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1、单位代码 10006 学 号09370261A17 分类号 密 级 毕业设计(论文)提升政府公共政策执行力的途径思考 学习中心名称 专业名称行政管理 学生姓名 指导教师 2012年 10 月 31 日北京航空航天大学本科毕业设计（论文）任务书、毕业设计（论文）题目：提升政府公共政策执行力的途径思考 、毕业设计（论文）使用的原始资料（数据）及设计技术要求：现代公共政策研究，行政决策分析，社会保障导论，政策科学，公共政策执行梗阻与消解，论法的精神，公共利益的权威性分配公共政策过程研究，管理学经典著作导读，地方政府公共事业管理绩效评价研究 、毕业设计（论文）工作内容：地方政府公共政策执行力实现机制的
2、一般理论分析。首先分析了地方政府公共政策执行力与地方政府公共政策执行力实现机制之间的关系。然后探讨了地方政府公共政策执行力实现机制的内部要素和作用形式。地方政府公共政策执行力实现机制存在的问题。构建有效的地方政府公共政策执行力实现机制的途径。通过分析地方政府公共政策执行力实现机制存在的问题，提出了构建有效的地方政府公共政策执行力的办法。 、主要参考资料：1陈建斌.公仆人格论纲M.长沙：湖南人民出版社，2004. 2陈庆云.公共政策分析M.北京：中国经济出版社，1996. 3陈振明.政策科学M.北京：中国人民大学出版社，1998. 4成志明.社会保障导论M.长沙：湖南大学出版社，2003. 5胡
3、宁生.现代公共政策研究M.北京：中国社会科学出版社，2000. 6宁骚.公共政策M.北京：高等教育出版社，2001. 7桑玉成，刘百鸣.公共政策学导论M.上海：复旦大学出版社，1991. 北京航空航天大学山东电大 校外学习中心 行政管理 专业类学生（学号） 09370261A17毕业设计（论文）时间： 自 2012 年 9 月 1 日至 2012 年 10 月 31 日指导教师： 兼职教师（并指出所负责部分）： 校外毕设组织协调小组 提升政府公共政策执行力的途径思考摘 要地方政府公共政策执行力实现机制的一般理论分析。首先分析了地方政府公共政策执行力与地方政府公共政策执行力实现机制之间的关系。然
4、后探讨了地方政府公共政策执行力实现机制的内部要素和作用形式。地方政府公共政策执行力实现机制存在的问题。构建有效的地方政府公共政策执行力实现机制的途径。通过分析地方政府公共政策执行力实现机制存在的问题，提出了构建有效的地方政府公共政策执行力的办法。关键词：政府，公共政策，行为AbstractLocal government executive power of public policy implementation mechanism of the general theoretical analysis. The first analysis of the local government
5、public policy executive power of local government public policy execution and implementation mechanism of the relationship between. Then discussed local government public policy execution mechanism of internal elements and action form. Local government executive power of public policy implementation
6、 mechanism problems. Construct validity of local government public policy execution mechanism to realize the way. Through the analysis of the local government executive power of public policy implementation mechanism existence question, put forward compose to build effective local government public
