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1、新加坡城市规划体系及其思考,Singapore Urban Planning System and Thinking2015.05,规划,1,背景城市规划体系的发展演变城市规划管理框架城市规划运作体系规划特点及感想,目录,CONTENTS,BackgroundDewelopment and evolution Management FrameOperation SystemFeature and Thinking,2,背景,花园城市新加坡 今日的新加坡是一个兴旺繁荣的现代化大都市，其成功的城市规划经验已成为我国许多城市借鉴的范例。新加坡受资源约束，但它仍然取得了很成功的发展。土地是最大的约束，
2、因为这个国家的一切都要在718 平方公里的土地内获得。这其中包括过滤水的提供、污水处理、焚化工厂、发电厂、军事设施、机场以及住宅、工业、商业和娱乐设施等。因此新加坡的规划对于国家的生存尤为重要。,图1新加坡城市照片,区位 新加坡北隔柔佛海峡与马来西亚为邻，南隔新加坡海峡与印度尼西亚相望，毗邻马六甲海峡南口，国土除新加坡岛之外，还包括周围数岛面积 国土面积：718.3平方公里 人口：547万水域率：1.444%,图2 新加坡世界区位,城市规划体系的发展演变,1819至二战前，英国殖民，无体系，法令+SIT管制期1819-1927：莱佛士爵士，把新加坡当做一个英国远东地区重要海港来开发。1827-
3、1856:依靠城镇发展图，表明种族分类居住区。1887-1913：颁布Municipal Ordinance市政法令，规定了公共卫生的各项建筑法规,包括建筑通风、垃圾处置、街道宽度、建筑高度、建筑物周围的开敞空间和建筑物的后巷(用于清除生活垃圾)等。缺乏正式的规划机构。1913-1927：新移民涌入，过度拥挤，城市蔓延。颁布改善法令（Singapore Improvement Ordinance），并建立了相应的管理机构SIT（Singapore Improvement Trust）。编制总规和局部改善计划，改善公共卫生，提供大量住房，并进行土地功能划分。缺点：手续繁琐，权力有限，缺乏资金推动
4、规划实施。,规划体系回顾,1819至二战,二战后至1989,1990至今,英国殖民，无体系，法令+SIT管制期,半体系，法令、条例、职能部门共同管制期,体系化管制,城市规划体系的发展演变,规划体系回顾,二战期间大量城市建筑被破坏，全岛重新统一规划；1947年成立住房委员会，1960年成立房屋管理局（Housing Development Board），5年之内建了5万多套房，1970年代，大部分居民均有房。1951年SIT编制新的总体规划，1959年殖民当局颁布土地征用法令的暂行条例The Land Acquisition Ordinance,以防止总体规划可能引发的土地投机,确保规划目标的实
5、施。1959 年正式确立规划法令(The Planning Ordinance)作为新加坡的第一部规划法,为新加坡的现代城市规划体系奠定了基础。同时建立了规划局（Planning Department）取代SIT。法案的核心是制定规划机构设置、规划编制和开发控制的条款，授权规划部门每5年编制一次总规，可以在任何时候修编，土地使用者开工前必须取得规划部门的许可。1964年规划修正案The Planning(Admentdment)Ordinance 1964，增加了开发费征收和规划许可有效期限两个条款。1989年，颁布两项修正案，1990年颁布规划法，设立城市重建局URA（Urban Redev
6、elopment Authority），规划局成为其下属机构。URA的职能为：发展规划、开发控制、旧区改造和历史保护。,二战后至1989，半体系，法令、条例、职能部门共同管制期,图3 新加坡早期街景,1990至今，体系化管制1990年制定规划法，包含已有的各项法规，主要包括四部分：（1）相关概念定于与规划机构设置；（2）总规编制和报批程序，5年重新编制，可随时修编，每次调整必须公示，针对意见举行公众听证会。主管部长派人主持公众听证会，并将听证结果呈报部长,在此基础上提出修改建议。在规划被批准后,由规划机构公布于众,并将批文复印件送至提过不同意见的公众，也就是说，只有建议权没有决策权。规划局可编
