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1、关于宝山区消防安全和道路交通安全专项监督工作的调查报告宝山区人大常委会内司工委 根据市、区人大常委会工作要求，宝山区人大常委会内司工委在常委会周明珠、陆豪副主任的带领下，于2月至3月对本区消防安全和道路交通安全工作情况进行了调研。调研中，工委召开了政府有关部门领导会议，专项部署有关工作；组织部分区人大代表和工委委员，对辖区内消防安全和道路交通安全状况进行明察暗访；召开代表座谈会，听取政府有关部门的专项工作报告，代表们对报告进行了评议。通过调研，基本掌握了宝山区内相关工作的实际情况，现将调查情况报告如下： 一、宝山区消防安全和道路交通安全工作基本情况和主要工作措施（一）消防安全工作基本情况和主要
2、措施2010年区消防工作紧紧围绕世博消防安保任务，从摸清基础数据，普及消防基础知识，狠抓基层管理入手，创建平安宝山，大力推进“防火墙”工程。尤其在去年“1115”火灾发生后，区委、区府领导先后作出重要指示，组织召开全区性会议对消防工作进行专题部署，并多次带领区公安、消防、安监、建交、房管等职能部门，对辖区内的消防安全工作开展联合检查。2010年宝山区发生火灾633起，死亡1人，受伤3人，直接财产损失1848303元。同比火灾起数上升了18.1%，死亡人数下降了66.7%，受伤人数下降了25%，直接财产损失上升了3.2%，我区的火灾情况基本上处于可控状态。消防安全管理采取的主要工作措施：一是开展
3、保世博平安火灾隐患整治攻坚战。专门制定了宝山区保世博平安火灾隐患整治攻坚战实施方案，并按照方案要求层层签订世博消防安保责任承诺书。在世博期间加强辖区内的消防安全工作检查，对一批确有消防违法行为的单位实施行政强制措施。二是开展重大火灾隐患挂牌督办单位跟踪督改。分管副区长和公安分局领导多次带队，对存在重大火灾隐患的挂牌督办单位进行实地检查，消防支队对整改工作进行全程跟踪指导，确保整改工作得以切实开展。三是开展火灾隐患排查整治专项行动。组织开展平安建设“整治高层建筑消防安全隐患”、建筑消防设施、地下空间等专项治理工作。对区内存在的火灾隐患的单位加强监督指导，共同研究协调整改方案。四是推进构筑社会消防
4、安全“防火墙”工程。根据公安部统一部署，制定下发了关于宝山区构筑社会消防安全“防火墙”工程实施意见。召开农村、社区“四个基础”建设现场会，参观示范单位的成果展示和消防演练，推广先进单位的工作经验。五是结合宝山区域实际开展自主性工作。开展对区内重点企事业单位建筑消防设施的专项治理，加强区部队出租场地消防安全管理，结合世博消防安保实行防火值班警力双岗制度，开展错时夜查。六是成立应急救援支队加强实战演练。6月23日，正式挂牌成立宝山区应急救援支队。在全市第一个以应急救援支队名义组织开展大跨度厂库房应急救援灭火综合演练，此后又多次组织地下空间、化工、建筑工地、高层居民住宅等多类型的综合演练。 （二）道
5、路交通安全工作基本情况和主要措施2010年，宝山区道路交通工作紧紧围绕“平安世博”总体目标，按照“精细化管理、和谐型发展”总体思路和“降事故、保安全、保畅通”的总要求，以坚持路面执法管理五项工作机制为抓手，突出日常管理和交通顽症专项治理相结合，全面加强道路交通安全管理。全年道路交通安全形势趋于平稳，共发生各类交通事故51830起，其中死亡交通事故116起，死亡119人，同比分别下降0.85%和2.46%。道路交通安全工作采取的主要措施：一是日常管理与专项行动相结合，加强路面交通执法管理。立足健全常态、长效的路面执法管理五项工作机制，在加强日常执法管理、保持执法力度的同时，以打击整治攻坚战交通专
