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1、本科生毕业论文（设计）题 目: 浅析我国行政公益诉讼的原告资格 姓 名: 张玉霞 学 院: 人文社会科学学院 专 业: 法学 班 级: 法学51 学 号: 2265111 指导教师: 杨钦 职称: 讲师 2009年5月15日南京农业大学教务处制目 录摘要1关键词1Abstract1Key words1引言1一、行政公益诉讼原告资格的基础理论2（一）行政公益诉讼原告资格的涵义21行政诉讼原告资格的定义22行政公益诉讼原告资格的定义2（二）行政公益诉讼原告制度的法理基础31利害关系理论 32公共信托理论33私人检察总长理论3二、构建我国行政公益诉讼原告制度的可行性研究3（一）构建我国行政公益诉讼原
2、告制度的必要性4（二）构建我国行政公益诉讼原告制度的必然性4三、国外行政公益诉讼原告制度的相关立法4（一）英美法系国家行政公益诉讼原告制度51英国 52美国 5（二）大陆法系国家行政公益诉讼原告制度51德国 52法国 53日本 6四、我国行政公益诉讼原告制度的构建6(一）模式构想 61检察机关的公诉人资格 72公民的原告资格 73社会团体的原告资格 7(二）相关问题的解决方法 8结语8致谢8参考文献8浅析我国行政公益诉讼的原告资格 法学专业学生 张玉霞指导教师 杨钦摘要：行政公益诉讼原告是行政公益诉讼主体的构成部分，也是启动行政公益诉讼程序的关键。对于行政公益诉讼原告资格的探讨一直以来都是法学
3、界热门的话题，随着实际生活中我国行政公益诉讼案件的逐渐增多，对于其原告资格确立的现实需要也越来越迫切，虽然国内现在已有大量的理论研究成果，但我国立法上仍没有对其进行明确的规定，因此需要加强各相关组织部门的协作，并适当借鉴国外的成功经验，建立我国在行政公益诉讼原告资格方面的法律制度，以更好的保护行政过程中公民的合法权益。关键词：行政公益诉讼；原告资格；制度构想Analysis of the administrative public interest litigation plaintiffs eligibleStudent majoring in law Zhang Yuxia Tutor Y
4、ang QinAbstract：Administrative public interest litigation the plaintiff is the subject of public interest litigation administrative components, but also start the administrative public key to the proceedings. Administrative public interest litigation for the qualifications of the plaintiff has been
5、a hot topic in jurisprudence, with the real life of Chinas administrative public interest litigation cases, increasing eligibility for the plaintiff to establish its reality more and more pressing needs, though, China has already a large number of theoretical research results, but still not in China
