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1、对我市文化系统行政审批现状的调查与思考最近，我们深入县（市）区和企业，对全市文化系统行政审批职能归并集中后运行情况进行了调查，综合调查情况表明总体运行良好，受理办结事项2500余件，群众满意率均为百分之百。但是，从深化改革、完善机制，优化服务，确保群众真正满意的更高标准来进行审视，还存在以下值得重视和亟待深化改革创新的问题。思考之一：针对行政审批管理体制中存在的上下不协调和批管没有真正分离等问题，要通过深化改革来建立上下协调和批管分离管理体制，确保上下运行畅通。上下协调和真正批管分离的行政审批管理体制，不仅是确保行政审批上下运行畅顺的前提，而且是行政审批职能实现“两集中”、“两到位”的体制保证
2、。但是，从我市文化系统现状看，还存在以下问题：一是体制不协调造成了上下运行不畅。目前我省省级以下成立了文化广电新闻出版局和进行了行政机关内设机构职能归并集中改革工作，而省政府机关尚未进行这两项改革。这种上下不协调的体制，影响了行政审批工作的高效、顺畅运行，主要表现在两方面：首先带来了市级以下局对上联系不便。比如，市、县（市）区局上报审批材料，需要面对省文化厅、广电局、新闻出版局、文物局等多个职能处室联系工作，如图1所示，要联系协调省厅、省局十个处，给工作带来极为不便。图1：市、县（市）区局行政审批处（科）与省级部门内设机构工作联系图其次造成了市局以下局内部职能运行不顺。由于省厅省局仍然习惯沿用
3、不分“批”、“管”的向下联系方式，使市以下局行政审批处（科）对上仅是单向联系，缺乏省级的业务指导和政策信息的沟通，而且使其内部职能运行不顺。比如省文化厅今年上半年关于互联网上网服务营业场所审批事宜，开会、发文都是联系市局文化市场管理部门，行政审批部门对此一无所知，当县（市）区局就审批过程中相关问题请示市局行政审批处时，他们对此无法回答，处于十分被动和尴尬的局面。二是大部分县（市）区“批”、“管”职能没有真正分离。实行行政审批职能归并集中的真正目的，是为了实现内设机构“批”、“管”职能分离。但是，由于县（市）区局编制限制，在编制不增加情况下，大部分县（市）区只能是名义上挂牌设立行政审批科，尤其是
4、区局更是如此，如图2所示，实际上“批”、“管”职能并没真正分离。图2：各县（市）区局设立行政审批科的情况图形式上设立行政审批科没有设立行政审批科宁海县文广新闻出版局象山县文广新闻出版局慈溪市文广新闻出版局奉化市文广新闻出版局余姚市文广新闻出版局鄞州区文广新闻出版局北仑区文广新闻出版局镇海区文广新闻出版局老三区文广新闻出版局高新区社管局东钱湖管委会社管局大榭开发区社管局为解决行政管理体制不协调而导致的行政运行不畅和编制限制所造成“批 ”、“管”职能没有真正分离等问题，建议相关部门按照既相对分离制约，又相互衔接顺畅的要求，继续深化管理体制和行政审批体制改革。首先是建议省级机关甚至国家机关进行行政管
5、理体制改革和职能归并，理顺上下关系。深化行政管理体制改革是党的十七大提出的要求，建议省级甚至国家机关加快改革的速度，增强改革的力度，成立全省甚至全国上下协调的文化广电新闻出版部门。如果现在进行行政管理体制改革条件暂不成熟，建议先进行内设机构职能归并集中改革，确保全省乃至全国文化系统行政审批工作运行顺畅。其次是县（市）区局要真正实行“批”、“管”分离行政管理体制。为确保真正做到“批”、“管”分离，建议县（市）区政府给文化广电新闻出版局增加编制，对内设机构按“批”、“管”相对独立分离要求，进行重新整合，尤其是各区局更应增编增员，做到行政体制上独立设置，避免党政不分。如果编制暂时确实无法增加，也应按
