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1、我国信访制度的现状及完善 我国信访制度的现状及完善内容提要 信访制度作为我国的一项特殊的权利救济方式在历史上曾发挥过重要作用但是随着我国社会转型带来的各种矛盾冲突的不断出现现有的信访制度面临着重重困境本文结合新信访条例的修订提出我国的信访制度应从规范受理机构加强信访立法构建信访信息网络化等方面进行制度上的革新并提出了将信访与法律服务和法律援助相结合起来的建议关键词 行政法 信访制度 制度完善我国的信访制度自产生以来曾在一定时期和一定程度上起到了听取民意反映民声实现正义的积极作用但近年来随着我国社会转型带来的诸如三农问题下岗失业及司法不完善等问题使现有信访制度面临着一系列的困境和挑战2005年1
2、月10号国务院公布了新修订的信访条例这对于目前困境中的信访制度起到了一定的规范作用但如何对现有信访制度进行合理的改革和完善使它起到应有的作用仍是我国在法治化道路上必须解决的问题之一本文将从信访制度的含义历史沿革现状及完善等方面作一些粗浅的阐述一信访制度的概念及历史沿革一信访制度的概念根据2005年1月10号国务院总理温家宝签署国务院第431号令公布的新信访条例第二条信访是指公民法人或者其他组织采用书信电子邮件传真电话走访等形式向各级人民政府县级以上人民政府工作部门反映情况提出建议意见或者投诉请求依法由有关行政机关处理的活动事实上此处信访应属狭义信访即行政信访广义上信访还包括公民法人或者其他组织
3、向各级人大及其常委会和人民法院人民检察院等工作部门反映情况提出建议意见或者投诉请求等活动此外2005年1月10日的新信访条例也对信访人做出了界定即采用法定的形式反映情况提出建议意见或者投诉请求的公民法人或者其他组织称为信访人上访与信访的定义相比上访更具通俗语言的意义即指群众到上级领导机关反映情况或申诉冤屈请求解决问题是一个带有行动意向的词汇信访制度是关于信访活动行为规则的总称信访制度可归于公共行政的范畴因为就最广泛的意义而言公共行政不仅包括立法司法而且包括受到法律规范制约和授权等限定的政府的活动信访表现在行政领域是现代国家为公民提供的补救措施公民通过获得司法行政中的补救以保护其利益二信访制度的
4、历史沿革1951年6月7日政务院颁布的关于处理人民来信和接见人民工作的决定是信访制度正式确立的起点由此这一制度的演变经历了三个阶段一是1951年6月至1979年1月的大众动员型信访这一阶段的信访活动受到政治运动的制约每逢政治运动一开始来信来访猛增其内容主要是揭发他人的问题到运动后期及运动结束后相当一段时间里反映运动中存在的问题或要求落实政策的信访开始增多二是1979年1月至1982年2月的拨乱反正型信访在这一时期信访迅速从国家政治生活中的边缘位置走到了中心位置信访的人数之多解决问题之多都是史无前例的主要内容是要求解决大批历史遗留问题平反冤假错案三是1982年2月至今的安定团结型信访随着国家在1
5、982年宣告拨乱反正任务的基本完成信访制度最主要的功能转变为化解纠纷实现救济改革开放以来随着我国法制建设的步伐1995年10月28日国务院颁布了信访条例并于1996年1月1日实施2005年1月10日国务院新信访条例对旧的条例进行了修订这表明了我国信访工作在逐步地走上法治化规范化的道路对于我国的法治化建设有着重大的意义二信访制度的现状一现实状况信访已经成为当下中国社会生活中一个备受关注与争议的话题权威杂志瞭望东方周刊就以2003年中国遭遇信访洪峰为标题将长时期被压抑的信访问题暴露在公众眼前仅从2003年7月1日到8月20日不到两个月的时间到北京市委门前上访的就达19万人次群体上访达347批到中纪
6、委门前上访的人员达一万多人次群体上访453批平均每天达一百多人最多一天达一百五十二人创改革开放以来的历史新高改革开放以来特别是九十年代中期以来群体上访和矛盾激烈的个体信访不断增多面对各种利益冲突和社会矛盾的增多我国现有的信访制度面临着严峻的挑战据统计2000年全国县级以上信访部门受理的群众信访总量是1995年的213倍仅全国人大常委会信访局每年受理的信访案件就达到十万件并在2003年引发了信访量持续上升的信访洪峰在2003年官方提供的数据表明仅仅两个月时间里到北京上访的人次数创下历史最高在2004年3月全国两会上最高人民法院最高人民检察院的工作报告里提到2003年最高人民法院处理的来信来访案件