6、s legislation on their specific requirements, so the need to strengthen the collaboration with relevant organizations, departments and, where appropriate, draw on the successful experience of foreign countries, the establishment of Chinas public interest litigation in the administrative aspects of t
7、he plaintiffs legal system qualifications to better protection of the administrative process of the legitimate rights and interests of citizens.Key words: Administrative public interest litigation; plaintiff qualification; system concept2000年，浙江省台州市一家娱乐公司承包了该市椒江区文化馆，并在门口招贴带有色情内容的广告，同时馆内表演的节目也带有色情性质。
8、文化馆对该公司的行为不闻不问，当地许多市民对此深表不满。当地画家严某多次上书文化馆及其上级主管部门椒江区文体局，要求责令娱乐公司搬迁，但一直没有解决。无奈之下，严某以椒江区文体局行政不作为为由将其告上了法庭。对于这样以实际行为维护公共利益的公民，我们应为之叫好，然而对于诉讼的结果却不得不感到一丝遗憾，该案例最终以法院认为原告不符合主体资格为由被驳回诉讼。类似的案例发生在2001年，浙江省桐乡市沈某获悉该市某建材厂存在严重的偷逃税款行为，便署名向当地国税局举报，但过了三四个月也未见对此事查处的结果与回音，沈某遂起诉状告国税局行政不作为。最终桐乡市人民法院一纸裁定“被告桐乡市国税局是否履行税务稽查
9、的行为，既未侵犯原告的利益，也未对原告的权利义务产生实际的影响”驳回沈某起诉。此类案例屡见不鲜，立法上未对行政公益诉讼原告资格给予明确的规定，公民因为不具备适格的原告资格而被法院拒之门外，维护合法权益的正义得不到伸张，这与公民日益强化的维权意识格格不入。而我国又处在社会转型时期，权力腐败的问题突出，行政机关违法行使行政职权侵害公益的现象相当严重。因此对于行政公益诉讼原告资格的研究不能只停留在理论上，而应实际的将其纳入到立法体系。这样才能够切实保护好公民的利益，推进现代法制进程。本文将就行政公益诉讼原告制度如何确立问题进行探讨。一、行政公益诉讼原告资格的基础理论 （一） 行政公益诉讼原告资格的涵
10、义1.行政诉讼原告资格的定义布莱克法律大辞典这样解释原告资格，是指某人在司法性争端中所享有的将该争端诉诸司法程序的足够的利益，其中心课题是确定司法争端对起诉人的影响是否充分，从而使起诉人成为本案诉讼的正当原告。如果起诉人符合原告资格的各项要求，具有为司法争端所影响的足够的利益，就可以认为起诉人在诉讼中享有法院应当给予保护的、实实在在的利益。11260-1261关于什么是行政诉讼原告资格,我国学者对此有不同的理解。张树义教授曾这样表述“原告资格是指某一公民或组织充当行政诉讼原告所应具备的条件。”222-23高家伟认为行政诉讼原告资格是指具有独立承担行政法权利义务的公民、法人或者其他组织，与引起受
11、案范围内行政争议的行政行为之间存在的利害关系。3应松年认为“原告是认为被具体行政行为侵害其权益的人”，“这种行为与权益的联系又必须是直接的而不是间接的”；“行政诉讼实行严格的诉讼保护主义，原告必须是因为自己的权益被侵害才能起诉，如果不是为了保护自己的权益而是为了他人的权益，不能作原告而起诉。”410-11我国行政诉讼法对于行政诉讼原告资格的规定有：第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯自己合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”行政诉讼法第二十四条规定：“依照本法提起诉讼的公民、法人或者其他组织是原告。有权提起诉讼的公民死亡,其近亲属可以提起诉