7、制局部地区详细规划（detailed plans），详规只需通过规划局审批即可实施。（3）开发控制规定：所有活动都要获得开发许可证（planning approval），开发定义基本参照英国城乡规划法，包括建造、工程、采掘、建筑物和土地用途变更、土地和建筑物细化等。规定规划当局和土地业主的权利和义务，还包括了规划执法和历史保护方面的有关条款。（4）关于开发费的核定和征收。从属法规包括：（1）总规编制内容和报批程序（2）开发申请规划条例与实施细则：1981，The Planning(Development)Rules 1981。（3）用途分类的规划条例：1981年颁布，分为六大类，商店或食品店用
8、途、办公用途、轻型工业用途、一般工业用途、仓库用途、宗教用途。（4）关于开发授权的规划通告：1963年颁布，The Planning(Developmentof Land Authorization)Notification,1963授权特定的开发活动可以免予规划许可。这些被授权的开发活动往往是政府部门为执行法定职能而进行的建设活动。例如1987年，国家发展部授权新加坡港务局在其用地范围内，进行与法定职能(如航运和装卸)有关的开发活动，而这些开发活动则不需要规划申请。1964年将58个外岛实施规划豁免，1984年取消该豁免通告，将其中38个岛纳入开发控制范围。（5）关于开发费的规划条例：198
9、9年关于开发费的规划条例the Planning(Development Charge)Rules,1989规定了开发费的核算和支付的细则,以及申诉的程序。,城市规划体系的发展演变,规划体系回顾,城市规划管理框架,1、国家发展部：Ministry of National Development 职能：包括制定规划法的实施条例和细则、任命规划机构的主管官员、审批总体规划、受理规划上诉、并可直接审批开发申请。下设城市重建局、建屋发展局、建筑业发展局、古迹保留局等法定机构和公共工程局、公园暨康乐署等行政机构。2、城市重建局：Urban Redevelopment Authority 职能：发展规划、
10、开发控制、旧区改造和历史保护。总规编制、城市设计、发展控制与策略制定、规划发展协调、日常用地规划、土地售卖、基础设施建设、物业市场研究、历史文化保护等业务均由URA完成，与土地利用局和房屋管理局不存在权力交叉。最高行政主管是总规划师(Chief Planner)。,国家发展部,城市重建局,MC与DCC,其他管理部门,1,2,3,4,多层管理,城市规划管理框架,3、MPC与DCC URA下设总体规划委员会MPC(Master Plan Committee)和开发控制委员会DCC(Development Control Committee),由总规划师兼任主席，成员则由部长任命。MPC职能：MPC
11、的成员包括主要公共建设部门的代表（如国家发展部、环境部、贸工部、国防部、社会发展部、土地管理局、建屋发展局、经济发展局、裕廊镇管理局、陆路交通管理局等），每隔两周召开例会，讨论政府部门的公共建设项目，提交部长决策。DCC职能：MPC 的作用是协调非公共部门，但又隶属于公共建设计划的用地要求，使之尽快得以落实。DCC 的成员包括有关专业组织（新加坡的规划师协会和建筑师协会）和政府部门（公用事业局和环境部）的代表,同样每隔两周召开例会，讨论非公共部门的重大开发项目。DCC 可以修改URA 的开发控制建议，参与制定或修改与私人部门开发活动有关的规划标准、政策和规定。4、其它管理部门、团体 概念规划工
12、作委员会：临时性组织，只在编制概念规划期间有效。负责概念规划的编制和审定。概念规划工作委员会由国家发展部部长任主席，下设人口与居住、交通、商业、市区中心、环境、工业、康乐等小组委员会，总共涉及40 多个政府部门和法定机构，以便概念规划将相关政府部门和法定机构的长远计划纳入其中，并协调其矛盾之处。其它相关政府机构：住房发展部HDB（House Development Bureau）和公用事业局(PWB)，负责住房、新镇建设和公共道路的规划、建设和管理。MPC主要就是为了协调这些部门制定的公共建设计划的用地需求。另外还有裕廊工业区管理局(JTC)，专门负责其工业园区的各类建设和管理。911事件之后