7、policy implementation approach.Key words: government, public policy, behavior目 录1 地方政府公共政策执行力概述.1 1.1 地方政府公共政策执行力11.2 公共政策执行力实现机制的内涵及运行目标21.2.1 公共政策执行力实现机制的内涵21.2.2 公共政策执行力实现机制的运行目标31.3 地方政府公共政策执行力实现机制的内部要素31.3.1 以构建信息沟通机制为渠道31.3.2 以优化公民参与机制为核心31.3.3 以创新激励机制为动力41.4 地方政府公共政策执行力实现机制作用形式41.4.1 通过对地方政府公
8、共政策执行主体和客体间互动发挥基础作用41.4.2 通过组织结构对地方政府公共政策执行过程产生约束作用52 地方政府公共政策执行力实现机制存在的问题.52.1 地方政府公共政策执行主体单一.52.2 地方政府公共政策执行信息不畅通52.2.1 地方政府公共政策执行信息输入效率低下52.2.2 地方政府公共政策执行信息不对称82.3 地方政府公共政策执行主体监督不力92.3.1 地方政府公共政策执行监督主体地位不高92.3.2 地方政府公共政策执行监督主体缺乏监督合力103 构建有效地方政府公共政策执行力实现机制的途径.113.1 健全地方政府公共政策执行多元主体机制.113.1.1 多元执行主
9、体机制是地方政府公共政策有效执行的核心113.1.2 多元执行主体机制中地方政府主导不可替代123.2 完善地方政府公共政策执行的信息沟通机制133.3 加强地方政府公共政策执行主体的监督机制14参考文献.17致谢.181 地方政府公共政策执行力概述1.1地方政府公共政策执行力政府执行力界定为:在宪法、法律、政策、行政法规框架内，政府组织正确理解政府目标的基础上，为落实政府目标所展开的一系列计划、组织、协调、监督活动及政府组织对各种资源的合理、有效、科学的整合、使用、调度、控制过程中所应具备的一种有效的积极主动的内在能力和力量。首先，执行力是一种力，主要指的是一种能力，即“能胜任某项任务所需要
10、的主观条件”(现代汉语大词典)。作为政府行政管理意义上的执行力，可解释为在政府组织内所存在的通过准确理解政府的目标及方向和精心设计方案、实施方案，并对政府的各种组织资源，包括人财物、信息、法律、制度等进行集中有效使用、调度和控制，从而有效地实施政府的公共政策、决策、法令、战略、计划以及完成政府既定目标的政府内在的能力和力量。政府组织的这种内在的能力和力量是确保政府有效履行其执行国家法律和政策，推动国家社会发展以及进行社会管理和公共服务职能的主观条件。其次，政府执行力是一种整合力。它是政府组织在法制框架内，运用各种执行策略、手段、技术去完成执行任务所具备的合力。但它不是各种力量简单的相加，而是政
11、府组织内部各种资源通过法制化程序和一定的机制后良胜互动所产生的有效、法制、科学的整合力。它强调的是政府组织的法制、高效、团结、组织、协调、调配、互动能力及政府组织的团队精神。政府组织只有具备了这种整合力，政府各项政策才能有效的执行和落实。最后，政府执行力还是一种效力。政府执行力作为一种效力，要求政府严格依法办事，依法定程序行使行政权力，只有如此，才能产生合法、有效力的政府执行力。背离法制，政府执行力就上失了其合法性存在的基础，离开了合法性这个基础，政府执行力易导致行政权威危机，政策落实受阻，不易产生合法、高效的政府执行力，这种效力基本上是低效、甚至是无效的。政府执行力作为一种效力存在，也是要通
12、过行政效率来体现的。笔者认为，执行力强的政府其行政效率也是很高的。同时，行政效率高的政府也一定是具有很强执行力的政府。行政效力和行政效率两者的关系是辩证统一的关系。因此，政府在制定、执行政策、决策，处理日常事务，管理国家和社会公共事务的过程中，必须正确认识和处理效率和效力两者的辩证统一关系才可能有权威，也才会产生高效的政府执行力。我国的公共政策可以分为中央政府的基本政策和地方政府的具体政策,地方政府公共政策是指地方政府依据国家的宏观政策,针对本地区经济社会发展而制定的一系列公共政策的总和。地方政府公共政策执行是指地方政府行政机关及其组成人员通过运用各种手段,将公共政策的内容转化为现实从而实现公