6、照“批”、“管”分离原则，对内设机构和职能进行重新调整归并，将现有编制职数调整到行政审批科，将社会监管职能调整到文化市场执法大队。这样既最大限度的充分利用了在编人力资源，又真正做到了“批”、“管”分离，强化了审批和执法两个关键环节，避免了监管的空虚。思考之二：针对行政审批运行机制中存在的权限没有真正到位和没有纵横联审等问题，要通过开拓创新来建立权限真正到位和纵横联审运行机制，确保便民快捷高效。行政审批运行机制是行政审批制度改革的主要内容。科学、合理的行政审批运行机制，是保证行政审批规范有序和迅速高效的前提。但是，从全市文化系统行政审批运行现状看，还存在以下问题：一是授权没有完全到位。按照行政审
7、批职能归并集中改革要求，最终要实行“两集中”和“两到位”。但是，全市文化系统行政审批职能归并改革后，“两到位”中审批权限还没有完全到位。比如，我局共有审批事项49项，其中授权行政审批处和窗口办结的只有17项，仅占30%，如图3所示。各县（市）区局行政审批事项的审批权限，也都没有全部集中到行政审批科，如鄞州区局共有行政审批事项32项，其中授权行政审批科直接办理的只有15项，仅占47 %。图3：我局行政审批事项办理权限分类图办理权限事项数量（件）比例窗口办理备案事项510%行政审批处研究决定事项1220%征求相关处室意见报分管局长审批事项2662%局长办公会议研究决定事项48%二是纵横联审机制没有
8、建立。第一是没有建立纵向联审机制。按法定要求，县（市）区局受理的行政审批事项，要在作出初审决定后，将申请材料和审核意见上报市局，市局也要按相应程序作出许可或审核决定，对作出审核决定事项要上报省甚至国家相关部门，省厅省局也要按照响应程序进行实质性审查后作出许可决定。如图4所示，同样流程，县（市）区和市、省新闻出版行政部门要重复三次，企业要接受三次现场勘察。如果建立了纵向联审机制，可以缩短三分之二的审批时间。图4：出版物印刷企业印刷经营许可证的审批流程图第二是没有建立横向联审机制。许多文化行政审批事项需要多个部门审批或出具相关认定证明材料。如图5所示，少则需要4个部门，多则需要6个部门。如果每个部
9、门按照承诺时限15个工作日办结，仅4个部门全部办结就需要60个工作日，至少也要三个月。如果建立了横向联审机制，可以缩短四分之三审批时间。图5：部分文化行政审批事项需要横向部门审批示意图序号事项名称涉及的审批部门1互联网上网服务营业场所设立及变更文化、公安、消防、工商等部门2娱乐经营场所设立许可文化、公安、消防、卫生、环保、工商等部门三是“承诺”和“默许”审批机制没有建立。行政审批过程中经常遇到两种情形：一种是企业书面申报材料均符合法定要求，因为设备在运送途中暂无设备不能审批。如果建立“承诺”审批机制，将极大方便服务于企业。另一种是有的申请事项，已到承诺时限，审批机关既没作出准予或不准予审批决定
10、，也没有作出延长审批期限决定，导致超期没批问题出现，2008年我市就发生3起这类问题被省电子监察系统追究。如果建立“超时默许”机制，将会杜绝类似问题发生。解以上问题，建议对行政审批运行机制进行创新创优：首先是修改完善审批流程，确保授权真正到位。修改完善中注意体现以下几个原则：（1）、确保权限真正到位，除法定需要领导班子集体研究决定外，一般事项授权行政审批处（科）全程处理，尤其是经常发生的事项；（2）、主体明确，责任清楚，真正做到权力到位和责任到位，使错案责任能够追究到具体部门和经办人，以增强审批人员责任感；（3）、简化程序，减少环节，增速提效，方便群众。其次是建立纵横联审机制，确保提速增效降本
11、。一是建立纵向联审机制。对需要两级以上文化行政部门审核审批的项目，县局受理后通过网络平台向上传递材料，上级部门知道项目受理情况后，联动进行申报材料法定形式审查、共同组织现场勘察和作出审批决定，事后逐级补办相关手续；二是建立横向联审机制。对需要本级多个部门审批或出具相关证明材料的事项，前置审批部门受理申请材料后，通过网络平台将申报材料传递联审部门，共同联动审查申请材料、共同组织现场勘察和联合作出审批决定，后各自补办相关手续。再次，建立“承诺”、“默许”机制，真正方便服务企业。企业“承诺”制具体做法是：对申报材料符合法定条件的企业，写出保证现场条件达到法定要求“承诺书”后，行政审批机关先核发证照，
