合并不是所有行政行为的综合，比如行政许可、行政征收，需要一定的专业知识、技术，故在现阶段很难实现行政综合。行政处罚、行政强制、行政调查，从行政程序来看，三者的关系比较密切。个人认为狭义说比较贴切。综上所述，结合2011年文化部通过的文化市场综合行政执法管理办法，文化市场综合行政执法机构是指根据有关规定设立相应部门，管理文化市场，依法独立处理行政事务。办法明确规定机构
7、包含两种情况，第一，由法律、法规授权对本级人民政府负责的执法机构；第二，被负有指导与监督义务的有关行政部门委托的执法机构。二、我国文化市场行政综合执法的必要性文化市场行政综合执法作为保护和调整文化市场经营秩序，实现文化市场管理的具体标志，其质量水平，与实现民族文化市场管理和国家经济的发展直接相关。无规矩不成方圆，鉴于当前执法混乱，探析其必要性很有价值。（一）文化市场行政综合执法是深化文化体制改革的需要中国梦是中华民族最高的梦想,繁荣发展文化市场，才能更好的实现中国梦。要完成这一任务，革新制度是题中应有之义。动力决定方向，决定事物的发展高度。文化一种生产力，文化发展的好坏，制约其他领域的发展。当
8、前，随着社会矛盾的激化，国内国外环境比较严峻。文化市场发展遭遇瓶颈，发展跟不上时代的变化需要，综合执法盘活了执法活力，提高管理水平。将文化市场中的各个领域执法权相统一，解决了分散执法，更好的促进了我国文化市场的发展。（二）文化市场行政综合执法是转变政府职能的需要转变政府职能，前提在于改革，重点在于深化政府体制的改革。改革就是除旧迎新，即去除不合理的部分，优化整体。有效的改革才能促进社会经济的发展。我国根据实际情况不断探索与经济社会发展相适应政府管理体制，深化改革。中央十六届五中全会提出：“加快行政管理体制改革，是全面深化改革和提高对外开放水平的关键7 中央十六届五中全会通过的关于国民经济和社会
9、发展第十一个五年规划的建议7。”行政管理体制的改革就是改变以往存在的各种不合理现状，转变思想，跟上时代趋势。目前，虽然文化市场综合行政执法管理办法颁布实施取得了比较肯定的成效，但是在全国很多地方依然没有完成改革任务，行政执法机构臃肿，管理不到位。文化市场行政综合执法是一种新兴的执法方式，由分散到统一，整合了部门力量。这种新的管理模式，适应时代精简原则，从而促进我国行政部门的大部制改革。（三）文化市场行政综合执法是打造高质量高水平执法队伍的需要现实中，文化市场行政综合执法人员在日常管理中比较随意、懒散，执法手段不够规范，甚至是暴力执法。执法人员不根据相关法律规定执法，严重地损害了公民、法人与其他
10、组织的合法利益。因此，必须约束管理者的为与不为，第一，根据规章严格设立执法机构。目前，文化执法部门主要有授权与委托这两种模式。授权机关是独立的行政主体，独立承担法律责任；委托机关对委托执法行为承担法律责任。超出以上两种模式的机构都没有法律效力，不得行使行政权。第二，严格按照公务员管理条例进行管理。执法人员不仅要懂得文化领域内专业技术知识和领域内的法律、法规，而且还要懂得其他与文化市场相关的法律、法规；不仅要了解实体法，也要熟悉行政程序法，培育政治清明、执法严明的执法队伍。第三，严格落实执法责任制。执法人员明确执法分工，才能更好依据规定开展执法活动。（四）文化市场行政综合执法是适应全球化，提升综
11、合国力的需要全球化的进程被信息技术的强大牵引力推动着。全球一体化影响着世界各国，是现代世界向前发展的趋向。“全球化首先是经济全球化，经济全球化进程引动政治全球化、文化全球化、生活全球化进程8 赵有田等综合国力竞争与文化冲突M长春：长春出版社，2004：28。”竞争激烈的全球一体化从侧面反映着国家综合实力的强弱力量对比。综合国力是指一个独立自主国家的内在水平于外在力量的综合。文化是一个国家综合国力中不可缺少的构成因素。从另一方面来说，文化市场发展水平的高低，决定着一个国家综合实力程度的高低。文化市场行政综合执法的建立，规范了我国文化市场，促进文化产业对外开放，适应了全球化发展趋势，从而提高我国的