6、项行动为重点，对酒后驾车、货运车超载等突出交通违法行为不间断地开展集中整治行动，持续保持着高压严管态势。二是整合资源搭建联动平台，推进交通顽症治理。积极整合社会各方资源，群策群力，深入开展对区内“四类车”交通违法顽症打击整治，建立交警支队与街镇的联席会议制度，并与属地派出所建立了“四类车”常态监管机制。目前，我区各轨交站点、大型超市卖场等重点区域的“四类车”聚集现象有所改观。三是强化源头管理，推进“队所联动”机制运作。组织开展了以道路隐患、道路执法、交通事故责任追究和运输企业交通安全管理等方面为重点的交通事故安全隐患大检查活动。同时，交警支队以“互补、互动、互惠”为切入点，加强对各派出所非市政
7、道路交通事故处置工作的指导，有力推动工作联动机制的建设，形成交通安全联防体系。四是加大交通安全宣传力度，提高宣传工作实效性和长效性。交警支队会同区文明办，定期组织开展各种交通安全主题宣传活动。根据“五进”示范单位创建工作要求，扎实推进各项创建措施，顺利完成了庙行镇共康公寓等六个创建单位的创建任务。此外，组织开展了农民工交通安全培训工作，完成专题授课170余场次，受教育农民工达2万余人次。二、宝山区消防安全和道路交通安全中存在的问题（一）消防安全方面1、社会消防意识相对淡薄，执法环境不容乐观。仍然存在一些单位领导对消防工作不够重视，注重经济效益，而忽视消防安全。一些单位即使自身的消防违法违规行为
8、被发现，对之后的整改落实也存在扯皮现象。不少群众消防法制观念淡薄，对消防执法的认识不够到位，对消防行政处罚不认同。如堵塞消防通道、私自乱接电线、私装锅炉、违法使用明火等现象依然频发。2、消防安全责任落实不到位。目前的消防法律法规中缺乏对消防违法责任的规定，在具体的实施过程中，往往只能追究行政管理责任，而无法追究法律责任。消防安全工作很少纳入单位、个人的年度考核指标，对于各单位的日常消防工作职责，也未见强制性的规定加以明确。对社会群众的消防安全教育培训，既未纳入国民教育的体系之中，也没有较为硬性的考评。3、消防基础设施薄弱。宝山由于地处城郊结合部，一些消防的基础设施建设依然薄弱，比如消防道路、消
9、防水源等。而宝山的经济社会发展又处于较快的上升期，一些原本较偏远的地区较快速度的发展带来大量的建筑工地，给原本薄弱的消防基础设施带来较大压力。4、消防安全管理和培训仍然存在一定缺失。目前的消防法律法规中对消防硬件的规定较多，但对于消防设施的管理和使用培训等方面软件的规定相对缺失。很多单位存在对消防设施缺乏有效管理和养护，甚至长期被钉于箱内，压于杂物之下。相关工作人员也从未接受过消防培训和预案演练，根本不会使用消防器材。普通居民即使想要在家中配备消防器材，也不知去何处购买、维修。5、社会管理与消防安全之间存在一定矛盾。目前的居民小区中私家车占用小区道路是一种常态，原本就不宽的小区道路根本无法容纳
10、消防车辆通行。同时由于历史原因，很多老的小区之内并未安装消防水源，一旦火起，只能端水扑救。而小区管理中又由于考虑到治安安全，经常只开一扇大门，其余仅设1人宽的小门进出，一旦遇到火警等紧急情况，影响居民逃生，且极易发生踩踏事件。宝山由于地处城郊结合部，外来人口众多，而随之带来的群租、违法用火用电等问题一直是社会管理和消防安全管理的难点。（二）道路交通安全方面1、交通参与者的自觉守法意识淡薄。在目前我国正处于一个发展中国家，贫富差距大，国民整体素质两极化的状态下，交通参与者当中普遍存在法制意识淡薄、自觉守法意识不强的问题。其中，以行人、非机动车的交通违法现象尤为突出。2、路网结构不够完善，导致道路