12、讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。”第四十一条规定：“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。”2.行政公益诉讼原告资格的定义 结合以上对于行政诉讼原告资格的法理定义及我国法律规定，在认定谁有行政诉讼原告资格的时候，通常认为原告是与被诉具体行政行为有着直接或间接利害关系的主体，行政诉讼如果不具备这个条件，就将成为一个全民诉讼。所以应当认识到，行政公益诉讼作为行政诉讼的一种，相对于行政诉讼而言，它在原告资格方面的界定放宽了限制条件，对它的原告资格的涵义的理解应当既联系到又应区别于行政诉讼的原告资格。笔者认为在确定行政公益诉讼原
13、告资格时应当从以下方面理解：第一，提起诉讼的原告不应当局限于具体的合法权利或财产受到损害的特定人。他可以是权利或利益直接受到行政行为影响的行政管理相对人，也可以是权益受到行政行为间接影响的任何人。第二，诉之利益具有公共性。提起行政公益诉讼的目的是为了保护国家和社会公共利益免遭违法行政行为的侵害。在行政公益诉讼案件中，被侵害的是国家和社会公共利益，而对起诉人来讲，一般并没有直接利益上的损失，所受到的可能只是一定程度上的不利影响。第三，应当适当严格受案范围。原告资格拓展的同时也规定了相应的限制性措施。目的是为了防止可能出现的滥诉现象，保证诉讼的严肃性。第四，实践中法院不再拘泥于法律权利原则，即原告
14、必须能积极证明其受法律保护的权利已经或正在遭受侵害，而是采用事实上的损害标准，即原告只要提出其所要求审查的行政行为对其造成了经济上或非经济价值的损害，那么他就具有原告资格。 基于以上考虑，笔者对行政公益诉讼原告资格做以下定义：行政公益诉讼原告资格是指公民、法人或其他组织认为行政主体行使职权的行为违法，侵害了社会公共利益或有侵害之虞时，虽与自己无直接利害关系，但为维护社会公共利益，依法向法院直接提起诉讼或者向特定机关提出请求由特定机关依法向法院提起行政诉讼时所应具备的条件。（二）行政公益诉讼原告制度的法理基础行政公益诉讼原告资格确认的宪法基础是行政公益诉权。诉权就是公民认为其权利受到侵害或有侵害
15、之虞时为寻求权利之保护而向国家司法机关提起诉讼，并请求为一定裁判的权利。从宪政的角度，诉权的含义源于宪法所保障的“接受司法裁判权”。516-17而行政公益诉权是指在国家利益、社会公共利益受到行政机关的侵害时，国家法律赋予某些主体来请求司法审判机关通过审判活动来维护该国家、社会公共利益的权利。因此，当公共利益受到侵害时，必须有适格的原告作为代表进行追诉。现代诉权理论的发展也突破了原有行政诉讼理论的局限。对于此法学界大致有三种理论学说。1利害关系理论利害关系理论认为，当政府侵犯了法律上的利益时，利害关系人就有权起诉要求政府在法院那里证明其侵犯行为是通过立法授权而认可的。法律上的利益被解释为“法律上
16、保护的利益”和“法律上值得保护的利益”两种情形，原告的利益范围不仅指法律上保护的利益，还包括事实上应该受到法律保护的利益或者反射的利益。68-9据此，如果当事人受到不利影响或损害的利益包含在一定的公共利益之中，该当事人享有行政公益诉讼的原告资格，也就是说“即便受到侵害或威胁的公共利益中包含有原告私人的直接利益，法律一般也不排除他通过公益诉讼程序一并获得救济。”72. 公共信托理论“公共信托”产生于罗马法，根据这一理论，国民通过委托方式由政府管理这些非属私人的水、空气、河流等自然资源和财政税收财产。如果政府滥用权力或未尽善良保管人的义务，或损害受托人的利益或不公平地对待多数受益人，公民可以主张权
