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1、当前普通发票存在的问题及应对措施当前普通发票存在的问题及应对措施 发票是证明市场经济主体具体经济活动的法定凭据，更是税务机关据以计算和征收纳税人应纳税款的重要凭据。近年来随着金税工程的不断完善，增值税专用发票的管理日趋严密和完善，不法分子将目光投向普通发票管理领域，利用普通发票偷逃税款的现象屡见不鲜，制售假发票和非法代开发票问题尤为突出，不仅侵蚀了国家税基，而且冲击了国家经济秩序，应引起税务部门的高度重视。 一、当前普通发票控管机制中存在的问题 税务机关在管理上存在的问题 1.发票票种设计过于繁杂。根据征管法规定，增值税普通发票分别由省、自治区、直辖市国家税务局、地方税务局指定企业印制，由于全
2、国没有制定统一的标准，造成各地区普通发票版面设计不统一，仅我省在用的普通发票票种就有6大类30种82个版式，税务机关很难做到全面、有效地监管。 2.发票样式缺乏科技含量。多年来，机打票受推行成本等各种因素影响一直没有占据普票的主导地位。占普票比重较大的手写票和定额票，由于其其较低的科技含量既容易伪造，也容易转借或“大头小尾”，给管理增加了难度。 1 3.发票稽核缺乏有效手段。普通发票管理信息化应用程度低，缺少统一的普票管理软件，难以对普通发票的开具、使用和流向进行监控，没有形成闭合的管理链条，这也是普通发票难于管理的重要原因。 4.发票发售监控不够严格。由于税务机关监管不力，容易导致真票流失，
3、其主要途径和方式有：税务机关违纪内外勾结套购发票；纳税人用假身份证办理税务登记，骗购发票后失踪转为非正常户；注册公司以发票报丢失为由，假丢失真虚开，向代开公司出售。 5.发票打假协调不够畅通。由于缺乏明确的职责划分和而固定的经费来源，在联合打假工作中，存在税务机关和公安机关协调不够，合力不足现象。 纳税人在使用方面存在的问题 1.违规开具率偏高。一是利用大头小尾、单联填开等手段偷逃税款；二是开具没有实际经营活动和经营金额的货运、废旧物资、农产品收购发票，虚增进项税额，或虚开代开成本费用发票，人为地减少应纳税额，达到偷逃税款的目的；三是开具旧版发票或者作废发票。一些纳税人不按照规定缴销旧版发票，
4、有的纳税人以发票不慎丢失或保管不当为由，将已经开具使用的发票隐瞒，逃避监督；四是互相转借发票。由于发票开超要补税和调整 2 税额，部分纳税人在当月发票开具达到规定限额后，往往相互转借使用，自我调整销售额。在我局开展普通发票交叉稽核工作的初期，共采集发票29864份，比对出转借嫌疑的发票3666份，占采集发票的12.27%。 2.领购使用率偏低。目前，一些纳税人长期不领购发票，或以收据、提货单、订货单、保修卡、信誉卡等代替发票的现象还随处可见， 12366纳税服务中心经常接到拒开普通发票举报。“开不开发票两个价”已成为行业潜规则。以某局的数据为例，税务登记户数中增值税纳税人户数为3692户，领购
5、发票的户数为2123户，领购率为58%，有近一半的纳税人未领购发票。 3.假发票和非法代开发票现象日益突出。受利益驱动，制售假发票、非法代开开票已经形成了一个产业链，相关人员团伙化、专业化，以网络、手机短信、电子邮件、街头广告、名片等多种形式推销假发票或招揽代开发票业务，其制假能力和技术水平也在不断提高。根据我们的抽样调查，在纳税人和地方*财政支付中心取得并入账的22649份普通发票中，发现假发票和非法代开发票5590份，比例达到了24.68%。 消费单位或个人在取得方面存在的问题 1有些单位有意取得假发票和非法代开的发票偷逃国家税款。在我局开展的普通发票交叉稽核工作中，发现一些纳税人为 3
6、了少缴所得税，根据自身的行业特点，大量购买假发票和发票代开发票用于税前列支，人为地减少应纳税额，达到偷逃税款的目的。河沙烘干机 2.消费者索要发票和违章举报意识不强。很多消费者在购物时没有索要发票的习惯，或者因为商家提出 “要发票得加钱”而放弃索要发票，此外消费者对不开发票的行为也缺乏举报意识。 3.纳税人和行政单位在经营活动中缺乏自我保护意识。行政单位和纳税人注重索取发票，但对发票的真伪缺乏鉴别意识，取得了大量的假发票和非法代开发票，给自己带来了违法风险。 二、问题存在的原因分析 法制不够健全。一是对制售和使用假发票处罚力度较轻。目前国家仅对涉及普通发票五十份以上的违法行为进行追诉。在实践中
