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1、超定额超计划加价水费问题浅析人民珠江PEARLRIVER?2OO7年第3期超定额超计划加价水费问题浅析钟鸣(深圳节约用水办公室,广东深圳518036)摘要:中华人民共和国水法(以下简称水法)第四十九条规定用水应当计量,并按照批准的用水计划用水.用水实行计量收费和超定额累进加价制度.因此,计划用水是我国水资源合理配置和使用的一项基本政策.对居民生活用水和单位用水实行超定额超计划累进加价收费是节约用水工作的一项重要制度,是实施计划用水管理的重要经济措施.关键词:水资源利用;水价;管理体制;深圳中图分类号:TV213,4文献标识码:B文章编号:10019235(200r7)o3一OOO6021问题的
2、提出目前,很多地方在用水征收主体,征收方式和管理等诸多方面存在一些问题.在一些地方还将加价水费(俗称阶梯式水价,以下简称加价水费)与基本水价混为一谈.从中央到地方都在讲推进水价改革促进节约用水,但有些地方片面理解为水价的单纯上调,而忽视上调的前提必须是现行水价低于制水成本,水价上调的上限是制水成本加利税和合理利润.实行超定额超计划累进加价收费不是提高水价,而是节约用水的政策性规定,与经营成本无关.这就是为什么加价收费的标准只是按照基本水价的倍数来确定的原因.无论水价是否到位,超定额超计划累进加价收费的节水管理制度必须实行,而供水企业的经营亏损由政府另行予以补偿.在不少地方,供水企业要求调整水价
3、(通常是调高)的理由之一是促进节约用水.实际上,除了考虑用价格杠杆因素促使用户节约用水外,提高水价后用于节约用水工作上的经费有多少,供水企业供水成本中节水投入比例占多少,特别是在个别水价基本到位的城市,更值得去思考.随着供水行业的投资多元化,中华人民共和国行政许可法的实施,加价水费的性质和管理等问题如果不明确,势必为今后的节水工作留下法律层面上的隐患.本文旨在介绍国家相关政策以及对加价水费的收费依据和性质进行初步分析,并在此基础上对今后如何完善加价水费的征收和管理制度提出一些粗浅的个人看法,供业内人士参考.2何为行政事业性收费目前国家尚无关于行政事业性收费管理的法律,法规,但一些地方政府根据国
4、家相关规范性文件制定了地方性法收稿日期:2006.12.18作者简介:钟鸣,男,湖北麻城人,主要从事城市供水管理工作.6规.如广东省人大常委会于1991年11月通过了广东省行政事业性收费管理条例.深圳市政府于2OO2年6月26日通过了深圳市行政事业性收费管理若干规定.广东省的条例对行政事业性收费的定义是行政性收费是国家行政机关和依法行使行政管理职权的单位对社会实行特定管理,按照国家法律,法规或本条例规定的收费.事业性收费是事业单位为社会提供特定服务,按照国家法律,法规或本条例规定的补偿性收费.广东省的条例对行政事业性收费的依据规定如下:a)全国人民代表大会及其常务委员会颁布的法律;b)国务院制
5、定或批准制定的行政法规,颁布的规范性文件;C)国家物价局,财政部根据法律和国务院行政法规制定的规章;d)省人民代表大会及其常务委员会制定和颁布并已报全国人大常委会和国务院备案的地方性法规;e)省人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常委会提请省人大常委会审议批准制定的地方性法规;f)省人民政府根据法律,行政法规和省人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规所制定的规章.政府物价,财政部门是行政事业性收费管理的主体.如深圳市规定:市政府成立由市财政,物价,计划,法制,审计,监察等部门组成的深圳市行政事业性收费审查委员会(以下简称审查委员会),日常工作由市物价部门负责.申请征收
6、行政事业性收费,申请单位应提供依据,说明理由并提交相应的文件,资料.市物价部门对征收申请进行审查提出初步意见后,对收费的必要性,合理性与合法性进行审查;审查委员会认为有必要的,可以决定举行听证.听证会由市物价部门负责组织,且保证有一定比例的企业,市民和专业人士参加.审查委员会应将听证情况,审查意见报市政府常务会议审议.行政事业性收费实行许可证管理制度的,经批准的收费单位应到指定的物价部门申请领取行政事业性收费许可证.物价,财政部门每年要按照实际征收的行政事业性收费项目编制行政事业性收费征收项目目录并向社会公布.如财政部和国家发展与改革委员会(原国家计委)每年联合发布某年全国性及中央部门和单位行