12、综合国力。三、我国文化市场行政综合执法的现状文化市场综合行政执法管理办法从颁布到现在已经走过了2年时间，该规章被看作是对自2003年起在试点工作改革的结晶。在过去的7年时间里，行政综合执法改变了文化市场复杂的机构机制、人浮于事、监管缺失等问题，从立法上完善了行政文化市场行政管理的法律法规，从执法上规范了行政执法主体行为，社会主义文化市场秩序井然有序，保护了消费者的合法利益，从执法监督上健全监管方式，提高执法水平，保障行政相对人的权利和自由。但由于文化市场行政综合执法改革时间比较短，机制还不够健全，人员素质水平不高，在文化市场行政综合执法过程中仍然面临着一些急需解决的问题。（一）文化市场行政综合
13、执法取得的成就1、统一执法部门，整合了力量在建立一个综合的文化市场行政执法机构以前，文化、广电、新闻出版这些文化部门是相互独立的，他们的独立执法，导致文化市场管理混乱。整合文化部门的职权之后，汇聚了部门力量，统一执法。据资料显示，全国上下基本于2011年完成了行政综合执法在文化市场领域的革新使命。在很多城市里，尤其是副省级和地级市，整合文化行政部门，设立了综合执法机构。执法机构统一后，壮大了机构力量，解决以往执法不统一的现状，促进了文化市场的健康发展。2、加强规范管理，提高了执法的有效性管理规范，执法才有力度。文化市场行政综合执法机构统一后，改变了以前执法散乱、临时抽查等方法，实行临时抽查与定
14、期抽查相配合，全面开展专项整治，加强了规范化管理。行政人员执法水平的高低直接关系到是否能实现行政目的，因此对行政管理者开展专业化知识的普及，能提高行政工作人员的综合能力。建立了一个专业水平高、遵纪守法的执法队伍，规范队伍的执法行为，严格执法，真正公正执法，建立执法队伍的威严。3、积极履行职能，规范了文化市场秩序各级各地区文化领域内的行政综合执法机构的设置，严格遵守法律、法规，依法行政，积极履行职责，加强文化市场的监管。“开展专项整治社会主义初级阶段，规范文化市场有序发展的举措，是实施文化市场的长期管理和渐进的过程9 浙江省文化厅文化市场综合行政执法新探M杭州：浙江大学出版，2009：77-78
15、9。”专项活动的开展，改善了文化市场混乱的场面，盗版书籍、不健康影视录像、黑网吧等现象下降明显，有利于社会主义文化产业的快速发展。（二）文化市场行政综合执法存在的不足1、执法力量弱小，制约文化产业蓬勃发展文化产业是第三产业，对经济的贡献率不可忽视。“2012年，我国文化产业总产值已经成功突破4万亿元，文化产业在我国GDP中所占比重正在进一步提升，目前已经占到GDP总值8.5%10 中国文化产业年度发展报告(2013)EB/OL10。”国民生产总值的水平高低反过来可以观测到文化产业的发展状况。文化产业发展不能没有文化市场行政执法机构的综合管理。然而，调查数据说明，在全国许多地方执法人员短缺与文化
16、市场行政综合执法数量不协调,他们中的大多数需要雇佣员工来开展执法活动，尤其是县级行政区域一下或经济发展水平比较落后地方。执法力量弱小，必将导致文化监管工作不到位，文化市场发展混乱，严重制约文化产业的蓬勃发展。2、执法人员素质相对较低，执法水平不高在当今社会，文化产业的快速发展是以采用新技术为前提的。但是新技术的运用是一把双刃剑，它既有利于推进文化市场技术的革新，也可以被一些不良奸商用于违规违法经营，牟取最大经济利益。盗版印刷、非法出版现象之所以那么严重，是因为激光照排和胶印技术的革新，缩短了出版物的生产周期、提高了效率以及降低了生产成本；互联网的飞速发展融入到生活中的各个领域，满足了人们的各种
17、需求，但也出现了非法入侵网络、种植有害病毒、窃取重要资料等问题。而这一切又因为执法人员大都是非全日制大专及以上学历，文化水平比较低；学历偏低致使执法人员的专业知识偏弱，很多都是靠短期培训、实践摸索积累执法知识，专业知识系统性缺失；文化市场管理领域的多样化，致使很多执法人员的执法技能偏窄，懂广电执法的不精于新闻版物的监管；更有的执法人员执法不严、主观执法、人情执法，为民执法、为民服务的意识不强。3、执法过程中背离法律程序，造成相对人利益受损行政程序主要由三部分组成，三部门相辅相成，紧密联系。行政立法是先导，行政执法是关键，行政司法是保障，没有立法就没有执法，没有执法也就不存在司法。在文化市场行政