17、利，请求政府履行受托人的义务。公共信托理论引申行政公益诉讼信托，即当全体国民交给国家信托管理的财产受到侵害时，国家就有义务保护信托的财产不受损害，国民委托政府管理公共财产的同时，将自己的一部分诉权也托付给国家。但国家作为众多机关的集合体，不可能自己亲自出庭起诉、应诉，于是又将诉权分配检察机关或者其他机关，由这些机关代表国家提起诉讼。当然，如果国家机关未依职权向法院起诉，任何一个公民均可依公共信托的理论向法院提起诉讼，以保护信托的财产。83. 私人检察总长理论美国有关该理论的规定为“在出现官吏的违法行为时，为了制止这种违法行为，国会可以授权一个公共官吏，例如检察总长，主张公共利益提起诉讼，这时就
18、产生了一个实际存在的争端。同时，国会也可以不授权一个官吏提起诉讼，而制定法律授权私人团体提起诉讼，制止官吏的违法行为。这是像检察总长的情况一样，也有一个实际的争端存在。宪法不禁止国会授权任何人，不论是官吏或是非官吏提起这类争端的诉讼，即使这个诉讼的唯一目的是主张公共利益也可以。得到这样授权的人可以说是一个私人检察总长。”947-48在英国该理论的表现为“检察总长在别人要求禁止令或宣告令或同时请求这两种救济时，为阻止某种违法而提起的诉讼。”10 二、构建我国行政公益诉讼原告制度的可行性研究（一） 构建我国行政公益诉讼原告制度的必要性目前社会转型时期，权力腐败的问题突出，行政机关违法行使行政职权侵
19、害公益的现象相当严重。虽然对此有多种救济方式，但行政公益诉讼无疑是最有效的途径，不仅可以充分积极的保护到整个社会的利益，同时也对行政机关起到了一个依法监督的作用，符合依法治国原则。再加上中国“入世”势必要顺应国际潮流，需借鉴外国先进的理论与制度，弥补这一制度的缺失。因此，对于如何确定行政公益诉讼原告资格是迫切需要解决的问题，它的确认将会推动我国行政公益诉讼向前迈进一大步。具体体现在：首先，明确行政公益诉讼的原告，对于实现行政诉讼的功能、宗旨有着重要意义。其次，明确行政公益诉讼的原告，可以使公民更充分的享有民主权利，参与国家事务的管理与监督，进而推进我国的民主法制化进程。再次，诉讼法律制度设置原
20、告资格的目的,主要是为了防止滥诉,保障行政机关的工作效率,减少国家解决争议与纠纷的成本,节约有限的司法资源；最后，我国目前现实生活中存在大量公共利益被侵犯却得不到司法救济的情况。（二） 构建我国行政公益诉讼原告制度的必然性 由于目前我国不管在法律条文中还是在司法解释上都没有关于行政公益诉讼制度的规定，因此对于如何构建行政公益诉讼原告制度在立法上也是空白。但是从我国行政诉讼原告制度的发展状况来看，行政公益诉讼原告制度的建立存在着必然性。行政诉讼原告资格不是一个静态概念，而是在不断变化发展的。正如施瓦茨所言，“行政法的任何方面都没有有关原告资格方面的法律变化迅速。”1149我国行政诉讼原告资格大概
21、经历了四个阶段：无标准阶段：从1949年到1982年中华人民共和国民事诉讼法试行颁布前。在这一时期，我国并没有建立行政诉讼制度，因此也谈不上行政诉讼原告资格的问题。法律规定标准阶段：从1982年到1989年行政诉讼法实施前。我国初步建立了行政诉讼制度，但尚未独立成型，行政诉讼仅被认为是民事诉讼的一个分支。“此时法律对行政诉讼原告资格无统一规定，作为行政相对人的公民、法人和其他组织遭到行政机关或其工作人员的违法行政行为侵害时能否起诉，完全由各个法律加以规定。合法权益标准阶段：从1990年行政诉讼法实施后到年最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释颁布实施前。行政诉讼法第条规定“
22、公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”这条规定可以说是对我国行政诉讼原告资格界定标准的高度概括，同时也表明我国在确定行政诉讼原告资格方面，立法上采取的是“合法权益”的标准，即唯有认为自己的权益受到行政机关具体行政行为侵害的公民、法人或其它组织才有权提起诉讼。实际影响标准阶段：从2000年最高人民法院关于执行若干问题的解释以下简称若干解释颁布实施至今。128-9 若干解释第条规定“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”同时，若干解释第条规定以下人均享有原告资格：被