13、，该工业区已经实行军事化管理，以保证工业区内企业的安全，所以拥有较为独特的权力。,规划运作体系,1级，概念规划Concept Plan 职能：体现在形态结构、空间布局和基础设施体系，起示意性作用，并不是详细的土地利用区划，不足以指导具体的开发活动，不是法定规划。在19671971 年期间,新加坡编制了第一个概念规划，环状发展方案(Ring Plan)，定位为国际性的经济、金融、商业和旅游中心；沿着快速交通走廊(大容量快速交通体系和高速公路)，形成兼有居住和轻型工业的新镇(new towns)，市中心的人口和产业将疏散到这些新镇；一般工业集中在西部的裕廊工业区；国际机场位于本岛的东端。基本上造就
14、是新加坡现今的格局。1991年重新编制概规，确立2000、2010、X年发展目标，人口达400万。全岛共建四个中心区，在交通节点和地区中心周围发展由科学园区(science parks)和商务园区(business parks)构成的高科技走廊(high-technology corridors),提升居住环境品质,提供更多的低层和多层住宅,并将更多的绿地和水体融入城市空间体系。与我们现在看到的景象基本一致。,概念规划侧重于解决宏观层次的问题,制定长远的发展目标和原则,协调和指导公共建设的长期计划。对建设的指导主要体现在确定全局性的功能分区、各级中心设置、道路交通安排、环境绿化以及干线基础设施
15、布局等方面,这些都为实施性规划的制定提供了依据。概念规划图只是示意性的,并不是详细的土地利用区划,不足以指导具体的开发活动,因而不是法定规划。,2级，总体规划，Master Plan 总规的编制内容：制定土地使用的管制措施,包括用途区划和开发强度,以及基础设施和其它公共建设的预留用地。2008年的总规主要包括四个核心思想：（1）让新加坡的住房选择更加多样化和多区域化；（2）加强新加坡的商务吸引力，在中央港湾区打造金融中心，提供更多的商业机会；（3）打造不夜城，创造全天候24小时的休闲娱乐活动，提供多样化的活动场所；（4）使新加坡成为一个值得珍惜的，具备安全保障又让人有认同感的家园；,概念规划只
16、是一个广泛的战略规划，在广泛的构架和长期战略的指引下，第二级更详细的计划出台，并将新加坡划分为55 个更小的规划区域。在概念规划结束后，就要开始详细的“开发指导计划（DGPs）”。它能提供一个地区的规划前景，并能提供指导开发的控制参数，如土地利用情况、强度和海拔高度等。,规划运作体系,3级，开发指导规划DGP(Development Guide Plan)DGP主要出现在80年代之后，编制、修改、审批程序与总规相同，大部分由URA全面协调，少量地区可以由规划事务所编制，再上呈URA审批。DGP将新加坡被划为5个规划区域(DGP Regions),再细分为55 规划分区(Planning Are
17、as)。到1997年底才完成了每个分区的开发指导规划，取代1985年总体规划的相应部分。分区的DGP类似详规，以土地使用和交通规划为核心,根据概念规划的原则和政策，针对分区的特定发展条件，制定用途区划、交通组织、环境改善、步行和开敞空间体系、历史保护和旧区改造等方面的开发指导细则。DGP的应用主要就是为了涵盖总规和其它非法定的地区规划的所有内容，便于灵活的进行修编调整。在DGP的基础上，URA进行土地销售与开发控制。开发控制的内容包括：开发类型定义、授权豁免规划审批、颁发规划许可、征收开发费、强制征地（65年立国之后，为了发展，新加坡一度把80%的国土强征为国有，然后再慢慢开发）、公众参与上诉
18、。新加坡的规划职能(包括发展规划和开发控制)归属中央政府,地区政府不作为规划当局。镇议会（Town council）不具备规划职能。,小结：三级运作体系在三级管理体系下，全面深度掌控整个新加坡的规划设计与建设，基本上保证了强势政府对其规划意志贯彻，而并不是很强调国民的决策参与，只是提供公众咨询参与的空间。,规划运作体系,1)可持续交通策略 总体规划初期优先确定主要高速公路、干路和轨道交通网络，预留其所需用地以减少实施时可能面临的用地矛盾。另外，为支撑商业和住宅密集地区，在进行详细交通规划时选择在该地段建立主要交通车站及设施，以有效连接这些重要枢纽，保证换乘的便捷性。用地规划方面也同步配合，在公
19、交枢纽周围规划较高密度发展，以推进公交导向型的发展。另一方面，新加坡通过提供便捷、票价低廉的公交服务和不断扩大公交网络，大力鼓励市民使用公共交通工具。在交通管理方面，通过拥车证制度控制车辆增长、实施电子公路收费系统管理道路使用。这些多管齐下的措施有效地降低了道路系统的负荷，保持道路交通通畅，将道路用地控制在 12%以内，确保国家持续发展。新加坡的目标是 2020 年前，高峰时段公交出行比例从目前的 59%提高至 70%。2)紧凑型城市 一个城市的可持续性与其形态有密切的关系，鉴于国土面积有限、人口持续增长，新加坡从可持续土地利用角度，采取集约紧凑型的城市建设模式。除了公交导向式的建设，也优先发
