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1、应急管理能力建设（下）主讲人：钟开斌 博士国家行政学院公共管理教研部今天跟大家讨论的第三大块问题也是大家更关心的问题，就是关于如何全面提高应急管理能力的问题。三、全面提升应急管理能力可能咱们在座各位同志都会提应急管理工作很重要，突发事件造成重大的人员伤亡、财产损失、社会危害。应急管理工作既然这么重要、这么迫切，那对我们各级领导干部来说怎么去提升我们的应急能力呢？如何结合各自的工作实际在各自的工作岗位上做好应急管理工作，提升我们的安全意识和应急能力呢？这是我们今天跟大家要重点讨论的问题。既然谈到应急管理能力提升问题，我们首先要界定应急管理的对象，这是我们谈应急管理能力的切入点。刚才也提到了应急管
2、理对象是突发事件，突发事件跟人一样，人有生老病死有一个周期，应当说突发事件也是有一个生命周期的。所以我们把突发事件划分成四个阶段，事前、事发、事中、事后。有了突发事件这四个阶段我们进一步可以把应急管理工作也划分成四个大的阶段，事前阶段对应的是预防准备工作。事发阶段对应的是监测预警工作。事中阶段是应急处置和救援工作。事后阶段对应的是恢复重建工作。应当说整个突发事件，整个应急管理工作是一个循环的过程。其实应急管理跟咱们每个个人身体健康是一个道理。突发事件有事前、事发、事中、事后，应急管理有预防准备、监测预警、应急处置救援、善后恢复重建，这四个大的阶段，人其实也是一个道理。比如说人要想身体好要想身体
3、健康靠什么啊？身体阶段靠预防准备，我们要想身体好关键还要靠平时要保持积极乐观的心态，向上的心态，要合理膳食、适当休息等等，关键靠平时，这叫事前做好预防准备的工作。事发监测预警工作，咱们在座各位都知道，咱们每半年、每一年都要去体检。所谓事发阶段监测预警就是说一旦我们身体有小毛小病，感觉身体不适赶紧要体检，要到医院去看一看，小毛小病要赶紧治理，是叫事发阶段。事中阶段应急处置救援，也就是说人得了大病了，赶紧上医院找医生开刀做手术，这叫事中应急处置和救援。事后阶段恢复重建，人大病初愈出院了，要重新开始慢慢调理，要保持积极乐观向上的心态，要合理膳食，要积极锻炼等等。它是一个循环的过程。所以这样是我们谈到
4、应急管理的四个大的阶段。我们是不是可以把这四个大的阶段做进一步的分析，我们把应急管理做更具体的划分呢？这就是我们提到的应急管理能力问题。结合突发事件的生命周期，结合应急管理的四个大的阶段，我们这里边进一步把应急管理能够划分成九个大的方面。第一个能力预防准备；第二个能力监测预警；第三个能力信息报告；第四个能力决策指挥；第五个能力恢复重建；第六个能力调查评估；第七个社会动员；第八个危机沟通；第九个应急保障。所以咱们是不是根据突发事件的生命周期、应急管理的阶段，把整个应急管理能力划分成这么九个大的方面。这里边总共是九大能力，其中第一大能力到第六能力，就是预防准备、监测预警、信息报告、决策指挥、恢复重
5、建、调查评估这六大能力大体上是根据时间先后的顺序这么来的。另外三项能力也就是七八九，社会动员、危机沟通、应急保障，应当说它渗透在我们整个应急管理的各个阶段，也就是说你不管是在事前、事发、事中还是事后，各个阶段应当说社会动员、危机沟通、应急保障这三大能力都是很重要的内容，都会涉及到这三方面的具体工作。这就是咱们讨论的应急管理能力建设问题。既然咱们把应急管理能力界定成这么九个大的方面，下面我们就花时间一块来看看每一大能力里边有哪一些基本的工作原则，有哪一些基本的工作内容，有哪一些需要把握和注意的关键的点，这是我们重点要讨论的内容。（一） 监测预警能力监测预警工作很重要，我们经常讲突发事件突如其来、
6、出乎意料，其实从我们收集的很多案例来看，其实很多的事件说是突发事件往往都有一个渐发的特征，也就是说突发事件并不是说它突如其来，平常好端端的一下子事件就爆发了，而是一般情况下突发事件也都有一个发展、变化的过程。刚开始有苗头、有征兆，有各种危险因素。所谓监测预警就是要求我们做好各种苗头、征兆、危险因素的收集、分析、判断工作，这叫监测预警。从突发事件的类型来看，不管是自然灾害也好、不管是事故灾难也好、不管是公共卫生事件也好，还是社会安全事件也好，应当说在很大程度上，或者说很大部分的突发事件都是可以进行监测预警的。远的我们说1976年唐山大地震，唐山大地震应当说当时我们相关的部门也曾进行了准确的预测、