7、贩票分子充分利用了这一司法标准，每次交易时总是较标准减少2份，逃避司法处置。且发票管理办法规定的处罚力度较轻，而发票违法的金额往往较大，1万元以下的罚款与违法分子的获利相比金额过小，对普通发票违法分子不足以造成威慑。我国刑法对增值税专用发票和普通发票的违法也采取不同的量刑标准，两者相去甚远。二是税收法律法规对使用假发票列支成本、费用存在盲区。纳税人一方面可以强调经济事项真实 4 发生，符合企业所得税税前扣除的真实性原则；另一方面也可以强调没有鉴别发票真假的能力。而且在有意购买还是无意取得上也不容易界定。税务机关在处理上最多也就是不允许税前扣除，并按违反发票管理规定进行行为处罚。 税制不够完善。
8、我国目前的增值税制实行的是“购进扣税法”，“购进扣税法”的抵扣凭证大致可分为三类：一类是销货单位开具的增值税专用发票及海关填开的增值税完税凭证；第二类是由地税部门管理，纳税人在销货与购货过程中取得的货物运输发票；第三类是增值税一般纳税人自行填开并可抵扣的农副产品、废旧物资收购发票等。在这三类抵扣凭证中，第一类随着金税工程的实行与防伪税控的全覆盖，管理最为严密，而第二、第三类由于税制方面的原因，成为增值税抵扣链条中最大的漏洞，管理难度很大。 管理机制不够完善。一是缺乏税务机关监控机制。随着金税工程交叉稽核网络系统的日臻完善，增值税专用发票的管理水平大大提升。但对用量20余倍于专用发票的普通发票来
9、讲，面对海量数据，税务机关管理手段缺乏有效的监控机制，这也成为长期掣肘征管质量提升的瓶颈。二是缺乏消费者监督制约机制。自开展发票奖励活动以来，我省发票奖励资金来源渠道单一，基本上是从正常办公经费中挤出，以保证此项工作的持续开展。 5 尽管各级财政部门有所支持，但财政资金往往不能及时到位，仅靠自身力量难以为继，靠发票奖励制度鼓励消费者索要发票积极性的作用没有得到很好发挥。 三、加强普通发票管理的对策 防治结合，控管社会化。鉴于发票控管工作涉及面广、工作难度大，且是一项持续性的工作，涉及多部门协作配合。因此，建立普通发票长效管理机制，首先需要形成由*主导，国税局、地税局具体负责，公安、财政、工商等
10、部门配合，广大消费者共同参与的社会化发票控管机制。各职能部门定期召开联席会议，发挥整体作战优势，促进和协调发票整治工作，结合整顿市场经济秩序工作，继续加大对发票制假、售假和推销代开发票行为的打击力度和案件执行力度，对贩假严重的地区和和市场，采取明查暗访和突击拉网打击，对涉及兜售发票的相关人员采取行政处罚、经济制裁等手段，给予应有的惩戒，情节恶劣的要坚决追究其法律责任。 标本兼治，手段信息化。一是推行税控机打发票。研究简并发票种类，主推税控收款机打印专用发票，压缩手写发票和定额发票，不断增加发票印制的技术含量，通过机具发票、税控发票的推行保证开票的内容真实，防止伪造，同时有利于税务机关及时、便捷
11、收集数据。二是建立普通发票交叉稽核体制。借 6 鉴金税工程的做法，建立普通发票交叉稽核系统，开展普通发票交叉稽核，采取倒查法，把参与交叉稽核的发票扩大到*部门、行政事业单位，全面控制“买方市场”，重拳打击假发票、非法代开发票的发票违法行为。三是建立全国统一的发票真伪验证平台。为消费者提供发票打假的信息化抓手。 票税联动，管理链条化。从内部管理入手，形成购票、用票、验票、保管等环节“链条”式管理，进一步完善管理手段。一是严格发票核定和发售。结合纳税人的实际生产经营状况和纳税能力，加强对票种核定的动态监管，对纳税人票种核定的匹配性进行检查判断。对使用票种、票量与经营情况有较大差异的，以及长期持有大
12、量空白发票的，督促其填制发票票种变更申请审批表及时进行票种变更。对于发票领购情况异常的纳税人要有预警措施，及时了解情况，避免造成发票失控的现象。二是加大票税比对力度。强化“以票控税”，进一步落实发票“验旧购新”制度，加强信息比对，促进“管票”与“管税”紧密衔接。 举报有奖和索票有奖并举，协防激励化。针对消费者索要发票的主动性、积极性不高的问题，采取积极有效的方法,鼓励消费者积极索要发票。一方面，建立健全普通发票违章举报奖励制度；另一方面，开展普通发票即开即奖和抽奖活动，提高发票中奖面和中奖率。建议尽快将发票奖励专项资金列入财政预 7 算。按照中央、省、市级财政分级负担的原则，理顺支出渠道，发票奖励资金采取预拨部分资金，年终按实际支出结算的方法。 内外结合，执法严格化。一是提高涉票违法成本。修改发票有关法规，提高对发票违法行为的处罚限额，将发票案件处罚改按件数处罚为按份数处罚，在刑法中比照增值税专用发票的处罚条款，加重普通发票犯罪的量刑和处罚，增强税务处罚打击的威慑性。二是加强依法行政。各级税务机关要根据征管法及中华人民共和国发票管理办法，制定行之有效的规范性操作规程和严格的管理制度，要明确发票管理的工作流程，把对日常发票稽核和监督检查等制度的落实与全员岗位目标责任制挂起钩来，加强检查考核力度，实行严格的考评和奖惩措施，加大责任追究力度，对失职渎职的要一查到底。 8