7、达十二万余件全国法院全年共处理涉诉信访397件全国检察院全年共办理群众来信来访527332件其中最高人民检察院办理69255件信访洪峰已经对社会特别是北京的稳定造成了巨大影响而据社科院最新的一项调查显示实际上通过信访解决的问题只有2国家信访局原局长周占顺在接受媒体采访时提出了引人注目的四个80群众信访特别是集体信访反映的问题中80是以上反映的是改革和发展过程中的问题80以上有道理或有一定实际困难和问题应予以解决80以上是可以通过各级党委政府的努力加以解决的80以上是基层应该解决也可以解决的问题之所以有信访洪峰局面的出现从信访本身来说主要是因为1信访成本相对较低容易被接受由于每一个司法判决都要消
8、耗资源因此与行政诉讼相比信访无论是在心理上还是在实际花费上都占有绝对优势我们暂且不考虑司法腐败等额外需要负担的成本仅考察诉讼正常程序行政相对人所遭受的损害越严重索赔就越高为了胜诉其相应所要承担的诉讼费用就越高而遭受损害的行政相对人多属社会弱势群体大多数人的经济条件还不允许他们打官司自然而然地就被推到信访部门而信访的心理价位相对便宜得多各级政府受理来信来访都是免费的甚至倒贴的情况也时有发生当然一部分上访者不止上访一次甚至是不断的逐级上访可能实际费用会大大超过诉讼但这种花费并不是可预见的所以信访仍然在心理上使行政相对人更容易接受和采用2信访受案范围更广适用面更宽信访在受案范围上明显比行政诉讼更广我
9、国行政诉讼法第11条第一款第八项对受案范围有明确规定权益保护的范围仅限于行政相对人的人身权和财产权而作为一个公民所应享有的政治权利劳动权以及受教育权则都不在行政诉讼的受案范围之内这样就使行政诉讼的适用性受到很大的制约另外根据行政诉讼法的相关规定行政诉讼仅限于对违法行政行为的救济而对于行政行为的不当和合法情况下的救济却鲜有提及信访则不然由于其程序模糊并无明确规定反而适用面更宽几乎涵盖公民所有的合法权益3信访更易缓和对立双方的矛盾实施精神救济司法救济在通常情况下是依法办事而信访在很大程度上是靠人解决问题其最大优势在于人性化一方面信访给与行政双方当事人面对面沟通的平台让相对人能更直接的感受到政府的关
10、怀另一方面信访保持各级人民政府同人民群众的密切联系营造良好氛围使行政相对人确立这样一种观念政府与人民的关系不是对立的而是平等的信访又是一种更强调精神救济的行政救济方式事实上从人性角度出发每一个人都需要宣泄他的不满这是行政复议和行政诉讼无法解决的政府官员也是普通人不可能事事做到尽善尽美总会引起一部分人的不满而有些可能只是误解因此并非所有的问题都需要对薄公堂才能解决也许悉心的交流和耐心的调解才是对他们精神上最好的抚恤和补偿从以上几个方面可以看出信访在我国行政复议和行政诉讼还存在种种弊端的情况下信访仍然是人们尤其是弱者手中的武器二新修订的信访条例的特点国务院颁布的新修订信访条例于年月日起施行在传统的
11、信访制度面临尴尬境地社会舆论尤其是有专家对信访制度的存废提出异议的背景下国务院及时颁布了新修订的信访条例这无疑传递了革新信访制度重新焕发信访制度的生机活力的信号同时也从立法上进一步肯定了信访制度在构建和谐社会中的积极作用新信访条例按照以人为本构建社会主义和谐社会和加强民主法制建设的要求对信访原则信访渠道信访事项的提出受理办理督办及法律责任等事项做出规范笔者认为新信访条例改革的亮点集中体现在以下几个方面1增加了畅通信访渠道的内容主要体现在三个方面一是信访人可直面机关负责人条例规定信访人可以在公布的接待日到接待地点向有关行政机关负责人当面反映信访事项县级以上人民政府及其工作部门负责人或者其指定的人
12、员可以就信访人反映的突出的问题到信访人居住地与信访人面谈沟通二是信访人凭证可查投诉办理根据新条例信访人可以持行政机关出具的投诉请求受理凭证到信访接待场所查询其所提出的投诉请求的办理情况三是重大疑难事项可公开听证新条例提出对重大复杂疑难的信访事项可以举行听证信访人不服复查提出复核的事项复核机关也可以按规定举行听证信访渠道的畅通为更好地加强党和政府与人民群众的联系及时了解社情民意并化解社会矛盾提供了有力保证2增加了创新信访工作机制的内容为了提高处理群众信访事项的效率方便人民群众建立高效透明便于监督的信访工作机构需建立全国信访信息系统为信访人在当地提出信访事项查询信访办理情况提供便利县级以上地方人民