7、预警，1996年唐山大地震20周年前夕我们新华社对外刊发了一个消息，就是河北省青龙县，青龙县的县城距离1976年这次唐山大地震的震中就是唐山115公里，但是青龙县在1976年这一场特大地震当中，没有一个人由于地震造成死亡。原因何在？原因就在于当时青龙县的有关领导开会了解到了我们的监测预警信息，说唐山地区可能要发生6级以上的地震。青龙县的有关领导开会获得这个震前消息以后连夜赶回去，县委县政府的领导从上到下把这个消息及时通知到老百姓，挨家挨户通知。所以等唐山大地震7月28号凌晨三四点钟来的时候青龙县的干部群众都做好了防范工作，都做好了准备工作，已经有比较好的疏散策略。所以这一次地震发生以后，青龙县
8、整个县城没有一个人由于地震导致死亡。所以青龙县被联合国有关机构列为科学研究与行政管理相结合取得成效的典范。这是地震。应当说类似自然灾害这样的事件在很大程度上也是可以进行监测，可以进行预警的。我再举正反两方面的例子，说说台风的例子。2004年和2005年浙江来了两次台风，2004年是云娜台风，2005年是麦莎台风。2004年的8月份云娜咱们看图片，这一次台风造成了最后是164人遇难，24人失踪，直接经济损失181亿元，损失很厉害。原因何在？很重要的一点就是当时我们监测预警工作做的不到位，这一次台风要来之前我们浙江的当地防汛抗旱指挥部门就收到了气象部门发来的热带风暴消息，说台风要来。当时比较遗憾的
9、地方在哪呢？就没法确定台风具体的登陆地点，因为没法确定台风具体的登陆地点使当地相关部门就迟迟没有发布消息，导致群众的疏散撤离一拖再拖，最后台风一来各项工作就非常被动，最后造成了大量的惨重的损失，所以这应当说要引起我们高度重视。这是云娜台风。跟云娜台风相反，2005年同样是8月份浙江麦莎台风，这一次台风应该说来势更为凶猛，但是这一次台风给当地造成的经济损失和人员伤亡大大降低。原因何在？就是我们浙江当地有关部门吸取了经验教训，认真总结、精心组织，在这一次麦莎来临之前我们浙江的有关部门就将台风预警信号从橙色上升为红色，刚才提了咱们的四个级别，红橙黄蓝，红色是级别最高了。发布红色预警信号，同时积极主动
10、的提前组织老百姓的疏散撤离。所以应当说我们监测预警工作做的很到位、很好，这一次麦莎台风最后造成的损失就大大降低，这一次给浙江造成的直接经济损失是上一次云娜台风的三分之一，造成的人员伤亡整个浙江死亡两个人。从这两个台风的案例里边比较过程中我们就发现，监测预警工作做的到位不到位，能不能在突发事件发生之前进行信息的收集、分析、发布对我们整个应急管理工作的效果具有非常重要的影响。所以我们强调要加强监测预警工作。这是刚才提的两个例子。2008年上半年南方低温雨雪冰冻灾害也是，这一次雪灾应当说也是经历了几个发展阶段，我们很形象地说这一次雪灾我们经历了四个大的阶段。哪四个阶段？第一个阶段叫雪景，刚开始南方像
11、湖南、贵州、广东下雪，瑞雪兆丰年大家很高兴，合影拍照留念，叫雪景。第二个阶段叫雪多，这个雪下个一天两天，三天五天一个礼拜两个礼拜，慢慢道路结冰，山上的电塔、基站受影响，老百姓生活、生产、工作秩序就受到影响，雪多感觉不妙。第三个阶段叫雪灾，这雪越下越多，越积越厚，刚才讲了路也不通了，通讯也不通了，山上的电也不通了，基站也倒了，通讯的塔也倒了，应当说这个阶段就非常麻烦了，这叫雪灾。最后一个阶段，雪灾完了以后叫雪难。什么意思？咱们北京到广州，到广东几条铁路、公路大动脉被切断，又赶上春节，赶上我们很多农民工兄弟要回家过年，交通断了、通讯断了。当时咱们都有影响在广州火车站几十万滞留旅客给我们带来很大的挑
12、战和难题。我们回过头来看整个雪灾，雪景、雪多、雪灾、雪难是四个发展变化的阶段和过程。所以我们就反过来想，如果我们能够提前针对这种极端气候天气进行监测，及时发布预警信号，提前做好防范工作和准备工作，应当说我们后来的工作就不至于太过被动。这一次雪灾给我们造成的损失也就不会这么惨重。这是2008年的雪灾。2008年9月8号山西襄汾尾矿库溃坝事故，也是一样反映我们监测预警工作不到位，很多工作不落实。其实在这次尾矿库溃坝之前，当地老百姓三番五次找相关部门的领导和相关部门的负责同志，一再去反映问题，要求解决问题，说这个尾矿库在半山腰上，很危险，但是我们当地很多领导、很多部门对这个问题没有高度重视，最后酿成