23、诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；与被诉的行政复议决定有法律上利害关系或者在复议程序中被追加为第三人的；要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的；与撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的。笔者认为从以上我国关于行政诉讼原告制度在立法上的历史演进可以清楚的看到我国在这一方面的规定越来越明确和具体，再加上多年来我国在此方面的司法实践以及我国国内本身所具备的人文基础等因素，构建行政公益诉讼原告制度的轮廓越来越清晰。三、 国外行政公益诉讼原告制度的相关立法行政公益诉讼原告制度在我国立法上虽是一片空白，但在国外的立法理论和司法实践中得到了较好的发展和完善，如何构建我国的行政公益诉讼原告制
24、度，可以借鉴国外在这方面立法上的经验。综观各国立法，主要有两种模式:一种是英美法系模式，这种模式主要依靠判例的形式形成和发展公益诉讼机制,并以适当的法律规定加以健全和完善。另一种是大陆法系诉讼模式，大陆法系国家针对行政机关滥用权力损害公共利益的行为,采取民众诉讼或客观诉讼的公益诉讼模式,其出发点在于维护国家和社会公共利益,对行政行为的合法性进行审查。13（一）英美法系国家行政公益诉讼原告制度1.英国英国法律规定检察总长代表国王，有权阻止一切违法行为，代表公共利益主动请求对行政行为实施司法审查，还可以在私人没有起诉资格时帮助私人申请司法审查，即检察长是原告，公民为告发人。英国诉讼制度中有“用公法
25、名义保护私权之诉”，是指检察总长在别人要求禁制令或宣告令或同时请求这两种救济时，为阻止某种违法而提起的诉讼。通过为此而出借他的名字，检察总长使得禁制令和宣告令这些基本上是用于捍卫私人权利的救济转而成了保护公共利益的公法救济。1433-34 2.美国 私人检察总长理论是美国联邦第二上诉法院在审理纽约州工业联合会诉伊克斯案件中，针对被告有关原告没有起诉资格的主张而发挥的理论。1557-58美国法律规定的类似行政公益诉讼的形式有三种：相关人诉讼、纳税人诉讼和职务履行令请求诉讼。相关人诉讼是指在私人不具有当事人资格的情况下，原则上允许私人以相关人的名义对行政机关提起诉讼，要求其对非法行为予以制止，予以
26、取消，给予处分。纳税人诉讼，是指原告以纳税人的身份针对国家机关的行为导致公共资金的流失或公共资金的不当支出提起诉讼。职务履行令请求诉讼，是指当行政机关不作为时，按理应由上级机关来纠正，但也容许私人以自己的名义提起诉讼，要求法院做出判决，责令行政机关履行其职务。市民提起的职务履行令请求诉讼最初是作为相关人诉讼提起的，后来私人不仅在名义上而且在实际上被允许以当事人的身份起诉。16 （二）大陆法系国家行政公益诉讼原告制度1.德国德国十分强调对公共利益的保护，设置了公益代表人诉讼和团体诉讼两种制度。公益代表人制度是德国行政公诉的最大的特点。联邦最高检察官作为联邦公共利益的代表人，州高等检察官和地方检察
27、官分别作为州和地方的公共利益代表人，分别参与联邦最高行政法院、州高等行政法院和地方行政法院的行政诉讼。1960 年联邦德国行政法院法第 35 条第 1 款规定：“在联邦行政法院中设有一名检察官。为维护公益，该检察官可以参与在联邦行政法院中的任何诉讼。但不包括纪律惩罚审判庭的案件以及军事审判庭的案件。该联邦行政检察官听命于联邦政府。”团体诉讼是另一种比较普遍的公益诉讼。所谓团体诉讼是指有权利能力的公益团体，基于团体法人自己的实体权利，依照法律规定，得就他人违反特定禁止性规定的行为或无效行为请求法院命令他人终止或撤回其行为的特别诉讼制度。这里，“他人”的行为应包括行政机关的违法行政行为。由此，可以