13、政府应当建立或确定本地区的信访信息系统并与上下级及其部门的信访信息系统互联互通信访工作机构应当组织相关社会团体法律援助机构相关专业人员社会志愿者等共同参与运用咨询教育协商调解听证等方法依法及时合理处理信访人的投诉请求3完善了切实维护信访秩序的内容为更好地保护广大信访群众的合法权益维护社会稳定新条例针对当前在信访秩序方面存在的突出问题主要从四个方面规定了维护信访秩序的措施一是对围堵冲击国家机关阻断交通等六类行为作了禁止性规定并与刑法等法律作了衔接二是规定信访人采用走访形式提出信访事项应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出信访事项已受理或者正在办理的信访人在规定期限内向受理办理机关的上级机关再
14、提出同一信访事项的该上级机关不予受理三是规定信访人提出信访事项应当客观真实四是规定信访人提出信访事项一般应当采用书信电子邮件传真等书面形式4增加了强化信访工作责任的内容为促进群众反映的合法合理问题及时得以解决强化信访工作责任制新条例在信访工作绩效考核和失职渎职行为处罚等方面做了细致规定如新条例明确要求各级人民政府应当将信访工作绩效纳入公务员考核体系应当建立健全信访工作责任制行政法规和本条例的规定追究有关责任人员的责任并在一定范围内予以通报接待信访作风差将受处分按照新条例县级以上人民政府信访工作机构对在信访工作中推诿敷衍拖延弄虚作假造成严重后果的行政机关工作人员可以向有关行政机关提出给予行政处分
15、的建议5明确了信访工作标本兼治的思路无论是从完善信访工作机制解决信访问题的角度出发还是从强调责任追究预防信访事项发生的角度出发新条例都体现了旨在治标又治本的思路6依法保护信访人新条例规定任何组织和个人不得打击报复信访人违反规定的要承担相应的法律责任行政机关侵害信访人合法权益造成严重后果的对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分构成犯罪的依法追究刑事责任7过激信访构成犯罪将追究刑事责任煽动串联他人信访构成犯罪将承担刑事责任避免少数人在上访时采取过激方式建立并维护正常的信访秩序是畅通信访渠道和保障信访群众合法权益的必然要求条例针对当前在信访秩序方面存在的突出问题规定了有关维护信访秩序
16、的措施对围堵冲击国家机关拦截公务车辆堵塞阻断交通携带危险品或者管制器具侮辱殴打威胁国家机关工作人员煽动串联胁迫以财物诱使幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财等六类行为作了禁止性规定并与刑法等法律全了衔接规定由公安机关依法采取必要的现场处置措施给予治安管理处罚构成犯罪的依法追究刑事责任总体上讲与1995年条例相比新的信访条例赋予了信访部门交办权督办权使信访部门从单纯的收发室走出来便于信访案件的监督和相关部门的及时办理由过去的两级信访变为三级信访加大了对相关部门的督办力度尽管新信访条例存在上述诸多可喜的变化但是其缺憾却仍然存在依笔者分析这些缺憾主要表现在如下几个方面1对信访制度在我国整个纠纷解决
17、的制度体系中所应具有的角色缺少明晰合理的定位实践中的各种纠纷可通过许多途径解决如调解仲裁复议诉讼等从法理上及世界各国的制度实践看通过信访或是类似的制度所解决的纠纷实际上只是其中的一小部分新的信访条例在此方面还缺少一个明晰的定位而这可能直接决定着信访制度今后的完善方向2新信访条例在制度创新上重点不够突出对信访听证制度的规定不够具体细致判断信访制度优劣的标准主要在于其中的督查机制的设计上新修订的信访条例在此方面尽管也有一些改进如其第条第款规定对重大复杂疑难的信访事项可以举行听证听证应当公开举行通过质询辩论评议合议等方式查明事实分清责任但是对于听证的范围及程序等内容新信访条例则授权各省自治区直辖市人