11、容量小，与急剧上升的机动车保有量极不适应。主要表现为：一是对道路功能及服务对象缺乏足够分析，从而直接影响道路通行能力。如同济立交为非互通式全立交，导致地面道路拥堵。二是道路规划建设不够均衡，路网结构不够合理，部分道路超负荷运转。如贯通我区东西向、南北向道路较少，导致高密度车流汇集于宝安公路、沪太路、蕰川路、同济路等道路，致使道路拥堵。A30郊环线由于前期建设中的质量问题以及交通管理上的问题，建成后重型卡车的集中通行，造成道路不堪重负，路面损坏严重；而且许多集卡长时间占用快车道行驶，存在一定交通隐患。三是断头路造成路网不畅。道路的规划、设计或建设过程中，由于新建道路交叉口位于坡道、畸形路口或遇拆
12、迁难点等诸多因素形成断头路造成道路不通。四是停车场（库）建设滞后。重点路段、商业区没有建设公共停车场地，致使车辆停放困难。道路规划时红线退距建筑物距离不够，不能合理安排路外停车位，导致道路乱停车现象严重。3、现行法律法规配套不全，导致执法管理困难。主要表现为：一是对部分交通违法行为制约的法律条款缺失。如：对实施交通违法行为后故意逃避处罚等行为未做出明确的处理规定。二是对部分交通参与行为的具体行为方式释义不清。如：对一些常见交通违法行为当中的“影响”、“故意”、“妨碍”等词义的行为方式、情节未作明确解释，引起执法争议。三是保障机制不到位。如：目前本市的道路交通事故社会救助基金尚未建立，导致道路交
13、通事故处理过程中的伤员救治矛盾的频现。4、对重点车辆的源头管理缺失。主要表现为：一是对电动三轮车、燃油助力车、两轮摩托车、残疾车等“四类车”的生产、运输、销售等环节缺乏有效监管，导致交通管理部门日常管理难以实现“标本兼治”。二是对外地来沪驾驶员和机动车缺乏完善的管理机制。缺少有效的管理制约手段和相关的法律支撑，是导致该群体目前交通违法和事故多发的主要原因。三是交通安全宣传工作仅依靠交通管理部门“独木难支”。道路交通安全法对机关、企业事单位、社会团体等单位和组织规定的交通安全教育职能在实际推行过程中日渐淡化，仅靠交通管理部门独立承担，宣传作用和效果彰显薄弱。四是对驾驶员的日常教育管理存在空白。现
14、行法律对机动车驾驶员的日常学习教育方面存在管理盲区。三、几点建议（一）进一步提高对城市运行安全重要性的认识随着上海经济、社会的迅速发展，人民生活水平在不断提高，但随之也产生了各种各样的城市运行安全问题，“1115”火灾的发生无疑是给安全工作敲响了一次警钟。当前，安全工作日益成为全面发展社会主义经济、构建社会主义和谐社会工作中的一项重要内容，也越来越受到党和人民的高度重视。十七大报告中明确提出要“坚持安全发展，强化安全生产管理和监督，有效遏制重特大安全事故”，要“完善突发事件应急管理机制”，“保障人民生命财产安全”。各级政府和企事业单位，尤其是领导同志，应当清楚认识到城市安全工作在社会经济发展中
15、的重要性和紧迫性，树立防范胜于救灾的理念，加大安全方面的投入，落实安全工作责任人，切实将安全工作纳入重要工作议程之中。（二）进一步加大宣传教育力度。城市安全工作是一项社会性工作，同时还带有较强的专业性和知识性。要想将安全工作落到实处，抓住实效，必须广泛开展安全宣传教育培训，不断提高全民安全法律意识和安全素质。各级宣传、教育、文化、新闻和公安等部门，要认真履行职责，进一步强化城市安全的宣传教育，让全社会更多地了解、理解城市安全工作，并自觉参与其中。对违反城市安全法律法规所应承担的法律后果，抓住典型案例通过各种新闻载体予以公开曝光，以案说法。充分利用 “防灾减灾日”、“119消防日”等时机，集中开