7、政事业性收费项目目录;深圳市物价局和财政局每年联合发布深圳市行政事业性收费征收项目目录(某年度).目前,在国家和地方的行政事业性收费征收项目目录中,与城市供水行业有关的项目只有水资源费和取水许可证费两项.3加价水费的收费依据,性质及与基本水价的关系建设部1号令以及各地以其为基础而制定的节约用水法规和规章一直是各地征收加价水费的法律依据.在中华人民共和国行政许可法实施后,水法以及各地依据水法制定的地方法规就成为征收加价水费的最新法律依据.水法第四十九条明确规定用水实行计量收费和超定额累进加价制度.2003年7月国家发改委和水利部联合颁布的水价办法第十四条规定各类水价均应实行累进加价,超定额加价办
8、法由有管理权限的价格主管部门会同水行政主管部门确定.2004年4月19日国务院办公厅下发关于推进水价改革促进节约用水,保护水资源的通知,对居民生活用水,非生活用水以及农业用水作出超定额累进加价的具体规定.从水法和国家相关文件的规定可以看出:实行超定额累进加价制度也就是征收加价水费是国家为实现水资源的合理配置和节约使用而采取的一项行政性收费措施,征收加价水费是国家赋予水行政主管部门的一项重要职责,并非节水管理部门或供水企业为社会提供特定服务的补偿性收费.从水权和水市场理论来分析,加价水费属于水资源费性质.2004年6月,在北京水价听证会上,学者姜文来指出:在实行阶梯水价后,多出来的收益应该是水资
9、源费部分,实际上,阶梯式水价就是水资源费的阶梯.阶梯式水价实施后额外收益应该归国家所有,不是供水企业的收入.一般来说,用水定额和计划反映了用水个人和单位的基本水权,那么,超定额和超计划用水就说明有超出基本水权的多用水甚至浪费用水的行为,对于这种超量使用社会公共资源(水资源)的行为就必须付出代价,同时,这个收费应属于政府,由政府用于水资源的合理开发,利用和配置.从加价水费的性质和水价的基本构成不难看出,加价水费与基本水价是两类完全不同性质的收费.基本水价是由成本,税费和利润组成,是根据供水企业的经营情况来确定的.水价的调整可以按照原国家计委和建设部2002年制定的城市供水价格管理办法进行,而加价
10、水费则是根据供水节水的相关法律法规强制征收的费用,与企业的经营成本无关,如果由供水企业代收则只是增加少量的征收工作量,应适当给予合理补偿.将加价水费用于平衡水价和弥补供水企业的作法是与水价调整的自然规律以及国家相关政策相悖.在常规情况下,水价的调整和平衡有其自然规律的,一时的偏低或偏高都是正常的,无需随时对其变动进行人为调整.由于执行水价(即收费水价)的调整频率有一定限定,执行水价调整的过程可以用一个阶梯线来表示,而主要影响水价的制水成本的变化类似一个连续的曲线,也就是说可以把理论水价的变化视为一个连续的曲线,实际中执行水价和理论水价的相对关系见图1.国际上水价调节的惯例是,当执行水价偏离理论
11、水价到一定幅度且符合调整频率的规定时,就对执行水价进行调整,调整的幅度要综合考虑社会经济的发展情况来确定,一般来说是要有所超前,即如果调整前执行水价是低于理论水价的负偏离,那么必须将执行水价调整到高于理论水价的合理值,以保证在调整后一段时间内的收益能对调整前的亏损进行合理补偿,反之亦然.在发达国家的一些地方已建立起水价调整的数学模型,在需要调整水价时,只需将反映社会经济发展的相关参数代人模型即可计算出合理的水价值.据中法水务的有关人士介绍,澳门的水价调整测算就是采用这种方式,在经济发展迟缓甚至萧条时期,水价测算曾出现下调的情况.图1水价调整曲线由于历史的原因,一些地方的水价不到位,有关部门在进
12、行水价调整工作的过程中,将加价水费与基本水价混为一谈,甚至提出将加价水费用于调节水价,弥补供水企业的亏损或固定回报收益率的不足,这些作法无疑是与征收加价水费的初衷相悖,也是不符合国家的相关政策.在供水行业对外开放的今天,更应该重视这个问题.国务院办公厅在2002年发出国办发200243号通知,要求各地清查和妥善处理外方投资固定回报项目,今后任何单位不得违反国家规定,保证外方投资固定回报.4各地加价水费的执收情况从目前各地出台的节水法规或规章来看,收费主体都明确为城市节水管理机构(如节水办),尽管绝大部分地方节水法规或规章没有对加价水费的性质予以明确,但在实施中基本上都是按照行政事业性收费征收的
13、.2003年(下转19页)7海的规模为3万m/d.既然需要将龙岗河,坪山河流域内的污水收集至坝光化工园区进行处理再利用,就可以将龙岗区东部污水排海计划和坝光化工园区的排海管道进行统一考虑.把原来龙岗河,坪山河流域污水排海计划的排放点由大鹏湾改至大亚湾,与坝光化工园区使用同一处排海管道.但原坝光化工园区因排放量小,排放口直接处于大亚湾湾内,若要排放龙岗河,坪山河流域的污水,因大亚湾湾内的环境容量有限,排海管道的排放口需外移至大亚湾湾口.分析可知,由于污水隧洞与坝光化工园区地面之间约为100kPa的水压力可以利用,微滤处理的成本可进一步降低.所以,还可以考虑利用微滤处理排放的方法替代原龙岗区东部污