18、民政府予以规定对于如何界定重大复杂疑难没有做出具体的规定和说明立法语言过于原则和模糊从某种意义上而言信访听证制度是信访制度督查功能实现的一个最有效的平台因而理应对其作详细规定以增强这一制度的可操作性3存在立法程序上的缺憾事先没有举行专门的立法听证没有通过媒体公布条例草案的全文并征求意见修订工作基本上是在封闭状态下进行立法程序缺乏公开性没有广泛听取包括信访当事人在内的社会各界的建议和意见三我国信访制度存在问题的原因分析之所以出现前述的信访困境是由于信访制度存在诸多缺陷已不适应目前的市场经济环境在客观上成为了国家政治认同性流失的重要渠道如果不进行彻底的改革将会产生严重的政治后果详细而言主要有以下几
19、方面的原因一体制松散职责不清信访向中央集中 我国信访机构数量庞杂名称繁多效率低下从中央到地方各级党委人大政府立法机关司法机关以及政府相关职能部门均设有信访工作机构各信访机构之间职能交错缺乏内在的沟通和协调信访机构之间只是并列属于国家机关序列相互之间并没有严格意义上的隶属关系中央信访机构对地方信访机构及中央各部门信访机构之间的管制协调能力十分有限各地信访机构的职能和权力以及运作方式都有较大的差异从而导致信息不共享 信访资源被大量浪费闲置有时对一些信访案件常出现多重受理或相互推诿的现象这势必会造成两种情况 第一由于各级信访机构在没有任何监督下对信访案件层层转办导致信访不断升级各种问题和矛盾焦点向中
20、央聚集据国家信访局统计2003年国家信访局受理群众信访量上升14省级只上升01地级上升03而县级却下降了24中央和国家机关受理群众信访量上升46省地县直属部门增幅较少有的还是负增长国家信访局受理群众来信同比上升107接待群众上访的批次人次同比分别上升2062992004年第一季度国家信访局受理群众来信同比上升202接待群众上访批次人次同比分别上升994和94 9中央有关部门受理群众信访量直线上升说明了信访者对中央能解决他们反映的问题还抱有一定的希望而省地县一级已经失去了或正在失去信访者的认同第二由于信访机构林立而缺少统领机关各机构互相推诿信访人投诉无门进京后不停地在各信访机构之间来回跑动据中国
21、社科院研究员于峥嵘对632位进京上访农民的调查表明他们走访的部门平均在6个以上最多的达到18个其中主要有国家信访局人大常委会最高法院中纪委公安部最高检察院国土资源部农业部民政部等信访者在北京四处投诉后可问题并不能真正得到解决导致对中央的政治权威的认同发生明显变化二信访功能错位涉法信访居多简单概括我国目前的信访活动大致可分为三种类型参与类信访求决类信访诉讼类信访涉法信访参与类信访主要指对各级人大常委会政府以及司法机关的工作提出建议意见及批评的信访事项这类信访的出现是改革开放以来我国公民获得经济自由后开始关注社会生活和城市建设发展的结果也与我国公民有了更多的权利意识与言论民主分不开求决类信访在目前
22、各级政府机关受理的信访事项中所占比例最大大到房屋拆迁征地补偿失业保障小到社区水电煤的维修邻里纠纷甚至家庭矛盾都会找到政府信访部门以求解决求决类信访实际上是一定时期政府工作的晴雨表涉法类信访是目前我国最叹为观止的奇特信访类型没完没了的大量申诉案件是对已经终审生效的法院判决提出的申诉在实践中各种诉求交错在一起出现信访问题综合症而且公民往往把信访看成了优于其他行政救济甚至司法救济的一种特殊权利那些进入法律程序的案件或应当被行政执法机关和司法机关受理的案件当事人不服行政执法机关和司法机关的作为与不作为在申诉和控告未能如愿的情况下转而向上级机关申诉寻求法律程序之外的解决途径甚至一些案件刚起诉到法院一方或
23、双方诉讼当事人就开始进行信访活动要求人大或者党政机关监督法院公正司法这在很大程度上降低了国家司法机关的权威从体制上动摇了现代国家治理的基础现行信访制度作为一种正式制度所具有的职能主要有两个方面第一政治参与也就是公民通过给国家有关机关写信或走访反映民情社意对国家机关和工作人员的工作提出批评或建议即所谓的民意上达第二权利救济即信访作为一种正常司法救济程序的补救程序通过行政方式来解决纠纷和实现公民的权利救济但在实践中不仅存在各种诉求交错在一起出现信访问题综合症而且公民往往把信访看成是优于其他救济手段的一种特殊手段这种功能上的错位在客观上会消解国家司法机关的权威三信访程序缺失立案不规范终结机制不完善不