13、惨痛的悲剧。2008年同样三鹿奶粉事件也是，应当说三鹿奶粉整个事件也是经历了一个陆陆续续发展变化的过程。在2007年的年底，据后来消息披露，我们有些医院就收治了零散的很多病例、很多的患者。应当说当时我们的媒体也陆陆续续有过一些报道，我们的质检部门、卫生部门也多多少少获得了一些信息，应当说当时我们的整个问题一方面有技术上的难度，另外一方面我们确实对这些问题没有给予高度的重视，随着导致事件升级扩大。还有一个案例，去年2008年10月份杭州地铁工地塌陷事件，也反映我们监测预警工作不得力、不到位。这一次事件发生前一两个礼拜，前好几天，施工的路面已经出现了很大的裂缝，当时的施工人员，当地的老百姓也找相关
14、部门去反映这个问题，当时我们对于这个问题也没有给予高度的重视，最后酿成惨痛的悲剧。从上面咱们讨论的这些案例来看，确实应急管理工作很重要的一个环节就是监测预警，提前要收集、分析、判断信息，并且要及时把信息研判的结果要告诉老百姓、通知老百姓做好相关的防范工作、疏散撤离工作。监测预警里边很关键的一个点就是信息来源问题，到底在日常的监测预警工作过程中有哪一些关键的信息来源呢？我们总结归纳重点可以把预警信息来源划分成三个大的方面。第一个信息来源是报告，所谓报告就是自下而上的信息传递，下级部门向上级部门报告信息，这是很重要的信息来源。第二个信息来源我们叫通报，所谓通报就是相关的部门、相关的组织，当然包括一
15、些境外组织，一些国际组织，通报信息、传递信息。比如说世界卫生组织向咱们中国政府通报传染病疫情，应当说这是很重要的信息来源。第三个信息来源叫举报，所谓举报也包括这么几个方面，比如说咱们热线受理的举报投诉信息，我们的专家群众来信、来函、来电、来访，包括比如说咱们报刊、互联网、媒体登载的信息，应当说从这些不同的信息来源、信息渠道来看，里边有很多非常有价值的线索，这应当说是我们监测预警工作很重要的信息来源。这是监测预警的信息来源问题。当然了，一旦获得了信息，一旦对突发事件进行了研判，还涉及到一个预警的问题，就是把信息发布的问题。刚才咱们也提了突发事件的分级制度，分成四个级别，一级、二级、三级、四级，特
16、别严重、严重、较重、一般，红、橙、黄、蓝四种颜色来标识。这是咱们提到的应急管理能力建设的第一大能力，叫监测预警能力。（二） 信息报告能力信息报告很重要，我们强调突发事件应急管理面临的很大一个难题就是信息不全面、不及时、不准确，这是我们应急管理工作面临的最大问题所在。所以对于我们领导者、对管理者来说，如何在第一时间获得信息，及时采取措施非常关键。所以我们强调在整个应急管理过程中时间就是生命，信息非常宝贵。应当说信息报告是我们从上到下各部门、各地区、各级领导干部都应当遵循做好的一项工作。但在我们的实际工作过程中确实会面临这样那样的问题。比如说2008年三鹿问题奶粉事件，中央调查组下去调查，最后中央
17、调查组出具的报告，处理了我们石家庄市委市政府的有关负责同志，理由是什么呢？就是石家庄市委市政府为及时上报三鹿问题奶粉事件。咱们看看中央调查组的报告最后这么写的“调查表明，8月2号至9月8号38天中石家庄市委市政府未就三鹿牌奶粉问题向河北省委省政府做过任何报告，也未向国务院和国务院有关部门报告，违反了有关重大食品安全事故报告的规定。”所以我们强调信息能否上得来，对我们能否进一步科学有效地采取应急处理的措施非常重要、非常关键。进一步来说，可能有些同志会问信息报告很重要，怎么做好信息报告这项工作呢？或者说信息报告应当遵循哪一些基本的原则呢？这里边我们把信息报告基本原则归纳成这么两个大的方面。哪两个方
18、面呢？我们叫“三敏感四早”的原则。所谓三敏感原则，敏感时间、敏感地点、敏感实践；所谓四早就是早发现、早报告、早控制、早解决。1. 四早四早咱们在座各位领导好理解，早发现、早报告、早控制、早解决，就是要求我们凡事赶早不赶晚，第一时间采取措施解决问题，控制事态。2. 三敏感我重点说说三敏感。什么叫三敏感原则？就是说发生了突发事件符合敏感时间、敏感地点、敏感事件的原则，应当尽可能在第一时间上报，以便于我们在第一时间采取措施。（1） 敏感时间敏感时间就是指一些重要的政治事件时期，一些重要的节假日，重大的历史纪念事件，以及像国家、地方举行重大活动或者采取实施重大举措的特殊时期，叫敏感时间。比如说咱们国家