20、展已开发地段，使每个开发地段的建设达到规划可容许的最高密度，尽量节约土地，保存未开发地段。采取高密度、紧凑型的城市形态可以减少出行时间和距离，更有效地利用已建成的交通系统、公共与基础设施，有效利用有限的土地资源。,城市规划特点,规划运作体系,图4 新加坡街头,3)多管齐下的商业发展 在商业发展规划方面，新加坡采取多管齐下的方式，除了加强中央商业区的发展之外(如目前重点发展的滨海湾新市区计划)，也规划了多个区域商业中心和周边商业中心。在全岛各地提供活动中心，不但能避免城市中心过度拥挤，也在全岛范围内提供就业机会和服务设施，减少对交通系统的需求，节能减排，并提高土地利用效率。,城市规划特点,图5
21、新加坡商业中心分布,4)新镇与政府组屋 新加坡约 80%的人居住在全岛 23 个新镇内的政府组屋。这些新镇经过全面性的规划，为居民创造自给自足的居住环境。新镇内除了高质量、可负担的住房，还就近提供相应的配套设施，如学校、公园、诊所、民众俱乐部、图书馆、体育设施、商场等。新镇周边也规划低污染的工业区，为居民提供就业机会。由于日常所需的基本设施都近在咫尺并有便利的交通系统相互衔接，可以减少居民出行的需求。另外，新镇设计也考虑了街道景观、步行系统连通性等，以创造高品质的生活环境。,规划运作体系,图6 新加坡新镇内设施,图7 新加坡新镇内设施,5)支持经济发展 由于新加坡缺乏天然资源，因此只能通过发展
22、二、三产业创造经济增长和就业机会。中央商业区的振兴(如规划发展的滨海湾计划)有助于建设一个现代金融商贸中心，吸引国际企业和人才入住5。工业方面，在这 40 年间，工业模式从早期发展的劳动密集型制造业逐渐向技术密集、资本密集和知识密集方向转型，开辟了尖端科技工业。规划也同步配合，制定 空中花园等绿化措施。裕廊石化岛、新型的商务园(如科学园、国际商务园、樟宜商务园，纬一生物科技园、洁净工业园、实里达航空工业园等)，并结合多所大学形成科技带。概念规划也预留土地为未来主要工业的增长服务，如石化、科研、生物药剂、航空业等用地，确保在长期发展中能满足经济发展需求。另外，工业用地也经过周密考虑，将无污染性的
23、轻工业设置于住宅区周边，鼓励混合用地，提高就近就业机会，从而减少通勤需求。,城市规划特点,图8 新加坡经济发展,图9 1965-2013年新加坡GDP增长示意图,规划运作体系,规划运作体系,城市规划特点,6)花园城市 新加坡于 1967 年开展了花园城市运动，在道路两侧、未开发土地和新开发地段上积极植树，同时也建设大型公园与休闲设施。到20 世纪 80 年代进一步在道路与公园的种植上引入花卉，同时开辟更有特色的主题公园和自然保护区。为适应岛国的特殊条件，新加坡也发展“公园联道系统”，利用狭小地段如河道、道路旁进行绿化并铺设步行道和自行车道，形成绿色网络串联全岛的公园，从而提高公园和绿色空间的可
24、达性和可利用性。“,图10 花园城市,7)保护文化遗产 除了城市硬件设施建设，新加坡在土地规划中也致力于平衡文化遗产保护与发展的需求，适当保留特色建筑和成立历史保护区5。20世纪80年代至今，全岛保存修复了超过6800栋建筑物和55栋古迹，另外还有3个主要的历史保护区：牛车水、小印度和甘榜格南。这些区域蕴含着丰富的历史和独特的风味，包含市民的珍贵记忆。有选择性地保留这些重要的旧建筑和区域能加强市民的归属感和对国家的情感，并有助于保存特有的文化历史与城市风貌。,图11 历史保护区,经验及思考,我国和新加坡城市规划法系的比较,1、控制对象和行政主管部门职能 新加坡城市规划的控制对象为“发展”，我国
25、为“建设”，“发展”的概念比我国“建设”的概念宽泛得多，它不仅包括一般意义所说的“工程建设”还包括了“采矿”或其他涉及地面、空间和地下的建设活动。新加坡授权城市规划行政主管部门管制所有土地的发展、征收发展费以及制定发展费的计算和征收方法。我国涉及有关“发展”的活动,是分别由规划法和土地管理法、房地产管理法、草原法等法律调整并分别由涉及这些法律的主管部门行使管理权的。因此，我国的规划主管部门很难运用土地级差和价格手段使土地发挥最大的效用。,2、法律和项目实施方式 我国城市规划法的实施是纵向管理式的，即只规定了城市规划行政主管部门的权力和职责，而新加坡城市规划法则对主管部门和私人土地所有者,发展商