13、共政策决策目标的一种行为，它是一个由执行机关、目标群体及其执行机制构成的一个系统过程。1.2公共政策执行力实现机制的内涵及运行目标1.2.1 公共政策执行力实现机制的内涵公共政策执行不仅是一个动态过程，而且是一个包含着建立执行机构、运用政策资源、解释政策内容、进行政治动员、开展局部实验、具体贯彻落实以及实施协调监控等诸多环节的复杂过程，每一个环节都是一个具体的机制。比如政策传播机制、组织准备机制、主体行为优化机制、沟通协调机制、监督控制机制等，正如一部机器的整体功能必须由其各个部件的功能充分发挥所体现出来的那样，公共政策有效执行机制的整体功能也正是在这一系列具体机制的充分运行中发挥出来的。因此
14、，公共政策有效执行机制包括两个方面的内涵：第一、健全的、完善的公共政策执行机制要求每一个具体的机制都是健全的、完善的；第二、在每一个完善的具体机制的有效运转基础之上，公共政策执行机制整体上是健全的、完善的、运转灵活的，最终是有效的。这就要求对公共政策执行过程中的每一个环节及其之间的关系进行全面、系统和重点的把握，要求对公共政策执行过程中所涉及的每一个因素及其对整体效果的影响进行深入分析和研究。因此，只有全面、系统的把握公共政策执行过程中的每一个环节、所涉及的每一个因素及它们之间的复杂关系，才能真正建立起一个公共政策有效执行机制。地方政府公共政策执行力实现机制即地方政府公共政策执行力各构成要素之
15、间相互联系和作用的关系及功能。笔者认为，信息沟通机制、公民参与机制、激励创新机制、责任追究机制、执行主体约束机制、执行监督机制等机制构成了地方政府公共政策执行力实现机制。它们之间的相互关系、相互作用和各自的功能有机构成了地方政府公共政策执行力实现机制。1.2.2 公共政策执行力实现机制的运行目标公共政策执行力实现机制一方面要保障公共政策的贯彻实施，保证公共政策目标的顺利实现，因此对效率的追求必然是其运行目标之一；另一方面公共政策的本质是要对全社会的利益作有权威的分配，公共政策有效执行机制不但要保证这种分配是有效的，而且是公平的。因此谋求社会公平亦是公共政策执行力实现机制的运行目标。既然效率和公
16、平都是公共政策执行力实现机制重要的运行目标,为了有效地调解两者之间的内在紧张问题,就必须寻找更高层次的价值规范,把效率与公平很好地统一起来，这个更高层次的价值规范就是捍卫和实现社会公正。1.3地方政府公共政策执行力实现机制的内部要素1.3.1 以构建信息沟通机制为渠道控制论的创始人维纳认为:“信息是人们在适应客观世界并使这种适应反作用于客观世界的过程中,同客观世界进行交流的内容和名称”从控制论的角度来分析公共政策执行,公共政策执行过程实质上是一个有效的信息流通过程。信息是公共政策执行的重要资源,是防止执行偏差的重要条件,政策信息的不对称或沟通渠道受阻,都将严重影响公共政策执行。因此建构公共政策
17、执行的信息沟通机制,以畅通信息传播和反馈渠道,尽量避免或减少政策信息的不对称性,是防止公共政策执行偏差和提高公共政策执行效率的重要途径。信息是决策的基础,能否拥有充分的信息是决策成败的关键问题,也是公共政策能否体现公共利益,解决公共问题的重要因素之一。1.3.2 以优化公民参与机制为核心公民参与政策过程是当代世界范围内政府改革的一个重要内容。其主要形式有：告知、咨询和积极参与。这是一个从低到高、层层递进发展的过程。有序的公民参与需要在法律政策执行的框架下进行。公民参与是公民依法介入国家社会政治生活,享有真正管理国家和企事业的权利；是体现民意、反映民情、提高公共政策执行民主化水平的根本要求；是实
18、现公民自我管理、自我教育和自我服务功能的基本途径；是体现民主自治原则、增强主体意识和加强民主政治建设的重要内容。优化公民参与机制一方面要求公共政策执行体现公民有序的政治参与，另一方面要保证公共政策执行中公民参与的制度化、规范化和程序化。公民参与机制在公共政策执行中主要表现为公民与参与政策执行计划、监督和评估等方面。1.3.3 以创新激励机制为动力作为一个相对独立的社会行为组织,公共政策执行主体政府部门也是市场经济条件下的多元利益主体之一,也要寻自身的最大利益。政府中的个人也是经济人,都天生地追求身利益的最大化,但政府机制并不能以盈利为目的,对政府的物质激励非常有限,他们常被置于公仆的地位而不能