19、每年重大的节假日，每年春季全国和地方都开两会，应当说我们属于是敏感时间。在这个时间段需要我们各级领导干部要有高度的政治敏感性。这是敏感时间。（2） 敏感地点所谓敏感地点是指我们很多的区域，比如具有重要的政治、经济、文化、军事、社会影响一些机构和场所的地区，比如说一些政治文化的中心地带、重要的经济地带、重要的交通枢纽、举办国际性重大活动的重点区域、外国人重要的聚集地，国家重点的高校科研院所，还有像城市里边水电气热等等一些重要的场所，应当说这是敏感地点，也是需要我们重点监控的对象。（3） 敏感事件敏感事件，所谓敏感事件是指一些能够造成重大社会影响的事件，或者会影响咱们国家形象、政府形象、国际关系的
20、事件。比如说一些重大的传染病、重大的恐怖主义或者刑事案件、涉外事件，敏感地区发生的一些过激的上访行为，还有一些群体性事件等等，这叫敏感事件。这是敏感时间、敏感地点、敏感事件。所以三敏感原则就要求我们各级领导干部在应急管理工作过程中要增强政治敏锐性，要及时去收集分析信息，并且及时把信息按照程序上报给相关的领导和部门。这叫三敏感和四早基本原则。其实咱们国家相关的很多的法律法规对突发事件信息报告都有明确的规定，规定了信息报告的主体、内容、时限、程序等等，有比较明确的规定。比如说2003年5月份咱们突发公共卫生事件应急条例明确规定突发公共卫生事件从基层爆发逐级上报到县级政府到市到省，到国务院卫生行政主
21、管部门，最后到国务院，整个有一个上报的时间要求、具体过程。按照突发公共卫生事件应急条例的规定，一个事件从基层最后上报到国务院最迟九个小时，有明确的时间要求和时间规定。当然了，这里边大家也同样地面临着一个难题，突发事件刚开始发生的时候很多信息比较零散、不确定，信息报告会有难度，所以我们强调将来如何进一步完善我们的信息报告制度也是一个很重要的课题。这是我们强调第二项能力，信息报告能力。（三） 决策指挥能力从整个应急管理的过程来看，决策指挥是应急管理工作重点的重点、关键的关键。什么叫决策指挥？就要求我们领导者、管理者在事发的现场还是后台都要能够科学有序采取措施，拍板做决策，指挥处理好整个事态。我们可
22、以先看看一个片子，就是咱们国务院总理温家宝5月12号汶川特大地震发生以后当天下午做专机从北京到了成都，原本当天晚上想进入震中汶川，后来因为道路不通就在都江堰召开了现场会议，部署抗震救灾工作。应当说总理这一次召开现场会议开会拍板做决策，就是我们整个应急管理决策指挥的一个好的缩影。咱们一块看看。（新闻资料）温家宝：第一还是救人，救人的重点是重灾区、地震中心区、联系不到的地区。解说：温家宝当场要求部队指战员克服一切困难，就是步行也要尽快进入受灾最严重的地区。温家宝：要千方百计进去，时间越早越好，早一秒钟可能救活一个人。第二件事情就是通路，通路通通讯，这两个很重要，还有电。第三件事情，地震局长你必须尽
23、快把全国各级地区的伤亡人数掌握。咱们从刚才总理的现场工作会议咱们看看总理拍板做决策很干净利落，明确了四项工作任务。第一，救人；第二，四通，通水、通路、通电、通讯；第三，大量地派医疗队；第四，安置群众。这叫决策指挥。当然了，咱们更关心的是决策指挥应当遵循哪些基本的原则、基本的程序，这里边咱们把整个决策指挥基本的原则分了这么四个大的方面，哪四个方面呢？第一，快速反应、科学决策；第二，统一指挥、综合协调；第三，属地为主、条块结合；第四，灵活机动、经济高效。这是四项基本原则。我们一块来看看为什么会提这些四项基本原则，它对我们决策指挥有哪些具体的任务和工作要求。1. 快速反应、科学决策这里边有两个关键词
24、，第一个是快速，第二是科学。咱们先来看一看快速。（1） 快速我们今天讲突发事件发生以后应急管理工作过程中时间就是生命，灾情就是命令，就正如“5.12”汶川特大地震发生以后咱们温家宝总理说的一样，提前一分钟、一秒钟进入灾区就能多抢救很多的生命。所以一定要强调快速反应，不能拖拖拉拉，一定要第一时间拍板做决策。我们可以看看1976年唐山大地震被埋人员抢救成果率有一个统计。2008年“5.12”汶川特大地震咱们在座各位看电视、读报纸都知道有一个概念叫什么？地震应急抢险救援有一个“黄金72小时”。怎么来的？我们先看唐山大地震这个案例。1976年唐山大地震发生以后，我们有关部门曾经做了一个统计，咱们看看这