28、认为，在德国，可以作为行政公益诉讼原告有资格提起诉讼的主要应是检察官和有权利能力的公益团体。1719-202.法国法国传统的行政法理论认为，对于行政公益诉讼案件，只有部长长官才可提起。为了更好地维护公共利益，法国通过判例确认了越权之诉。越权之诉是最重要也是最具特色的行政公益诉讼。它是指当事人的利益由于行政机关的决定而受到侵害，请求行政法院审查该项决定的合法性并予以撤销的救济手段。只要申诉人的利益受到行政行为的侵害就可提起越权之诉，并不要求是申诉人个人的利益。为了鼓励人们提起越权之诉，法国规定越权之诉可以免去律师代理，事先不需要交纳诉讼费用。法国的公益保护分为两种情况：集体利益受到行政决定的直接
29、影响时，所有的团体如工会、社会团体等，都可提起越权之诉；其它公共利益受行政决定损害时，可由同一行政主体内部各行政机关之问提起行政诉讼，也可由不同行政主体之间提起越权之诉。例如，道路公产受行政行为损害时，由省长提起处罚之诉。18213.日本日本的行政公益诉讼的提起以法律有规定为前提，“在法律上有规定时，限于法律规定者，才能够提起。”其原告可以是纳税人，也可以是利益受到普遍影响的选举人或者其他民众之一。其中典型的民众诉讼是指“请求纠正国家或者公共团体机关的不符合法规的行为的诉讼，并且是以作为选举人的资格或者其他与自己的法律上的利益无关的资格提起的诉讼”。1917-18民众诉讼有根据公职选举法提起的
30、选举诉讼和依据地方自治法而提起的居民诉讼，后者是针对普通地方公共团体的长官的违法或不当的公款支出以及财产的管理处分而提起的诉讼。2026四、我国行政公益诉讼原告制度的构建随着我国经济的飞速发展，现实生活当中各种利益不断交织发生冲突，公民的维权意识日益增强，为国家和公共利益提起的诉讼也越来越多的涌现出来。我国的行政公益诉讼案件的增多，对于其原告资格确立的现实需要也越来越迫切，目前国内在立法上没有对其进行明确的规定，这使得公民的行政公益诉权在司法过程中往往因主体资格不符合而无法落实到位。如何构建我国的行政公益诉讼原告制度已成为亟待解决的问题。对英美法系和大陆法系这两种模式进行分析比较，再联系我国的
31、政治、经济发展状况以及历史文化传统等因素，目前理论界倾向于借鉴大陆法系国家的立法经验，在此基础上，对于建立何种行政公益诉讼原告制度模式又分为两大类观点，笔者认为只有结合各方观点进行分析比较，才能提出完善的制度构想方案。同时，也要兼顾实际诉讼过程当中的问题。（一）模式构想现在行政诉讼法学界对我国该建立什么样的行政公益诉讼模式存在两种主要的观点： 其一，在我国目前公民法律素质相对较低的情况下，要建立以检察机关为唯一原告的单一制诉讼模式。21因为检察机关是法律监督机关，有责任和义务维护公共利益，能够运用国家公权力对行政主体侵害公共利益的行为进行司法保护。 其二，建立多元化原告的复合型诉讼模式。 因为
32、在目前情况下，我国检察机关的监督是有限的，因其人力、物力、财力的局限，对社会上大量的行政公益受到侵害的案件无暇顾及，力不从心。在此基础上又分为三种观点：一是基于诉讼经济和防止滥诉的考虑，应当只允许检察机关和相关的公益性社会组织作为行政公益诉讼的起诉人。二是应该赋予个人和社会组织提起行政公益诉讼的主体资格。22三是检察机关代表国家提起行政公益诉讼，但也应当给予公民个人、法人或者其他组织一定的诉权。235-6 从公共利益的性质出发，借鉴西方国家的相关有益经验，同时为保证行政公益诉讼制度的有效性并最大限度地发挥其功能，笔者认为当前我国应当建立多元化的行政公益诉讼原告资格制度，即赋予检察机关、公民个人
33、、社会团体以行政公益诉讼原告资格，具体包括：1.检察机关的公诉人资格无特别法律规定的情形下，当公共利益受到行政机关侵害时，一般由检察机关作为原告提起诉讼。原因在于：首先，我国宪法规定，人民检察院是国家的法律监督机关，其主要职能在于监督对国家法律的执行和实施。其次，检察机关拥有一支受过专门法律知识教育和执法训练的公务人员队伍，在提起行政公诉前，有足够的能力审查该行政行为是否对公益造成了损害、损害的程度以及是否有造成损害的可能性，并决定是否提起行政公益诉讼；同时，检察机关工作人员熟悉法律，在诉讼过程中，能够有效地运用法律手段维护国家利益和社会公共利益。最后，由检察机关行使检察监督权，对行政机关违法