16、展各种安全宣传活动，以突出宣传的时效性。同时也应做好长效宣传教育的规划，建议可以将安全教育强制纳入学校教育的范畴，以510年的时间逐步增强一代人的安全法律意识和遇险应变能力，进而影响全民的安全素养。（三）进一步加强安全立法工作近几年，城市运行安全工作日益受到全体市民的重视，也一直被列为立法工作的重要内容，取得了很大的成绩。但是必须也要看到，目前城市运行安全的法律法规还不够完备，一些存在安全隐患的行为还未得到规范，有些安全工作虽然已经立法，却仍然缺乏配套的实施细则，存在有法而难以执行的情况，立法任务依然繁重。上海经济的健康发展离不开法治建设，上海社会的安全稳定更离不开健全的法律制度。除了制定新的
17、法规之外，应当进一步重视立法解释工作。立法解释是立法工作的重要组成部分，是对法律条文所适用法律依据的进一步明确和对执法界限的进一步明晰。目前本市部分城市安全的法规已经有了较长的年头，比如2005年制定的上海市道路运输管理条例，一些条款实际已经不再符合当前的情势，或者经过实际贯彻执行的检验并不适用于实际情况。但是如果因为部分条款而将整部条例推倒重做，无疑也是对立法资源的一种浪费。因此，可以在调查研究的基础上，做出对这些条款的立法解释，使之符合当前的实际情况。对一些新颁布的法规，比如2010年颁布的上海市消防条例，也应加强跟踪调研，掌握法规实施后的执行贯彻情况，对个别确实存在问题的条款以立法解释的
18、形式进行微调。（四）进一步建立健全城市安全综合管理体系城市是一个复杂的综合体，牵一发而动全身，城市安全管理更涉及到城市系统的各个方面，仅靠一个或几个部门的单打独斗，无疑是杯水车薪。因此，必须树立科学的发展观，从城市规划入手，将整个城市作为一个系统的整体来对待，不能因为要去防火而忽视了交通，也不能因为要交通保畅而影响了市民正常的生活。要进一步加大对城市安全科学的研究投入，以先进的科学理念和严谨的法律思维指导城市安全工作的顺利运行。要完善安全管理的各项制度建设，制定科学的管理计划，明确安全工作职责。要抓好安全管理队伍建设，提高管理能力和水平。要增强城市安全综合管理的协调能力，建立信息交流和共享机制
19、，综合而有效地利用好各种社会资源。城市安全综合管理体系应当体现出一种危机应对的科学思考和理论思想，体现出“以人为本”的基本制度建设，体现出具有上海城市风格的管理模式和理念，更好地保障人民群众的生命和财产安全，更好地支撑上海社会和经济的高速发展。（五）进一步加大人大监督力度监督权是人大代表人民行使的国家权力之一，其基础是广大人民群众的民主监督，人大监督也是国家监督体系中非常重要的组成部分。人大监督工作应当做到时效与长效相结合，对于人民群众反映较为突出和集中的问题，做到及时监督，推动有关部门积极查漏补缺，化解城市安全隐患；对于一些成因复杂，难度较大，确实在短期内无法解决的，也应督促政府制定计划，并按时间节点进行长期跟踪监督，直至问题的最终解决。城市运行安全日益成为人民群众关注的焦点，人大监督工作也应进一步加大在这方面的监督力度，督促政府有关部门切实贯彻执行相关的法律法规，完善配套落实措施和制度，严格、严肃执法，以避免类似“1115”悲剧的发生。