25、张图，这个横轴指的是地震震后的时间，纵轴指的是从废墟里边被抓出来的人，抢救成活的比例，咱们一块看看这个统计很有意思。震后如果能够在半小时之内把人给抓出来，95%的人能存活下来；震后一天之内把人从废墟里面挖出来，80%的人有希望幸存下来；震后两天一半的人能活下来；震后三天将近三分之一的人幸存下来；震后五天以来人存活下来的比例和希望就很渺茫了。当然也有特例，包括1976年唐山大地震发生以后，当时在开滦煤矿，当时有5名矿工在900米的深井里面正在施工作业，后面被埋在地下了。这5名矿工在900米深的深井矿底下后来通过自救，创造了被困13天最后生还的奇迹。当然这是奇迹，这样的事情很少。所以大家从这张图可
26、以看出来，震后三天以后基本上三分之一才有希望生存下来，剩下三分之二基本上生还的希望就比较渺茫了。其实我们科学研究的证据也表明正常的人咱们在座各位，如果在不吃不喝的情况下一般我们的生理极限是三天，每天24小时，所以我们叫“黄金救援72小时”。所以黄金72小时也从一个侧面反映确实我们在应急管理过程中一定要强调快速，要强调第一时间反应。这是强调快速反应。（2） 科学所谓科学就是要求我们在应急管理过程中，在决策处置的过程中，要尊重科学，要尊重知识，要尊重人才，不能蛮干，也不能胡来。所以科学很关键。2003年咱们国家上半年取得抗击非典的重大胜利，应当说当时最早由于我们对非典这种新型传染病的认识非常有限，
27、所以当时我们很多的举措、很多的处理的措施方法对我们当时造成了很大的困难。后来随着我们科学技术的进步，慢慢对这种新型的病毒有了认识以后，应当说我们应急管理工作非常好开展了。这是谈到科学决策。这里面举一个例子，比如说在现场参与救援还是指挥救援里边有一个科学性的问题，你到了灾害现场要指挥，甚至要亲自参与现场的救援，包括生命救援，那么这中间要讲究科学，就得遵循一些基本的原则。那应当遵循哪一些基本的原则呢？这里边我们很多专家列了五条原则，咱们可以一块了解一下。第一个原则叫先多后少。就是在生命救援过程中，应当先救压埋人员比较多的地方，人多的地方。所以这一次汶川特大地震发生以后，咱们都知道咱们的解放军、武警
28、战士、咱们的专业救援队伍首先抢救哪？抢救学校、抢救医院，被压埋人员比较多的地方。第二个原则叫先近后远。就是先抢救近处被压埋的人员，远处的地方在同等条件下只能是退而求其次。第三个原则叫先易后难。这个很好理解，就是先抢救容易救出的人员。第四个原则叫先轻后重。就是要求我们在生命救援过程中要优先抢救轻伤的人员和强壮的人员。理由很简单，轻伤的人员和强壮的人员结果我们抢救以后很有可能就转变成我们的救援力量壮大我们的救援队伍，所以很重要。第五个原则叫医务人员优先。什么意思呢？在同等条件下，要优先抢救被压埋的医务人员。为什么？因为在生命救援过程中，医疗资源、我们的医务人员是非常宝贵、非常短缺的资源。所以我们强
29、调在同等条件下医务人员优先。这五条原则就是我们在生命救援过程中经常谈到的五个基本的方面。这就是我们强调整个决策指挥第一个大的完成叫快速反应、科学决策。2. 统一指挥、综合协调大家都知道而且深有体会，应急管理从横向来看涉及到不同的部门，从纵向来看涉及到从中央到地方也涉及到不同的部门，还涉及到我们政府和军队等等，不同的力量、不同的部门，大家要一块合作。所以这里边我们强调统一指挥、综合协调非常关键。“5.12”汶川特大地震发生以后，咱们国务院当天成立了抗震救灾总指挥部，下面总共设了像抢险救灾、卫生防疫总共8个小组，各司其则，后来增加了水利组。应当说类似这样的组织架构，有利于保证我们在整个应急处置过程
30、中真正做到统一指挥、综合协调。这是决策指挥的第二个原则。3. 属地为主、条块结合属于管理为主、条块结合，什么意思？就是我们强调当地政府、当地的领导是突发事件发生以后的首要责任人、首要的应对者，所以他们在第一时间所采取的措施非常重要，直接关系到应急管理的整个效果。所以我们强调要遵循属地为主、条块结合的原则。像很多的案例表明，在我们的应急管理过程中，经常我们要强调等上级来指示来批示，当然这个都是我们得辩证地看。一方面很多时候我们在应急管理过程中需要上级领导来协调调动各种资源、各种人财物。但另外一个方面从应急救援的效率来看，有时候过度地依赖或者片面地依赖等待上级领导、上级部门，很可能会延误各种时机，
31、最后给我们应急管理造成不必要的损失。所以我们还是强调应当是属地为主，要快速响应。“5.12”汶川特大地震发生以后有一个案例，在这一次震中汶川在阿坝州，阿坝州当时地震发生以后，阿坝州的州委书记当时党政军建立了一个联合指挥部，当时阿坝州明确了工作机制，很简单，谁先到阿坝州，谁先接手应急救援工作谁就负责相应的工作。比如说军队来了，首先是哪一些军队力量先到灾区，后面的军队就受前面军队统一协调配合，医疗资源也是，志愿者也是。所以应当说整个阿坝州由于明确的党政军分工协作这么一种工作机制，大大地提高了整个应急处置的效率。这是很重要的一点。当然在咱们整个体制里边还有一条条块结合的问题。特别是我们很多的中央企业