34、行使职权造成国家和社会公共利益损失的行为进行监督，就可以避免权力及监督权力活动的暗箱运作，从而充分体现透明性、公开性。这既符合民主与法制的发展潮流，也更有助于社会主义市场经济的建立。 2.公民的原告资格首先，赋予公民提起行政公益诉讼的原告资格符合宪法精神和法治原则，我国宪法第 2 条规定“:中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”第 41 条更加直接具体地赋予了公民“对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”。其次，行政诉讼法第一条，就说明了行政诉讼法的立法目的，除
35、了保护公民、法人和其他组织的合法权益外，还有一个重要目的是维护和监督行政机关依法行使行政职权。行政权力的不断膨胀和现有监督制度的疏漏，使公民有必要作为公益代表人，提起行政公益诉讼，维护公共利益。最后，有损害必有救济，受损害者应享有申请救济的权利和资格。3.社会团体的原告资格社会团体是指具有某种共同目的、利益以及其他共同特征的人通过一定形式组合起来的互益组织，包括各种公益性团体如消费者协会、残疾人协会、少年儿童保护组织、妇联、绿色组织、动物保护组织等，以及职业性团体组织如工会、律师协会、建筑师协会等。与公民个人的起诉资格相比，社会团体具有相对优势：其一，社会团体具有公益性团体优势。社会团体一般可
36、以基于设立团体的宗旨，维护社团成员的共同利益以及与宗旨相关的国家利益和社会公共利益。赋予团体这种起诉资格，是与社会团体的宗旨相吻合。其二，社会团体具有诉讼能力优势。不同的社会团体基于对与本团体相关的公共事务如环境保护、消费者权益等的了解与熟悉，在行使原告权利或承担相应义务方面更加方便。同时将诉权直接赋予以维护某一群体权益为宗旨的社会团体，不仅可以有效解决卷入纠纷的当事人众多和个人起诉搭便车等问题，而且能使社团的监督权力获得司法强制的有力保障。综上笔者认为由检察机关作为行政公益诉讼的提起人，不仅能够使侵害社会公共利益的行为处于严密的监督和有效遏制之下，维护公民、法人和国家的经济利益，还可以“在最
37、大程度上保证起诉标准的统一公正，避免私人起诉可能产生的报复和滥诉弊端，实现诉讼的效率与效益”。并且其诉讼地位较为超脱，可减少外部力量的干涉，充分发挥公益诉讼的功能。现代法关于公共利益的保护一般由公务员代表国家履行，但仅依靠公务员来维护是不够的，因此必须赋予公民和社会组织直接起诉权，同时，鼓励民众通过“公益诉讼” 等形式积极参与社会监督，能形成对侵害社会公益行为有效威慑的监督制约。让某些社会团体作为群体诉讼的适格当事人，一方面有助于保障受害者的实体权益，另一方面可以减少诉讼环节和诉讼浪费而有利于减少程序利益的耗费。（二）相关问题的解决方法在具体实践过程中还可能出现各原告主体之间关系不明确，诉权冲
38、突等问题。第一，对于各原告主体之间的关系，多数学者认为检察机关是法律监督机关，它应当是提起公益诉讼的主要主体，自然人、法人或其他组织应是辅助主体。为了防止有的检察院怠于行使职责，公民、法人或其他组织在申请后检察院不提起的，可以以自己名义提起。它实际上为公民和社会团体提起行政诉讼设置了必经的前置程序，即必须先行申请检察机关提起诉讼。如此以来，就限制了诉权的直接行使，增加了诉讼环节，降低了对公益保护的效率，不利于公民权利的行使。24笔者认为，法律应赋予除检察机关之外的其他主体提起行政公益诉讼的选择权。即公民、法人及其他组织根据自己的意愿在充分考虑自身的条件、风险后果的基础上，自行选择是否向检察机关