19、明显追求自身经济利益,这就使他们的自利动机受到了限制,从而迫使他们采用其他方式实现自己的利益。正是由于对公共策执行者的利益需求的忽视或激励的欠缺,很大程度上导致公共权力异化以及客观性腐败的行为和心理倾向的产生。因此必须尽可能在有限资源供给的范围内创新有效的激励机制。要想有效地调动公共政策执行主体的积极性，必须要有健全的创新激励机制。创新激励是公共政策执行成功与否定的关键因素。政府如何在有限的资源当中采取合适的激励手段构建一个好的激励机制来调动政策执行者的积极性，是十分重要的。1.4地方政府公共政策执行力实现机制作用形式地方政府公共政策执行力实现机制是一种动态机制。其构成要素在相互作用中形成了有
20、效的运行机制。1.4.1 通过对地方政府公共政策执行主体和客体间互动发挥基础作用在公共政策执行中，公共政策执行者是负责组织落实公共政策目标、措施的人。实际上任何公共政策的执行，最终都要通过人来完成，因此来探讨人的行为对公共政策执行的影响具有重要的意义。任何一个人既是在制度环境中活动，又要受制度环境的制约，制度对人的行为的选择起着决定性的作用。制度有正式制度和非正式制度之分，正式制度是人们有意识创造的约束人们行为的规则，它对人们的行为具有强制性。而非正式制度是人们在长期的生活过程中约定俗成的，共同格守的行为准则，它通常不具有正式制度那样大的强制性，但在人们的实际行为选择过程中，它可能比正式制度更
21、能起决定性的作用。任何政策问题都具有一定的政策目标，这种目标总要表现为对一部分群体的利益进行分配或调整，表现为对一部分群体行为的指导、制约或改变。政策问题所涉及到的目标群体范围的大小即目标群体行为所需调适量的大小也影响了政策执行的效果。政策实际上是为解决政策问题而制定的行为准则，政策实施意味着要直接调适目标团体的行为，以适应新的行为准则。因此，目标群体对政策执行的效果具有举足轻重的作用，作为目标群体的行为同样也受到制度(正式制度和非正式制度)的约束，例如有些政策执行往往考虑不到目标群体的非正式规则(传统观念、风俗习惯等)的影响和制约而最终导致失败。作为政策执行的施动者和作为政策执行的目标群体，
22、二者的行为都受到制度的约束，制度在二者之间扮演了一个桥梁作用，也就是说，执行者和目标群体在共同的机制框架下发挥各自的能动作用，互相影响，互相制约，二者互动的基础正是制度。1.4.2 通过组织结构对地方政府公共政策执行过程产生约束作用公共政策执行往往通过行政机构这样的组织来实施，政策的有效执行与组织密切相关。R蒙特乔伊把影响政策执行的组织分为两个方面来研究，即组织内的和组织间的问题。组织内的问题是在新的行政命令赋予特定行政机构的时候，新的行动类型和以前的互动成为竞争关系的时候产生。而在执行新命令时，如果有两个以上的行政机构参与，那么就会因机构之间的调整问题而发生组织间的执行问题。组织间和组织内的
23、任何变化都可能会影响到公共政策的执行，而组织的结构和模式的变化需要依靠组织制度的变迁和设计来改变，简言之，即制度通过引导组织模式变革来达到促进政策执行优化的目的。因此要优化公共政策的执行，就必须要有好的组织结构和模式，那么好的组织结构和模式的形成最根本的就是靠制度来规范和约束。一个优化的行政组织结构才是执行力强的组织。合理高效的行政组织架构，可以产生最小程度的执行磨擦和最大限度的综合执行力。组织架构不合理，主要表现在组织纵向层次结构不合理和横向机构设置及职能划分不合理。不合理的组织架构将会导致组织整体效应的损害，从而影响政府组织的执行力，比如组织层次过多，执行信息在传递过程中受到的干扰就越多，
24、就越容易出现误差和扭曲；机构横向设置不合理，容易使执行过程中缺乏协调，同时可能出现各个主体之间的磨擦，比如为谋求各自利益而相互拆台和互设障碍的情况，严重影响执行力。优化政府的行政组织架构，首先，要求纵向设置合理。一是要尽量减少政府的执行层次，减少层层传达，压扁组织，精简冗员；二是要合理划分各级政府机构的管理权限，明确各自的事权、财权和决策权，做到责任权力相统一，力求规范化、法制化。其次，要合理设置横向间的政府组织机构，正确划分各自职能权限，进一步优化和规范政府各职能部门的配置。要有相对独立的机构编制法律体系，把政府机构设置及其职能配置纳入法制化的轨道，使机构设置有法可依。2 地方政府公共政策执