32、在当地都设有相关的厂矿企业，如何做好央企跟当地政府之间的这种协作关系也是很重要的一个方面。2003年重庆开县井喷，天然气井喷事故最后造成两百多人死亡，就反映了这方面我们存在的薄弱环节和问题。我们的中央企业驻当地的机构跟当地政府之间没有建立联动的机制，事故一发生当地的企业也没有及时跟当地政府做好信息的沟通、协调、衔接的工作。所以将来来看，属地为主、条块结合是我们将来应急管理工作要进一步加强的一个基本原则。4. 灵活机动、经济高效（1） 灵活机动所谓灵活机动就是要求我们的各级领导干部在突发事件发生以后能有一定的工作弹性。为什么？很多时候突发事件一发生往往电话打不通、通讯沟通不了、信息出不去进不来在
33、这个情况下就考验我们管理者、领导者的决策能力，我们的意识、我们的技能。2006年6月份在福建省建瓯市发生了一场洪灾，当时正面临着高考，在高考前几天发生了历史上罕见的洪灾在当地。对当地领导来说这是很头疼的问题，什么呢？高考是否需要延期。大家都了解高考关系到上千名考生，上万名家长，应当说事关全局。所以对当地的领导来说是否需要延期高考就是一个很大的需要讨论的问题。在当时情况下应当说我们建瓯市有关的部门、有关的领导同志做了大量的工作，最后拍板做决定，准备延期高考，同时很相关的考生和相关的家长做好解释说服的工作。整个事件非常顺利，这是咱们国家应当说第一次由于特大的自然灾害导致局部地区高考延期。所以可以想
34、象当时领导拍板要承担很大的压力，这也是我们强调在特大灾害发生以后，我们的各级领导干部要有灵活机动性。（2） 经济高效什么意思呢？就是要求我们在应急管理过程中，要注意应急管理的成本和收益问题。做很多事的时候我们经常强调要不惜一切代价、不惜成本，其实倒过来想，我们觉得在应急管理过程中同样也有一个成本跟收益的问题。按照我们突发事件应对法的规定，应急管理很重要的一项原则叫比例原则。也就是要求我们在决策指挥的时候，在采取应急处置措施的时候，如果有好几项选择可供领导者去筛选，我们应当尽量选择那些成本比较小、收益比较高的措施和方案，做到经济高效。这是我们谈到决策指挥的第四项原则灵活机动、经济高效。前面谈的四
35、项基本的原则是我们在决策指挥过程中要遵循的基本的一些准则，这是第三项能力决策指挥。（四） 危机沟通能力在今天这个信息化的社会，刚才咱们也讨论了，领导如何在突发事件发生以后，当然也包括日常做好跟媒体的关系，跟老百姓及时进行沟通、交流、合作非常关键，也是个很大的挑战。我们古时候老百姓有一句俗话说的很好，好事不出门，坏事传千里。突发事件多半是坏事，如何在第一时间做好沟通工作，及时快速准确把信息发布出去，对我们应急管理工作就有非常大的影响。所以我们强调危机沟通能力也是应急管理非常重要的一项能力。具体来看应急管理这个危机沟通应当遵循哪一些基本的原则呢？这里边我们列了五个大的方面跟大家来讨论。快速、准确、
36、权威、多元、合作这五项原则。我们一块来看一看。1. 快速所谓快速就是要求我们在第一时间发布消息。刚才咱们都提了应急管理突发事件时间就是生命，灾情就是命令。第一时间发布消息可以有效地安抚人心，避免社会恐慌。我给大家举几个例子，大家很容易理解为什么要强调第一时间发布消息。正反两方面的例子。第一个案例，2002年天津艾滋病扎针事件，发生了这么一个事件，什么事件呢？就是2002年元旦过了以后春节以前，当时在天津有一个传闻说是有人拿着装有艾滋病病毒的针孔去扎老百姓的屁股、市民的屁股，搞的整个天津城惶恐不安，老百姓半信半疑，他又缺乏这方面的知识。最后这个消息慢慢从天津慢慢就波及到北京，一下子波及到像南方的
37、广东等等，产生了很大的社会影响，搞的很多地方社会恐慌。为什么这一次事件会弄的沸沸扬扬人心慌慌？很重要的一点就是没有在第一时间发布消息，信息发布比较迟缓。其实后面我们发现当时天津市有关方面在1月7号，比如说有一个犯罪嫌疑人1月7号抓住了，但我们当时天津市公安局到了1月17号第一次我们对外公布案情，公布了一些相关的信息。我们倒过来设想，如果当时我们能够在第一时间向社会公布案情，同时我们也邀请一些专家学者通过一些权威的途径向我们老百姓进行解释说明就不至于搞的这么被动。所以这是一个反面的例子，就说明第一时间发布信息非常重要。还有一个例子是正面的，2003年2月25号当时发生了一个事件，清华北大爆炸案，