12、后补办相关手续。如果兑现不了承诺，到期后收回证照。行政审批机关“超时默许”制具体做法是：行政许可机关受理申请材料后，在公开承诺时限内，如果既不批准也不退回，又没有作出延长审批时限决定，则由事先授权的计算机信息管理系统自动审批，之后再按规定追究相关人员责任，补齐相关手续。思考之三：针对行政审批服务方式中存在的缺乏服务标准和网络审批准备等问题，要通过改进优化来建立标准化和网络化服务方式，确保群众真正满意。行政审批制度改革目的之一，是方便服务于群众。近几年来，我们围绕这一目标，在削减项目、归并职能、创新机制、优化服务等方面进行了一系列改革创新，人民群众满意度不断提升。但是，如从更高标准更高要求来进行
13、审视，行政审批服务方式还存在以下不尽人意地方：1、规范化服务标准缺失。市行政服务中心尽管有考核办法和服务礼貌用语等制度，但是在系统化、规范化、标准化方面还存在一些问题。比如，窗口工作人员如何进行规范化服务、审改办如何进行常态监管和考核、对遵守规范好坏者如何实施奖惩等都没有制度规定，再如从着装到语言、行为，从受理到审查、决定、送达等建立没有系列化、规范化标准。2、缺乏建立网络化审批平台的紧迫感。行政许可法早已规定申请人可通过电子数据交换和电子邮件等方式提出申请。但是，由于极大部分申请人习惯于纸质方式提出申请，故而各级行政审批机关对建立网络化审批平台缺乏紧迫感：一是网上审批设备没有准备，比如复印机
14、、扫描仪、数码相机等基本设施都没有配备；二是审批技能没有掌握，目前窗口工作人员基本不会，少数人即使略知一二，也不熟练。3、许可案卷制作与管理规范空缺。规范完整的行政许可档案，不仅可为公众提供准确的行政审批信息查阅，而且能为行政救济提供有力证据，做好这项工作对申请人和行政审批机关都有利。但是，目前全国在这方面是空缺，怎样建档、怎样使用、怎样管理等都没有制定规范化标准。4、中介服务机构提供不够。申请人在办理申请事项过程中还需要相关中介机构提供有偿服务，但其对之缺乏了解，如果行政审批机关能够为其提供信息，将会更加方便服务于申请人。比如部分文化行政审批事项需要验资评估、外文翻译、外文审读、印刷设备供应
15、、公证机关等中介机构提供有偿服务。然而，目前各县（市）区行政服务中心文化窗口都没有提供此类信息服务，致使有些企业经常来回奔波。有针对性解决上述问题，建议各级文化行政部门要通过规范服务行为、创新服务手段、优化服务方式、拓展服务领域来改进以上不足，确保人民群众真正满意。首先，建立服务标准，规范服务行为。严格的服务标准，是规范服务行为的准则。因此，建议行政审批管理部门，根据行政审批实际和申请人要求，制订切实可行服务标准，形成标准明确、要求量化、内容系统、层级递进的服务规范体系。比如对受理用语，发话用语、言谈举止、着装仪容、待人接物、办事态度、运行速度、解答要求、办公秩序、作息遵守、廉政建设等都作出具
16、体量化规定，真正起到规范服务行为的作用。其次，积极探索准备，推进网上审批。第一是做好操作技能培训工作，调整安排精通网络化作业人员到窗口工作，或对现有人员进行网上审批技能培训，使之熟练掌握网上审批技能；第二是配置网上审批设备，比如复印机、扫描仪、数码相机、传真机、打印机、电脑等必需设备；三是积极进行探索，充分利用外网进行受理和反馈，内网进行审批流转，在政府与企业、公众之间建立网络审批直达通道。再次，制订立卷标准，规范档案管理。相关职能部门要尽早制订行政许可案卷制作标准、检查评比办法和管理规定，以此推进行政许可案卷规范化管理。制作标准制订要注意以下几个问题：第一要注意资料收集完整性，包括申报材料、
17、照片、图表、各类文书、记录、论证评审报告等；第二是要注意文书格式规范性，包括受理凭证、告知书、回执、通知书、意见书、送达单等；第三是要注意关键材料收集，按法定要求应当履行告知义务和程序规定必须做到的各类文书记录等都要收集进档。第四，拓展服务范围，推荐中介机构。为方便和服务申请人，帮助其解决寻找相关中介服务机构。一是建议各级行政服务中心联系考察并推荐一批公用性中介服务机构在大厅设点，比如银行、会计事务所、打字复印、图章雕刻、相关证照代办等机构；二是建议县（市）区局根据行政审批事项需要，联系考察和推荐信用度较好中介服务机构，将其名称、地址、承办人、联系方式等相关信息以告示牌形式放在窗口，为申请人择