14、水排海计划.4结语随着水处理技术的进步,污水处理厂的出水已经成了重要的水资源.深圳市大工业城和坝光化工园区的工业用水,可利用再生水厂经膜处理技术处理后的出水,这比利用普通的自来水有着成本上的优势,同时在技术上也可行,因此深圳市具备对污水进行循环利用的条件.深圳市的水资源日益紧缺,目前水资源的供给已经不能够满足市场需求,对污水处理厂的二级出水进行处理再利用是一个潜在的新兴产业,蕴藏着巨大的商机.致谢:本文在撰写过程中参考了深圳市水利规划设计院编写的深圳市供水水源修编规划报告,深圳市东部污水排海工程可行性研究项目策划书,深圳市精细化工园区给水排水工程预可行性研究报告和深圳市坝光化工园区围海造地及截
15、洪排涝工程预可行性研究报告,谨此致谢!(责任编辑:郑斌)(上接第7页)7月1日实施的呼和浩特市节约用水管理条例第九条明确规定:超计划加价水费作为行政事业性收费管理,纳入政府财政专户存储,作为城市节约用水专项资金,用于城市节水宣传,节水科研和节水奖励等.加价水费的收取方式一般是节水管理机构直接向用户收取或委托供水企业代收.无论是直接收取还是委托代收,都涉及到供水企业的配合问题.在一些地方,由于节水法规对供水企业的配合义务没有进行相应的规定或设置相应的罚则,因此,供水企业配合上的问题,增加了加价水费收取的难度和成本.各地对用水单位超计划加价收费分级和加价倍率不尽相同,相对来说,严重缺水城市分级多且
16、加价倍率高.目前,分级最多的是兰州市,该市节水条例中将超计划收费分为7级,绝大部分城市分为4级.加价倍率最高的是北京,68月自来水加价15倍,自备井加价30倍,其他月份加价倍率为5倍或10倍.常年最高加价倍率为10倍的城市有上海,大同,太原和青岛.在各地节水法规或规章中,对加价水费的使用基本上都明确用于节水工作,如专项用于实施节水措施,科研培训及节水管理,宣传,奖励方面的开支(天津),用于节水技术研究,节水管理,节水工程的建设和改造以及污水处理和回用设施的建设(河南),专项用于节水技术研究,开发,推广和节水设施建设,节水管理及奖励(山东),超计划用水加价收费,用于城市节约用水管理,补助城市供水
17、建设,城市节水技改措施和贷款基金(广州)等.5几点思考a)国家和省市自治区的水行政主管部门宜着手开展相关工作,推动和配合财政和物价主管部门,将加价收费列入国家及地方行政事业性收费征收项目目录,或者,将加价收费纳入现已列入目录中的水资源费范畴.b)各地在节水立法或修订工作中,宜将加价收费的收费性质明确为行政事业性收费,对涉及加价收费且与现行法规和政策不符的内容加以修改和完善.同时,对供水企业协助收取加价收费的义务和责任进行规定,为加价收费制度的执行提供法律上的依据.c)在条件成熟的地方,节水管理机构应尽快依法办理加价收费的行政事业性收费许可证,完善收费的合法手续.随着社会经济的发展,总有一天,在
18、生活水平提高的同时,人们的综合素质普遍提高,对自然和环境的保护意识深入人心,加价收费制度也将完成它的历史使命,这也是节水工作者的心愿.从科学发展观来看,加价收费制度是社会主义初级阶段搞好节水工作的重要经济手段,全社会有责任和义务去配合作好这项工作.致谢:本文参考了中华人民共和国水法(2002年1O月1日修订实施);城市节约用水管理办法(建设部1号令1989年1月1日起实施),城市供水价格管理办法(计价格1998810号),国务院办公厅关于推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知(国办发200436号),国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知(国办发2O0243号),国家计委,财政部,建设部,水利部,国家环保总局关于进一步推进城市供水价格改革工作的通知(计价格2002515号),国务院关于加强预算外资金管理的决定(国发199629号),广东省行政事业性收费管理条例(1992年1月1日起施行),深圳市行政事业性收费管理若干规定(2002年8月1日起施行)等法律法规,谨此致谢!参考文献:1姜文来.解剖水资源:姓公的完全理由N,中国水利报,20040724,2董文虎?从收费主客体的多样看权属N.中国水利报,20O40724.(责任编辑:王艺)19