24、断诱发较严重的冲突事件现行信访制度在程序上存在重大缺失立案和答复均具有十分的随意性如何确定各级部门的职责却没有一个严格的标准各部门均可以以各种理由相互推诿处理问题要看领导脸色行事靠上级批示为了强化各级领导的责任各地还建立了各级信访工作领导责任制和责任追究制这种领导体制要求各级党委政府一把手负总责分管领导负主要责任直接领导负直接责任对因工作不到位责任不落实领导不负责发生较大规模的连续到省委省政府等机关上访或到北京上访对社会稳定和正常工作秩序造成严重影响的追究分管领导的责任并视情节轻重进行处理客观地说这种信访领导体制对各级党政机关重视信访问题起到了一定作用也解决了一些问题但某些地方政府为了抑制上访
25、的增加和升级会采取各种手段对信访群众进行打击甚至政治迫害少数地方政府使用暴力手段拦截上访人进入上级党政机关已是公开的事情少数地方党政机关对信访者进行打击和政治迫害产生了严重的政治后果其一是使信访成为了有效的社会动员方式和维权抗争的手段导致集体行动增加而为了减少因上访所遭受打击或政治迫害的风险并引起高层的重视在法不责众的意识影响下许多上访者就会动员更多的人参加新房2003年国家信访局接待群众集体上访的批次和人次分别比去年上升41和448其中五十人以上的集体上访批次和人次分别比去年上升233和39其二便是政治激进主义在信访者中产生并获得迅速繁殖的社会土壤四信访制度的合理性分析面对信访制度的现状和困
26、境人们不得不对信访制度存在的合理性进行一番思考在学界的讨论和现实的实践中我们可以发现面对中国目前的信访制度的困境主要有两种观点信访取消论和信访强化论强化论认为当前信访的问题是因为信访机构解决问题的能力不足没有明确的法律地位造成的信访机构被称为第二邮局因此要解决信访问题就必须增权与立法即强化信访机构赋予信访机构更多如调查督办甚至弹劾提议罢免等更大的权力并将信访立法目前这种意见占主流地位而取消论认为信访容易导致人治给信访以法治地位有很大风险信访制度没有什么要改革创新的根据一项对信访的随机调查显示大约65的人给信访的工作打了零分认为信访就是人治应该取消不起作用的信访部门而实行法治信访在给政府带来巨大
27、压力的同时也影响了法治的进程信访制度的存在在一定程度上造成群众在遇到纠纷时喜欢找领导批条子而不是提起诉讼依法行政依法办事的观念淡薄而且削弱了司法的权威使司法的终审裁决流于形式这是因为我们已经制定了各个领域的法律规范也建立了二审终审申诉和行政诉讼等完善的司法形式此外还有举报等监督政府官员的制度理论上来说信访已经没有存在的必要了那么到底我们该如何看待信访的作用与局限呢信访与法治到底是一种什么关系信访当前的问题是信访制度的问题还是法治的问题信访制度应该取消还是强化是否只有这两种选择本文认为信访制度从其制度基础权力文化逻辑与社会功能等角度而言其存在是具有合理性第一信访作为公民向政府表达自己意见的一种方
28、式是宪法赋予人民的基本民主权利从制度的角度来说信访是宪法赋予公民的一项基本权利依照我国宪法中华人民共和国的一切权力属于人民宪法第四十一条规定中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家机关工作人员有提出批评和建议的权利对于任何国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为有向有关国家机关提出申诉控告或者检举的权利但不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害这是宪法赋予公民的基本权利和基本义务之一宪法同时还规定对于公民的申诉控告或者检举有关国家机关必须查清事实负责处理任何人不得压制和打击报复这是国家机关必须履行的宪法义务来信来访也是公民的一种表达自由由此可见信访制度可以从宪法中找到其合法依据信访作为公民的民主权利是
29、被宪法所确认并加以保障的第二信访制度是公民基本权利的行使和政府部门接收民意的表现并不可简单划分为人治的范畴1我们要将旧时代的拦轿告状击鼓鸣冤与人民掌握国家权力条件下公民行使基本民主权利严格区分开来两者具有根本性区别但是也不否认在实际生活中这种年代久远积淀下来的思想在某种程度上影响着某些上访群众的非理性行为2信访作为公民的基本权利可以进一步分为对政府的批评建议权和申诉控告权在实际政治生活中因为对政府的批评建议权往往取决于公民的政治热情受教育水平参政议政等能力条件相对来说我国法制建设的新阶段尚不具备使之十分活跃的因素而与之相对公民一旦受到利益损害就会选择申诉和控告并不需要主观上的其他更多条件因此出