39、申请，由检察机关提起诉讼，还是以自己的名义提起诉讼。第二，在解决诉权冲突问题上，笔者认为，在主体相同的情况下，应当适用“先诉优于后诉原则”：由先诉的主体享有原告资格，后诉当事人可以在诉讼时效之内基于相同的事实和理由由法院裁定适用先诉的判决或裁定结果；在主体不同的情况下同时起诉的，则适用“吸收合并原则”；同时起诉的主体中有检察机关，则由检察机关代表公民和其他组织行使公益诉权；如果只有社会团体和公民个人起诉，则由社会团体代表公民个人行使公益诉权；在检察机关和社会团体都没有行使诉权的情况下，则允许公民个人自行提起行政公益诉讼。25359-360结语关于如何定位行政公益诉讼原告资格，一直是我国法学界长
40、期以来争议较大，在实践中难以把握的一个问题。实际上行政诉讼原告资格的确定是一个世界性难题而不是我国行政审判的独有现象。我国国内暂无明确立法来规定提起行政公益诉讼需要具备怎样的原告资格，因此对于如何构建行政公益诉讼原告制度，应借鉴国外法理及司法实践的经验。当然对行政诉讼原告资格的探讨更要立足于现实之中不能脱离本国国情，在此基础上力求寻找到一条切合实际而又与理论保持一致的发展途径。致谢历时几个月，论文终于成稿。在写作的过程中发现自己在很多方面都有欠缺，以后仍需要进一步完善专业知识，提高各种能力，正所谓“学无止境”。本文能够顺利完成要特别感谢我的导师杨钦老师！杨老师十分细心认真，不厌其烦的在我的论文
41、写作过程中给予我有力的指导，他不但有扎实的专业知识，更有优秀的师德。从杨老师身上，我学到了知识，更学到了应该如何去做人。同时也要衷心感谢法学系所有恩师和各位同学，感谢大家四年来陪伴我学习，成长，以及对我一点一滴的教导与帮助。很珍惜也很怀念与大家一起度过了四年美好时光。祝愿我们南农法学系的所有师生都能够在以后的人生道路上锐意进取，有所成就！祝愿我们的法学系更加蓬勃向上！参考文献：1 Bryan G.Black Law DictionaryM.London:West Publishing Co.，1979：1260-1261.2 张树义.冲突与选择行政诉讼的理论与实践M.北京:时事出版社，1992
42、：22-23.3 高家伟.行政诉讼原告资格J.法商研究，1997(1).4 应松年.行政诉讼法学M.北京:中国政法大学出版社,1994：10-11.5 江伟.民事诉讼法M.北京:高等教育出版社，2004：16-17.6 盐野宏.行政法M.杨建顺,译.北京：法律出版社，1999：8-9. 7 张晓玲.行政公益诉讼原告资格探讨J.法学评论，2005(6).8 齐树洁,郑贤宇.构建我国公益诉讼制度的思考J.河南省政法管理干部学院学报，2005(1).9 王名扬.美国行政法M.北京：中国法制出版社，1995：47-48. 10 邹效顺,徐寅哲.行政公益诉讼内涵初探J.零陵学院学报，2005(1).11
43、 伯纳德施瓦茨.行政法M.徐炳,译.北京:群众出版社,1986：49.12 孙怡.行政公益诉讼原告资格研究D.郑州:郑州大学,2007：8-9.13 毛畅.行政公益诉讼原告资格问题探析J.和田师范专科学校学报, 2006,26(1).14 廉韦德.行政法M.徐炳，译.北京：中国大百科全书出版社，1997：33-34.15 马怀德.行政诉讼原理M.北京:法律出版社,2004：57-5816 谢华卫.论行政公益诉讼的原告资格J.保定师范专科学校学报, 2006,19(3).17 姜明安.外国行政法教程M.北京:法律出版社,1993：19-20. 18 王名扬.法国行政法M.北京:中国政法大学出版社
44、,1988：21. 19 杨建顺.日本行政法通论M.北京：中国法制出版社,1998：17-18.20 王名扬.法、美、英、日行政法简明教程M.太原：山西人民出版社，1991：26.21 卢小传.检察机关提起公益诉讼以三类案件为主N.检察日报，2002-06-28.22 马守敏.公益诉讼亟待支持N.人民日报，2001-09-5.23 林希存.行政公益诉讼制度若干问题研究D.北京：中国政法大学,2005：5-6.24 张亚琼.论我国行政公益诉讼原告资格的确认J.行政论坛，2008(1).25 Gell H.Public Participation in Administrative ProceedingsM.Yale：YALE.L.J.，1972：359-360.