38、很多同志大家都了解。清华北大爆炸案，当时有个小伙子先在清华在荷园食堂爆炸，后面又到了北大的农园食堂爆炸。大家都知道，刚才说了三敏感，在清华北大属于是敏感地点，应当说爆炸吸引了我们社会各界、我们媒体的强烈关注。应当说这一次我们第一时间出来发布消息，据当时我们查看相关的资料，这一次爆炸发生以后，在不到50分钟的时间内我们的新华社、我们的新华网就在相关的一些网站发布如实的报道，记者从现场发回的报道，第一时间发布消息配有大量的图片和说明。应当说当时我们很多的西方媒体就没有过多地进行猜测、猜疑。所以这一次信息发布非常及时、全面、准确，有效地减少了社会恐慌。这是我们强调信息发布一定要快速，要第一时间发布消
39、息。这是我们强调危机沟通的第一个原则叫快速。2. 准确所谓准确就是要求我们的领导者、管理者，我们的应急管理、应急处理人员要发布真实的消息，一定要发布准确的消息。“5.12”汶川特大地震发生以后，我们的抗震救灾工作为什么受到社会各界、受到我们国际同行的高度评价？当然原因很多了，其中很重要的一条就是我们国家及时地、滚动地向外发布信息，大量的我们现场的采访、报告、灾情等等，第一时间滚动、及时地发布消息，完全是开放透明的。因此它得到了我们海外内的高度肯定、高度的赞扬。这是谈到危机沟通的第二个原则，准确。3. 权威就是你发布的信息真实可靠，要有公信力，社会要认可、媒体要相信。怎么样做到权威呢？中间很重要
40、的一点就是一定要统一口径，对外统一有一个声音。怎样做到这一点？首先在事发的现场，我们经常讲都有一个对媒体专门发布消息的平台，比如说在我们整个现场的指挥部得有一个媒体集合处，及时、滚动地向媒体，我们的记者朋友及时发布消息，让他们了解灾情，让他们了解我们的应急处置的措施和工作进展，这是在灾害现场。当然要做到信息权威可靠，更重要的还有一条原则就是要求我们相关的部门要建立新闻发言人制度，有什么问题、有什么信息通过我们的新闻发言人及时地向外发布信息，这样就以利于保证我们信息具有很高、很强的公信力和权威性。所以这是危机沟通的第三个原则。4. 多元所谓多元就是我们应当充分利用各种信息发布的渠道，比如说有一些
41、手机短信、网络、电视、广播等等。当然有一些比较传统的手段，比如说高音喇叭、敲锣打鼓，在我们一些边远的农村、边远的山区也是很好的信息发布渠道。2006年的1月3号在北京东三环CBD商贸区发生了一个事件，京广桥塌陷事件。咱们看看图片，京广桥塌陷，三环的主路和辅路的边上砸了一个大坑，长达15米，影响了主干道的交通，这是凌晨2点发生的事。对于我们北京市相关的部门就面临一个问题，我怎么把这个信息及时地告诉我们的老百姓，告诉我们的司机朋友让他们第二天凌晨上班的时候要绕行避开这个地方。当时采取了一项非常好的措施，就是利用小灵通手机短信的方式，向我们很多老百姓发送信息。信息内容两个方面，第一，告诉老百姓在这个
42、地方发生了一起事故，把突发事件的基本情况告诉老百姓。第二，提醒老百姓早上上班的时候注意绕行，避开这个地方。这是我们第一次通过手机小灵通短信的方式对外发布消息。所以应当说效果非常好。这是谈到多元。当然刚才也说了有一些传统的原始的手段，像高音喇叭、敲锣打鼓，在我们很多偏远的山区、偏远的农村，信息不发达、通讯不发达的地方，往往也能取到非常好的效果，这是谈到危机沟通的第四个原则叫多元。5. 合作所谓合作就是要求我们各级领导干部在应急管理过程中要有一个开放的胸怀、宽容的态度，跟我们的社会各界，跟我们的媒体，跟我们的国际同行、国际社会、国际组织要合作，要跟他们建立良好的关系。这是谈到合作。这是咱们了解的危
43、机沟通的五项基本原则。最后我们看看突发事件中的危机沟通其实很重要的一点内容就是语言表达，沟通也就是说明，语言表达，不管是在灾害现场也好还是在其他地方也好，及时、实时的做好跟媒体的沟通、跟老百姓的沟通非常重要。这里面我们看一看，从危机沟通的方式来看有两种。一种我们在电视演讲，就提前我们开会拟好稿子了，到台上到电视上发表讲话，这是一种方式。这种方式相对来说难度稍微小一点。难度大的是第二种方式，叫什么呢？现场讲话。就是您到了灾区现场，到了灾害现场面对不同的对象要发表讲话，讲什么？讲多长？怎么讲？都是就讲究的。从危机沟通的对象来说也是各种各样，比如说有受灾的群众，有救援的人员，有我们的部队官兵，有我们