18、用提供信息服务。同时注意三个问题：其一是推荐机构一定要诚信度好；其二是同类机构要推荐三家以上；其三是不作指定性择用。思考之四：针对行政审批监管制度中存在的缺乏可操作性规定和监督流于形式等问题，要通过修订完善来建立操作性强和监管有力监督制度，确保公开公平公正。没有监督和制约的权力必然要滋生腐败，行政审批职能归并后的行政审批机构更应重视。但是，目前对全市文化系统虽然制订了一些监管和程序制约方面制度，但在实际操作过程中还存在以下问题：一是数量控制审批事项缺乏可操作性规定。目前，有的行政审批事项还是实行总量控制的。根据行政许可法第57条规定，对这种非自然资源开发利用、公共资源配置、有总量限制的审批事项
19、，行政机关应当根据受理行政许可申请先后顺序作出准予行政许可决定。但是，这一规定实际操作十分困难，原因有三：第一，这种受理行政许可申请先后顺序是以什么为单位计算，是天还是小时，对此没有明确规定；第二，像这种供需矛盾十分突出事项，如果按照申请受理先后顺序作出决定，将会出现几十个甚至几百人同时提出申请，到底先受理谁？第三，不论先受理谁，后受理者都会认为不公平不公正。二是缺乏有效监督机制，仅有制度流于形式。各县（市）区局在行政审批职能归并集中后，尽管在程序上作了相应制约，比如作出审批决定要局分管领导签字。但由于局分管领导事先没有介入，从书面材料上是很难看出破绽，这种唯一的程序制约也是流于形式。我局行政
20、审批职能归并改革后，建立了一系列监督制度。但在实践中有些规定没有得到较好落实，比如：对行政审批工作定期检查监督、考核等基本没有进行，使之仅停留在制度层面上。三是监督体系不够完善。完善的监督体系是实施有效监督前提。客观理性地分析目前行政审批监督体系，还存在监督渠道狭窄等问题。除了在行政审批程序上作相应制约外，主要靠向96178举报和投诉等渠道来了解掌握行政审批权力运行情况，假如没有人举报投诉，具体情况无人知晓。对于以上问题，必须要通过修订完善相关法规和建立行之有效的运行机制，来对行政审批实施有效监督。首先，修改完善相关法规，使之做到操作性强。完善健全的许可法规，是搞好行政许可的法律保证，尤其对有
21、数量限制和供需矛盾突出的许可事项，必须要有一个可操作性强的规范。为此，第一是建议国家法制机构，对行政许可法进行修改完善，或者出台实施细则，使之具有可操作性，比如对有数量控制的行政审批事项，可以进入公共资源交易平台，对申请材料符合法定条件的，请公证机关摇号产生拟许可对象，待与有关部门联合现场勘察，均都实质性符合法定条件后作出许可决定。第二是建议具有立法权的地方人大，或是政府相关职能部门根据上位法基本原则，制订操作性强地方性法规，以填补上位法不足。其次，建立完善监督机制，确保权力受到监督。完善的行政审批监督机制，是对行政审批实施有效监督的基础。为此，第一是各县（市）区局要探索建立行之有效的行政审批
22、内部监督机制，包括：（1）、组织机制。要按审批和监督分离制约原则，分工一名领导负责行政审批监督工作，并明确具体责任科室，使这项工作有人管有部门抓；（2）、监督制度。要根据行政审批流程涉及环节，建立健全监督制度体系，做到相互衔接、互为支撑，形成完整制度链；（3）、运行机制。比如既要有定期检查和考核办法，又要有动态监管规定，使之始终处于常态监管之中。第二是市局要对监督制度进行修改完善，使其做到有人监管、责任明确、监督不力有人追究，确保落到实处。再次，拓宽审批监督渠道，完善审批监督体系。监督渠道和监督体系是实行监督的主体。为此，要在加强行政审批内部监督基础上，建立完善社会各界共同参与的行政审批监督体