30、现批评建议权相对低落与申诉控告检举权利相对活跃的失衡状况这种失衡的状况在相当程度上异化了信访的民主性质和民主功能的定位但是我们不应当就此淡化信访的民主功能将信访视为公民告状的第二渠道3将人治标签贴于信访制度上并不准确而且与宪法精神相背得确在许多信访成功的案例中相关领导者的亲自过问发挥了很重要的作用与此相伴形成了上访者对解决信访问题方式的不当预期但是就此来确认信访是人治模式是不准确的信访是公民的基本民主权利接受信访是国家机关及其工作人员的义务这在宪法里已经得到确认如果行政领导在解决问题过程中是依照国家法律通过正常程序这就是与法治精神相符是依法行政的表现第三司法上的起诉权申诉权与信访的申诉控告与检
31、举权都是保障公民基本利益的权利信访制度的存在与司法制度并行不悖因为信访制度的存在的确存在大量原本可以通过行政复议或者行政诉讼解决的问题涌入信访渠道的现象目前中央到地方省市县的三级信访统计数据中属于不服行政处理决定法院裁判的信访和要求政府解决实际问题的信访约各占总数的30到40左右属于提出控告检举的信访约占总量的20左右属于对政府工作提出意见建议的信访约占总量的10左右但是这种现象是否属于非正常是否与司法制度相冲突这必须从信访功能的分析来考察成本较低的信访制度因为其功能导向在很多时候为公民所采用这与司法的诉讼程序相互补充共同保障公民的合法权益所以研究的重点与政策的走向不应该是如何将信访制度排除在
32、救济手段之外而是如何处理好两者关系更为行之有效的使公民的基本民主权利得到完备充分的发挥综上信访权利是为宪法所确认并加以保障的公民的基本民主权利公民信访是行使表达意见的权利国家机关及其工作人员接受信访是履行宪法所规定的义务这共同构成民主的基石依照法律通过合法的程序与司法制度一起构筑了公民的救济渠道因此信访制度建设并不是该不该存在的问题而是应如何使之完善的问题五完善我国信访制度的思考信访制度改革是一项巨大的系统工程同年国务院信访条例相比新条例在加强信访机构建设加强信访机构权能规范信访接待工作以及规范信访人的信访行为等方面都作了重大改革取得显著进展但是从更广阔更完备的角度审视新条例的贡献之一是揭开了
33、信访制度全面深入改革调整的序幕而不是终结了信访制度改革信访制度的改革应通过合理的制度安排实现信访组织体系的良性互动和有效运作从而构建起与现代法制社会相契合的新型信访格局一对信访制度进行准确的功能定位在信访条例修订前针对信访中存在的问题有人提出我国现行信访机制最大的缺陷是信访机构没有独立处理问题的权限也缺少监督批转单位办理的底气由此一些学者建议赋予信访机构实质性处理信访事项的权力增强信访机构的威慑力以加快问题的解决这一建议虽然意在消解当前纠纷和矛盾突出的局面但却忽视了我国既存的纠纷处理机制虽然我国现有的纠纷解决机制还存在渠道不畅通公正无保障效力未确定的问题有相当数量的纠纷进入不了法定渠道屡屡出现
34、有状无处告的状况纠纷解决机关的独立性中立性和程序的公正性缺乏保证裁决的结果不能令人心服口服法定解决机关的终局裁决不终了但应当看到我国纠纷处理机制的框架是确定的实质性处理问题和纠纷的权力属于法院行政机关仲裁机关等特定机关的职责范围在纠纷处理机制既定的背景下赋予信访机构实质性处理问题的权力无疑在待定机关的权力之外树立了另一权威同时让信访机构去实质性处理性质各异的不满申诉和冤屈既不现实也不可能因此信访的基本功能定位应是监督和促使相应机关合理有效地处理纠纷而不是直接介入纠纷的处理笔者认为应从以下几个方面强化信访机关的监督权力第一就典型信访事件展开调查并向受移送机关提出处理建议对群体性信访案件争议大社会
35、影响广泛和积累多年等重复信访案件信访机关可以展开调查并基于调查结果向受移送机关提出处理意见由于信访机关没有实质性处理信访事项的权力这些意见仅具有建议性对受移送机关没有强制力受移送机关对它的接受程度取决于建议的说服力和调查报告公开后的舆论压力第二公开调查报告和定期公布各受移送机关处理信访情况信访机制作用的发挥除了依靠其中立的地位和不偏不倚的态度奠定其权威外更关键的是要靠公开的力量和威慑力信访机关可以公开调查报告定期公布被信访部门各受移送机关处理信访的情况第三对工作效率低下问题多的部门提出整顿建议良好的申诉处理机制不仅能为那些有怨屈者提供解决的渠道和机会更在于通过此机制能够使行政机关从申诉中吸取教