18、综合执法过程中，一定要坚持公开、公正、公平的行政程序的基本原则，以原则指导行政工作，有理有据。但现实中，有的执法人员自己做自己的法官，集审理、裁决于一身，涉及与自己有利害关系的行政事务没有主动回避或者应当事人的申请回避；违反了地域管辖规定、级别管辖的规定，不该管的也管，越权执法；有的在执法工作中没有出示相关执法证件或者出现一人执法的现象等。四、我国文化市场行政综合执法存在的不足的原因分析文化市场行政综合执法不力的原因有很多，包括内部和外部的原因。主要表现在以下几个方面：（一）文化市场行政综合执法缺乏完善的法律依据行政处罚法专门针对行政行为作出处罚；行政许可法根据当事人的申请作出许可决定，这两部
19、法律为行政综合执法提供了有力保障。行政处罚法第16条确定了一个机关综合实施多个机关职权，统一处罚的地位；行政许可法第25条对统一许可也作出了明确的规定。但是，行政处罚法与行政许可法是对行政法系统下某个程序的说明，规定相对来说都比较笼统化和原则性。到目前为止还没有制定出一部权威的法律，这使得文化市场缺乏系统的法律依据。立法供给滞后于立法需求、立法理论跟不上立法实践，导致执法不力。比如2012年2月1日实施的文化市场综合行政管理办法就属于部门规章，其法律效力比较低，导致文化市场行政综合执法工作很难开展。（二）队伍综合素质比较低下行政综合执法改革以来，文化市场行政综合执法队伍的素质有了一定的长进，但
20、整体来说，文化市场行政综合执法队伍总体素质不高，严重制约文化市场的繁荣发展。由于文化市场行政综合执法机构基本都是重组相关机构部门而建立，所以有很多行政人员不服从管理，纪律散漫；更甚的是，一些执法官员无视法律、法规，不符合法律、法规和流程管理，行政程序违法；执法经验主义，人情观念比较重，致使文化执法工作效率低下。（三）综合执法机构还不够健全任何行政管理领域必须有明确的执法主体，才能依据法律、法规，开展行政管理工作。要想在文化市场中开展综合执法，必须确定执法主体。从文化市场综合行政执法管理办法可知，包括授权与委托这两种执法机构。文化市场行政综合执法机构的统一，达到了精简部门，减少行政费用，促进廉洁
21、高效的实现；但截至现在，全国有些地方还没有成立文化市场行政综合执法机构，各个文化领域部门相互独立，机构臃肿，行政管理相互推诿，行政效率低下。（四）管理审批权与监督处罚权没有明确分离深化行政管理体制改革，提高管理水平。改变机构重叠的现状，达到精简目的。在很多文化执法部门，仍然存在交叉管理，管办不分的现象。打个比方，自己是参与比赛的选手又是制定比赛规则的裁判者，比赛胜负有自己确定，监管混淆。文化市场管理部门插足文化产业发展，权责不明确，容易导致滥用权力、权钱交易等问题的泛滥。（五）缺乏与相关部门的联系，单独执法文化市场是一个非常复杂的领域，管理范围宽泛，致使问题繁多，比较复杂；况且文化市场行政综合
22、执法机构法律地位比较低，管理有限，在开展专项整治活动中，如果没有其他相关部门的配合，比如工商、公安、技术监督等部门，很难实现行政管理。五、完善我国文化市场行政综合执法的措施（一）加快推进文化市场综合执法行政立法程序依法行政就是依据有关法律处理行政事务。据梳理统计，目前可用于指导文化市场行政执法工作的各种法律、法规、规章、规范性文件大约有100部。从数量上看比较乐观，但从专门规范文化市场行政工作的角度看，不容乐观，因为截至当前，没有统一完整的一部规范文化执法的法律。同时，现有的文化市场执法依据的法律效力不高，除了个别行政法规之外，基本上都是部门规章，真正上可以称谓了法律的少得可怜。随着社会主义市
23、场经济的迅猛发展，加快文化市场行政综合执法的立法进程，已经关系到文化产业能否健康发展。一方面，由于现阶段文化领域立法的层面比较低下，以全国人大或者人大常委会制定的文化法律，提升文化立法的法律位阶，提高文化法律的效力，加强文化法律权威，指导文化市场行政综合执法的开展已经迫在眉睫。国家立法机关应该将分散在文化、广电、新闻出版（版权）、文物等领域的法律、法规进行整合梳理，以国家立法的形式颁布一部明确规定文化市场行政综合执法的性质和法律地位、职能、范围、组织机构与人员编制、执法程序、执法监督、法律责任等内容的法律，适应文化市场行政执法改革的趋势。另一方面，各级立法机关应遵循下位法从属上位法、因地制宜的