23、系：一是整合投诉中心监督资源，充分利用96178投诉电话、电子信箱、征求意见、大厅投诉箱等载体作用，负责受理社会各界意见和投诉。二是聘请义务监督员，加强民主监督。可聘请人大代表、政协委员、新闻单位、企业代表等为“行政审批行风监督员”，监督员可通过座谈会、问卷调查、电话抽查、明察暗访等形式，广泛了解对行政审批机关的意见和建议。第四，创新优化技术手段，完善电子监察系统。省监察局已经开发运用了电子监察平台对行政审批进行监督，应该说起到一定监督作用。但是，由于该系统处在调试阶段，并且还存在一些缺陷。建议对该系统作进一步创新和完善，与全省所有行政服务中心联网，省、市、县（市）区监察机关同步监控行政审批实
24、施过程，一旦发生违规行为，立即进行行政救济和调查处理。思考之五：针对行政审批队伍配备中存在的力量薄弱和业务不熟等问题，要通过调整培训来建设一支力量强和业务精审批队伍，确保履行职能需要。能否拥有一支高素质行政审批队伍，是做好行政审批工作的前提。对此，全市文化行政部门高度重视，行政审批职能归并改革后，在编制人员十分紧张情况下，想方设法调整人员充实到行政审批队伍。但是，由于各种原因，目前这支队伍主要存在以下问题：一是力量薄弱。主要表现在：第一，人员偏少。大部分县（市）区局行政审批科人员不足，有的甚至只有一至两个人，如图6所示，适应不了其所担负职能和任务，尤其在扩权强县审批权限下放后，显得更为突出。第
25、二，老弱者多。在现有人员已经不足情况下，还有部分老弱病者，个别人只能是顶岗凑数，很难担负强度大的工作。第三借聘者多。有的是借用事业单位人员，有的是退休返聘人员，有的甚至是聘用临时工在履行政审批职能。图6：各县（市）区局行政审批队伍配备情况与所负责职能任务对比表单位人员审批事项象山县文广新闻出版局332宁海县文广新闻出版局432奉化市文广新闻出版局232余姚市文广新闻出版局332慈溪市文广新闻出版局332鄞州区文广新闻出版局332海曙区文广新闻出版局232江东区文广新闻出版局332江北区文广新闻出版局232镇海区文广新闻出版局232北仑区文广新闻出版局232二是业务不熟。现有行政审批人员中，大多
26、是从事文化市场的同志，对广电、新闻出版、文物行政审批事项基本不熟悉，借、聘用人员更是如此，造成工作十分被动，如有的对行政审批事项条件不掌握，一个简单问题，要重复多次电话询问，上报材料经常出错；有的对审批程序不了解，对本应逐级上报审核事项，直接寄送省局审批；有的对相关设备知识一点不懂，将早已淘汰设备，作为审批资格条件上报；有的回答问题不清楚，告知不明确，甚至是将问题直接推诿到市或省局。三是文化不高。如图7所示，除最近两年少数直接考入公务员的人员外，其文化程度基本都在本科以下，对新业务知识掌握和对新岗位工作适应很慢，所以出现以上种种业务不熟悉现象。图7：各县（市）区局行政审批人员文化程度调查表针对
27、以上问题，建议采取以下措施。1、调整充实人员，夯实队伍基础。一是在现有编制无法增加情况下，选调政治、业务、文化素质较好和年富力强同志到行政审批队伍中来，配齐配强行政审批队伍；二是把不适应行政审批工作人员调出行政审批队伍，尤其把年老体弱多病者，不要集中放在行政审批部门，适当分散安排在相关部门；三是辞退临时工，因为这些人不具有行政执法资格，一旦出现差错，难究其责。2、归并区局窗口，市局统一审批。根据几个区局编制紧缺、力量薄弱和行政审批事项受理较少的实际，为了既保证行政审批职能履行和任务完成，又节省每个区局分设窗口的人力资源，建议除鄞州、北仑区局外，将海曙、江东、江北、镇海区局和高新、东钱湖管委会的
28、行政审批事项全部集中到市局窗口统一受理审批，老三区各派一人到市局行政审批处，由审批处统一调度安排工作。大榭开发区管委会的审批事项全部委托北仑区局审批。3、加强教育培训，提高审批能力。根据现有行政审批队伍业务不熟练的实际，应当采取多种方法来提高业务素质：一是集中短期培训，我局可定期利用星期六、星期天休息时间，对全市文化系统行政审批人员进行分专题有重点业务培训；二是请本系统专家和高校老师，定期举办专题讲座，或与高校联合办学，利用工休时间开设短期学习班；三是搞好传帮带，我局审批处可与各县（市）区局行政审批科人员，以分期分批换岗形式进行传帮带，比如我局派出人员到县（市）区局窗口传帮带，县（市）区局可派人来市局行政审批处跟班学习。