44、的新闻记者朋友，有我们国际同行，有我们国际社会等等各种各样的对象。所以应当说这里边怎么做好危机沟通还有很多需要进一步讨论和需要的地方。这里边我们可以看几段小片子，我们来学习一下我们的党和国家领导人在电视演讲也好、现场讲话也好，在这方面有很多值得我们学习、借鉴和参考的地方。我们先看第一个片子是我们“5.12”汶川特大地震发生以后当天下午我们温家宝总理坐专机从北京赶往四川灾区指挥抗震救灾工作，在专机上发表的一段讲话，这叫电视演讲，讲的非常好。（资料）温家宝：党中央、国务院高度重视，胡锦涛总书记作了重要指示，国务院成立了以我为总指挥的抗震救灾指挥部。这次抗震救灾工作特别紧迫，责任特别重大、任务特别艰
45、巨，各级党委、政府要把保护人民生命财产安全放在第一位，全力做好被困群众和受伤群众的救治工作，安排好受灾群众的生活，全力组织恢复受损的基础设施，特别要抓紧通水、通电、通路，保证通讯畅通，保证重要基础设施和水库大坝、铁路涵洞的安全，保证社会秩序正常。党中央、国务院要求各级领导干部要站在抗震救灾的第一线，身先士卒带领广大群众做好抗震救灾工作。要发扬不怕牺牲、不怕疲劳、连续作战的作风，一切想着人民，一切为了人民，一切为人民的利益而工作。同胞们、同志们，在灾害面前最重要的是镇定、信心、勇气和强有力的指挥。我相信在党中央和国务院的坚强领导下，广大军民团结一致、众志成城，我们一定能够战胜这场特别重大的地震灾
46、害。另外一块我们一块看看更难的是现场讲话，我们同样看几段小的片子，看看我们党和国家领导人在灾害现场的现场讲话，面对我们的受灾群众，面对我们的救援人员，面对我们的部队官兵讲话讲什么？怎么讲？声音、手势等等怎么配合，这里边也是很有讲究。先看第一个片子，这是咱们2008年初南方低温雨雪冰冻灾害的时候，咱们温家宝总理在广州火车站的讲话，咱们一块看看，讲得非常好，富有感染力、亲和力。（资料）温家宝：大家回家都很心切，你们的心情我完全理解，我可以告诉大家，我们现在正在恢复电网，电网恢复以后，铁路就可以正常运行。各项工作都在紧张有序地进行，每天铁路开通的车辆都在增加。我们把组织工作做好，争取让大家早一点回到
47、家里和家人团聚。群众：谢谢温总理。温家宝：春节到了，祝大家新春愉快，合家幸福，谢谢大家！群众：谢谢温总理。另外一个视频是我们温家宝总理同样是在这次南方低温雨雪冰冻灾害的过程中，在湖南长沙火车站的讲话，面对我们很多的滞留旅客发表的讲话，同样讲的非常体贴，富有感染力和号召力，让人感觉很温暖，很舒服。（资料）温家宝：大家滞留在这里，我向大家表示歉意。我们正在抓紧抢修，首先是抢修电网，电网通了以后火车就会通了，不需要很多的时间大家就可以回家过年。春节快到了，我向大家拜个早年，谢谢大家。我们再来看一看另外一段视频，这是我们江泽民总书记在1998年特大洪灾的时候到了抗洪抢险第一线，面对我们广大的解放军战士
48、、武警官兵、民兵预备役，我们的很多战士发表的讲话，讲的也非常好，振奋人心、鼓舞士气。（资料）江泽民：我们的军队发扬了不怕疲劳、不怕艰险、连续作战的精神，我们要坚决的坚持到底，坚持奋战，坚持再坚持，我们就坚信能够取得最后的胜利。应当说这些党和国家领导人他们在突发事件中的危机沟通、方式、内容、手段都很值得我们学习、借鉴，也需要我们在日常的工作中不断地学习进步。这是谈到应急管理的第四项能力危机沟通的能力。（五） 社会动员能力社会动员其实包括两个大的方面，狭义的社会动员指的是应急情况下的动员，说的简单通俗一点就是人员的疏散撤离问题。比如说这一次南方低温雨雪冰冻灾害，在广州火车站几十万滞留旅客人群密集，
49、怎么疏散撤离这些人员？很难、很头痛。这是我们讲的社会动员里边的紧急疏散撤离，非常重要的一项工作。当然了，社会动员还有另外一层含义，指的是日常我们的宣传、教育、培训工作，同样非常重要。总的来看，社会动员应当遵循这些基本的原则。1. 以人为本2. 依靠群众3. 重在基层4. 平战结合从我们国家总的情况来看，我们社会动员这方面要加强的地方还有很多。特别是我们很多老百姓的安全意识、应急技能有待进一步提高。这一块应当说我们从国际、国内案例比较来看能发现我们的差距所在。我们国外很多的老百姓，普通的老百姓、普通的市民经过这方面的教育、学习、锻炼，所以说大家的安全意识、安全的技能应当说做的还是很好的，我们可以看几个典型的案例