24、原则，将现有的法律、法规进一步完善、细化，指导当地的工作，促进社会主义文化市场实质性发展。（二）完善文化市场行综合行政执法程序执法从宏观角度上必修严格遵循法律、法规，从微观角度上必须严格依照行政执法程序的顺序、方式、手续来开展执法工作。行政程序是指：“行政主体依据规定实施具体行政行为的方式、步骤、手续等的总和11 曾庆敏法学大词典M上海：上海辞书出版社，1998：56511。”文化市场行政综合执法程序有利于建设法治国家以及维护行政相对人的合法权益。第一，必须坚持公开原则。1、执法依据公开，即制定的规范性文件，必须事先以法定形式向社会公开，不得超越法律等权威；2、执法信息公开，阳光执法。3、听证
25、制度即给当事人陈述申辩权，合理作出决定。第二，必修坚持公平、公正原则。1、回避制度。“回避制度简单来说就是指在有权机关为了维护行政的公正性终止相关行政机关人员参与有利害关系的行政处理活动12 姜明安行政法与行政诉讼法（第五版）M北京：北京大学出版社、高等教育出版社，2011：34112。”回避制度包括自行回避与申请回避，最大化的保护行政相对人的合法权利，维护行政的公正性。2、救济制度。目前，我国的行政救济制度主要包括：行政复议，即当事人不满行政处理结果而要求再处理。行政诉讼，人民法院依据法定程序处理行政相对人与行政机关之间的争议活动。行政赔偿，在一定情形下，依照法定程序，由国家承担赔偿责任。这
26、三大行政救济制度，由内到外，从行政机关、司法机关到国家，全方位保护相对人的权利。第三，参与原则。参与原则是指让行政相对人参与行政，较大的的减少行政相对人对行政机关行为的不满，最大化实现行政目的。第四，效率原则。立法体现公正，行政则以效率优先。最能体现效率原则的是时效，时效，即明确时限。行政机关必须依法行政，根据规定的期限，期满不得追究处罚。完善行政综合执法程序，规范文化市场，才能促使执法人员依程序办事，公正执法，最大化保障相对人合法权益。（三）强化文化市场综合执法行政队伍建设随着改革的深入，队伍的素质明显提高，但总体水平有待提升。执法队伍，是专门负责文化市场管理工作的领路人，建设一支高政治觉悟
27、、高业务水平、高清风廉洁的队伍，才能更好的加强管理。首先，加强思想政治教育。以先进思想文化强化行政执法人员的观念；深入学习党的十八大精神，保持清醒的整治意识；始终牢记为人民服务的公仆理念保障行政行为的合法合理。其次，加强业务知识学习。文化市场执法队伍要不断加强学习法律知识，培育良好的法律素养；熟悉部门工作各种具体要求等业务知识；强化执法人员的业务素养，坚持有法可依、违法必究；注重知识的积累，灵活执法，适应文化领域多变的执法环境。再次，规范队伍作风建设。实践证明，只有转变作风，才能更好为社会主义文化市场服务。实践出真知，不浮夸，反对自大、自负的行为，由管理转为服务，政务公开；由处罚型转为教育型，
28、转硬为柔，柔性执法；由行政管理到依法行政，严格按照执法程序，不偏袒。最后，加强队伍监督。建立创新性的管理体制，落实评议考核制度，促使行为规范；接受社会批评与意见，创设从中央到地方、从内及外的纵横体制，提高执法透明度。（四）促进部门协调行动，共同实现行政目的合作共赢，合作提高行政效率。密切部门关系，达到资源优化配置。文化市场遇到的很多问题并不是都只靠文化部门来管理，其复杂性决定了需要密切其他部门的联系。目前联合执法大都是临时性的，建立一个长期性的工作平台文化市场行政综合执法联络办公室，整合公安、工商、技术监督、文化执法大队等机构联合执法势在必行。联络办公室的设立对文化市场行政综合执法的意义如下：
29、一、更好协调公安、工商、技术监督、文化执法大队在文化市场行政管理工作中的职责的落实；二、部门间公开行政信息，实现资源共享，提高职能效率。设立联络办，整合执法资源，转变职能的交叉互补。六、结语文化市场行政综合执法是历史发展的必然产物。在相对较短的时间内完成文化市场行政综合执法改革，它的成就我们有目共睹，而其存在的问题，我们不能视而不见。随着行政管理体制改革的深入，文化市场行政综合执法体制改革步伐也必须向前进一步发展。总之，繁荣文化市场是管理文化市场的根本宗旨，我们一定要深入贯彻落实科学发展观和党的十八大精神，按照历史发展与时俱进，始终坚持先前文化的前进方向，加强执法力度。我们相信，提高文化市场行政综合执法，必然能够适应历史的发展，提高综合国力！