26、的权力和职责作了明确划定。这也是由于中国和新加坡两国不同土地所有制度决定的。新加坡重视发展项目规划条件的前期可行性研究,而我国则比较重视后期的审批。,3、行政管理体系 新加坡政府中与城市规划关系密切的有国家发展部、交通部、贸易与工业部等部门。由于政府部门职权明确,形成了高效率的决策和科学管理机制。在这些机构中,规划部门处于重要的龙头地位,行使着引导和控制城市建设合理发展的综合职能。我国规划部门在建设部内设规划司，省建委、建设厅内设规划处，在各市大多数都设有规划局,在州和县则又在建设行政主管部门内设规划科，有的与土地管理部门合在一起，层级体系较为复杂。并在城市土地配置负有管理职责的计划部门、规划
27、部门和土地部门中往往处于劣势地位，不利协调。,经验及思考,1.概念规划的前瞻性。概念规划每10 年编制一次,1971 年2001年共编制完成4 轮概念规划。每一轮概念规划都积极应对当时的国际国内问题,针对各发展阶段的不同问题提出应对策略,进而确定发展框架。概念规划具有很强的超前引导性,主要表现在超前引导各主要功能区和重大基础设施的建设。例如,在首轮概念规划中就超前提出了在南海岸的中部建设国际性的经济、金融、商业和旅游中心的设想,并超前预留了中央储水区。首轮概念规划还确定了地铁线路为由南北线、东西线构成的丁字形,相关用地即予预留,到1980年底地铁才正式开工;地铁东北线在1981年第2轮概念规划
28、中确定并加以控制,直到1989年才开工。2.概念规划的终极性。概念规划逐步跳出了以时间期限为主导的规划模式,转向淡化规划期限,而以规模为主导的规划模式。1971年概念规划仍然确定了20年的规划期限,但是在1981年、1991年重新修订时淡化了时间期限,逐步演变成不同的规模对应不同的概念规划的模式。如2001年的概念规划,确定了新加坡的终极人口规模为550万,相应地分配所有的土地资源,配置基础设施。,前瞻性,终极性,延续性,综合性,参与性,相关经验,3.规划的延续性。几轮的概念规划在城市发展结构、重大设施布局上都彼此承接。如1971年的概念规划中的新加坡城呈环状发展:环圈的核心是水源生态保护区,
29、禁止任何开发行为,以后的若干轮概念规划基本延续该规划结构。同时,概念规划的意图得以在总体规划和开发控制规划中延续。,经验及思考,战略性规划,制定长期土地利用策略,总体规划,土地售卖计划,发展项目管制与审批,根据概念规划的宏观架构和策略对各个地块进行更详细的规划,相关经验,4.规划的综合性。新加坡规划最大的优势是将专项规划都统一到总体规划之下,城市规划覆盖城市土地利用和空间形态的所有内容,各项基础设施的规划都通过总体规划和开发控制规划协调、落实,保证规划的一元性。5.规划的参与性。概念规划工作委员会包括了所有涉及城市发展的政府机构;总体规划委员会,包括了涉及城市空间利用的政府机构;开发控制委员会
30、,不仅包括了相关政府部门,还要求各方面的专家参与其中,这些委员会及其协商机制,确保了相关主体的意见都能纳入各层次规划的编制和执行中。新加坡还鼓励公众对这些建议提出反馈意见,如对55个规划分区制定开发控制规划时,先做出发展指导蓝图,提出每个小区的规划前景、控制参考指标、土地使用强度、发展密度、建筑高度和容积率等。随后将发展指导蓝图公开展览两周,向公众全面解释各个小区的规划前景。期间专业团体和公众都可以提出意见,有关当局根据各方面意见将其修改完善。,经验及思考,相关经验,我国现有的规划行政体系容易造成事权不统一、各专业部门规划不协调、城市政府和区政府(以及县政府、乡镇政府)的规划意图不协调等问题。
31、其次,现有城镇体系规划城市总体规划分区规划控制性详细规划的规划编制体系也逐渐显示出不适应性,如:总体规划编制周期长,难以适应飞速发展的形势,规划内容过于全面,不能把精力集中于研究城市发展的战略性问题。另外,详细规划偏重于专业技术部门和行政机构的室内工作,公众参与不够、决策开放度不够等。参考新加坡的城市规划经验,可以给我们一些启示:一是需要在制度上确定空间规划的龙头作用,而为确保其龙头作用在实践中的可行性,需要建立部门、地区之间的协调机制;二是总结各城市开展空间战略研究、概念规划的经验,形成一种稳定的概念性规划(类似于新加坡的概念规划),指导城市的长远发展,弥补城市总体规划的不足;三是提高控制性详细规划编制过程的公众参与度、专家参与度,完善控制性详细规划修改制度,借以缓解控制性详细规划所面临的各种问题。,总结思考：,经验及思考,谢谢！,