36、训发现问题并改善和提高管理水平因此重构后的信访机构虽然担负着促使不满申诉和冤屈及时解决的任务但其指向却是行政工作的不断完善和良性运作信访部门基于对诱发公民法人或者其他组织不满申诉和冤屈原因的深层把握和对行政弊端的洞察可以向工作效率低下问题多的部门提出整顿的建议和意见二建立统一的信访受理机构目前我国的信访机构庞大而分散除党的系统中设有信访机关外各国家机关中基本都设有信访机构根据新信访条例的规定县级以上人民政府应当设立信访工作机构县级以上人民政府工作部门及乡镇人民政府应当按照有利工作方便信访人的原则确定负责信访工作的机构理论上说众多信访机构的存在赋予了民众多元的申洗怨屈的机会和途径可以方便信访人也
37、有助于各机关更便利地获得社情民意然而信访机构多且不统一所造成的客观后果是重复信访重复处理既不利于提高效率也极易造成责任推诿或处理的冲突更为重要的是庞大而分散的信访机构丧失了处理的专业性及对纠纷总体情况的宏观把握和深入洞察因此应对目前的繁杂的信访机构进行规范统一笔者认为应将现在人大的信访机构作为总协调点统一受理信访案件而其他部门的信访机构则作为人大信访机构派驻的工作部门建立一种以人大信访为中心各部门信访为具体负责办事机构的联合模式这样的模式与我国目前的信访制度容易接轨我国目前的信访机构分散于各个国家机关但各信访机关之间却没有工作联系信访案件的处理效率十分低下这就不利于信访制度统一优势的发挥将人大
38、的信访机构作为主要负责机构的同时再辅以各部门的信访机构统一对人在的信访委员会负责这样配置的合理性在于可以将信访资源进行统一的调配形成一个比较完整的信访处理体系另外这种模式可以使现在不独立的信访机构相对地超脱出来不再对原来的国家机关负责从而为信访的公正和效率提供组织上的保证三改革信访工作考评机制中央和各地方对信访特别是上访进行的考评制度客观上是为了督促各地政府把工作做好解决好群众的信访问题尽量把不稳定因素解决在基层但是它在主观上却使地方政府在对待上访这个问题上陷入了两难的境地而且地方政府官员如果从自身升迁的角度考虑就会想办法把上访控制在本地区范围内阻止群众越级上访因此要真正做好信访工作维护公民的
39、合法信访权益除了各地各部门把工作做好做实让百姓真正满意减少上访事件以外还必须改革现行信访考评制度不能单纯地把上访人数多少上访重大事件多少作为考评官员的一个依据应对各地的上访情况进行有效监控和掌握督促各地积极解决上访所反映的问题以问题最终解决的数量和质量为依据去考评官员这样不仅维护了信访者的合法权益也对各地政府及信访受理部门起到监督作用四制定信访法健全信访法律体系实现信访的程序化法律化目前我国没有统一的信访法而只有国务院的信访条例和某些部门的信访规范信访机构的层次不一权力不一如果制定出统一的信访程序法就可以在各部门之间进行信访案件管辖分配按照谁主管谁负责的原则处置可以防止信访案件的交叉从而提高工
40、作效率因此应尽快出台信访法以改变信访制度单纯依靠规定条例和政策来调节的现状实现信访制度的法制化程序化使公民的信访活动和政府的信访工作真正纳入法制化轨道从根本上改变目前信访工作的尴尬局面进一步维护信访者的合法权益五鼓励发展公共法律援助机构可以在党政和人大信访机构内设立公共法律援助机构将信访和法律援助有机结合起来聘请和动员有社会责任感具备执业资格的人担任公益律师为上访者提供法律服务公益律师接到群众信访材料后应提供免费咨询并根据所反映问题的性质为群众代写各类诉状或行政复议申请书指导其按照法律途径解决问题其实依法上访的应有之义不止是要求上访者自觉遵守法律法规政府也有义务为上访者提供有效的法律援助和法律
41、支持要积极探索已有萌芽的社会组织参与信访代理的制度鼓励社会组织有序介入信访代理领域如社会义务工作者对信访群众的义务心理疏导法律援助政策咨询和社会关怀等以期形成法治社会所需要的公民社会基础六运用现代网络技术实现信访工作信息网络化为增强信访工作的公正性和透明性要建立全国信访信息系统实现各地区各部门信访信息互通资源共享为信访人在当地反映具体问题查询办理情况提供便利信访工作机构应及时将信访人的投诉请求和处理结果输入信访信息系统这样也可以给信访群众一个明白的答复因为所有上访处理案件已经联网对于同一类信访案件可在网上查到普遍的解决方案避免了因办案人员自身因素或对政策法规的不同理解造成处理结果的不公正性在社
42、会转型期公众正常的权利救济途径还不十分有效的情况下信访制度的稳妥改革是很有必要的当然要纠正现行信访制度中的种种弊端及缺陷是不可能一蹴而就的并且在我们这样一个法治精神依然薄弱人治传统依然强大的社会中我们应该更多地强调对司法救济制度本身的完善而不应过分强化信访救济这种非司法救济手段因此应继续将信访置于适当位置从完善国家整个解决纠纷机制的高度来改革完善信访制度通过渐进的方式疏通公众参与和投诉的渠道树立司法的裁判权威并建立一种新的社会秩序这才是我国信访制度走出困境的根本出路参考文献1信访条例中国法制出版社20051 2 许志永 姚遥 李英强新宪政视野中的信访治理甘肃理论学刊20055 3 com周刊2
43、0034 4 胡奎 姜抒2003年中国遭遇信访洪峰新领导人面临非常考验瞭望东方周刊200312 5 李秋学信访何去何从-信访在法治化背景下的命运之争6 王学军诠释新信访条例今日中国论坛200557 赵凌中国信访制度实行50多年走到制度变迁关口南方周末2004114 8 于建嵘信访制度调查及改革思路中国社会形势分析与预测社会科学文献出版社2004 9 com com10 张友直 李世源依法治访与我国信访制度的改革湖南社会科学20036 11 林鸿潮试论信访的功能收缩与制度重构重庆社会科学20051 The present conditions and reform idea of the let
44、ters and visitations systemAbstract As a special way to protect peoples right in China the letters and visitations system played an important part in history But with all kinds of new social contradictions and conflicts appeared continuously during the present social transition period the letters an
45、d visitations system is in rigorous difficulty for the time being Integrating with the newly amended Regulations the article suggests that this system should be reformed by unifying the acceptance organizations strengthening legislation on the letters and visitations system and constructing a net of
46、 letters and visitations information on the computer Besides the article also suggests that the system should be combined with free law service and law aid Key words Administrative law The letters and visitations system Reformation on system 信访条例中国法制出版社20051 许志永 姚遥 李英强新宪政视野中的信访治理甘肃理论学刊20055 com周刊200
47、34 于建嵘信访的制度性缺失及其政治后果南方周末2004 胡奎 姜抒2003年中国遭遇信访洪峰新领导人面临非常考验瞭望东方周刊200312 comyannancnhomepageyujianronghtm 200412 李秋学信访何去何从-信访在法治化背景下的命运之争 赵凌中国信访制度实行50多年走到制度变迁关口南方周末2004114 于建嵘信访制度调查及改革思路中国社会形势分析与预测社会科学文献出版社2004 com com 张友直 李世源依法治访与我国信访制度的改革湖南社会科学20036 江一河东庄即将消失的信访部落新闻周刊20024 林鸿潮试论信访的功能收缩与制度重构重庆社会科学20051法学专业学士论文