25、行力实现机制存在的问题2.1地方政府公共政策执行主体单一公共政策执行的主体不仅包括各类政府组织,也包括所有的非政府公共组织不仅包括所有的国家公务人员,也包括各类非政府公共组织的成员,以及全体社会成员。这是当代公共管理的基本要求,也是未来公共管理发展的基本趋势之一。公共政策执行主体的多元化有利于激发、调动各个方面的积极性,增强社会多种成员的责任心和参与意识,提高公共政策执行活动的效率。传统行政体制下政府垄断政策执行,虽然表面上存在各种不同的执行机构,但这些机构就本质而言,仍然属于政府的组成部分,必须按照政府的统一原则、统一意志办事,缺乏独立性自主性,传统体制还坚决排斥私营部门参与公共服务。我国正
26、处于计划经济向市场经济转型的时期,政府仍然掌握相当大的社会公共权力,处于社会公共管理的中心,所以我国的公共政策执行主体相对单一。主要表现在地方人民政府及其所属工作部门构成公共政策执行的基本主体,它们拥有绝对的执行权力,执行范围及其广泛。非政府公共组织,如各类自治组织、企事业单位等,缺乏必要的公共政策执行权力,在政策执行中处于被动从属的地位。整个执行过程缺乏公众的参与和配合。由于我国长期以来形成的经验决策和人治传统，实行高度集权的管理体制。在这种公共管理体制下，片面强调权力的高度集中行使，上级决策下级执行，强调“有令必行，有禁必止”，执行人员缺乏主观能动性，形成了“上级推一推，下级动一动”的政策
27、执行行为模式。2.2地方政府公共政策执行信息不畅通2.2.1 地方政府公共政策执行信息输入效率低下公共政策活动实际上是对政策信息进行搜集、传递、加工、使用、反馈的过程，即输入关于社会各方面要求与需要的信息，经过转换(领导层的决策)，输出作为所制定的政策内容的信息，其中包括政策实施情况的反馈信息。因此，信息对于公共政策至关重要，不可或缺。所以政策信息的优化，与政策优化是统一的，高质量的信息搜集工作会保证政策目标的优化；科学的信息处理会保证政策方案的优化；信息的有效利用度会保证政策的很好实施。但是当前政策的推进需要与外部环境之间的互动不足，没有及时充分的信息输入和能量来源，信息渠道是否广泛、信息供
28、给是否充分准确、信息沟通是否顺畅、信息的层级过滤标准是否合理、信息是否对称等都对政策制定、执行造成影响，如果出现信息输入的不足、滞后等问题，那么都将导致政策的信息困境。这些都给政策目标确定、政策制定与实施等造成很大影响，比如由于信息不足，导致政策问题确定偏离以及政策目标不明确、不合理，政策的有效性这就从源头出了问题。另外由于政策信息的特点决定政策信息只有越广泛、越公开、越透明，才能形成畅通的信息渠道，从而避免因信息闭塞而造成政出多门、互相抵消、不同步、不配套等问题。按照现代决策理论及公共政策科学的观点，现代化的公共决策系统是信息、参谋(咨询)、决断和监督等子系统分工合作，密切配合的有机系统。2
29、.2.2 地方政府公共政策执行信息不对称首先表现为中央与地方，上级与下级之间以及政府与公民之间的信息不对称。无论是中央政府还是地方政府进行决策，所需要的信息主要是靠各部门和基层逐级传递上来，这样，依靠信息来决策的上级政府与提供信息的下级各级组织在掌握信息的数量上是不对称的。此外在高度集权的体制中，由于信息不对称非常严重，正规的信息渠道往往为了迎合上级的意图而传递不符合实际情况的信息。这样政府制定出来的决策将与现实严重脱节，导致政策超前、政策滞后而无法有效传达和执行。由于人们不可能把全部偏好都公布于众，偏好的隐藏给公众提供了不完全信息，同时不完善的市场也只提供了有限的信息，再加上公众偏好显示机制
30、又是不健全的，导致政府在制定公共政策时面临的信息是不完备的。政府对公民的信息不了解也会影响公共政策的实施质量。如移民安置政策，由于移民与政府之间信息的不对称，移民不知道政府工作的难处，而政府没有畅通的渠道获知移民的真实现状，无法深切体会到移民在适应和生存中所遭的罪、吃的苦，因此导致双方的不理解，这说明了政府与公民相互沟通信息对政策推行的重要性，同时要求政府及时增强反应能力和社会回应力。信息不对称其次表现为强势利益团体对信息的控制。信息的价值在于其流动性和共享性，如同货币一样，流动性越强，信息的价值也就越能得到体现。然而私人利益对公共决策者的控制力可以追溯到他们对信息的控制。特殊利益集团通常利用
31、其掌握的信息资源来谋求自身利益的最大化，致使公共政策偏离公共利益的轨道。特别是政府是最大的信息所有者和控制者，我国有用信息的大部分由政府掌握，但这些信息大多处于不对外公开状态，这些闲置的信息是巨大的无形资源浪费，同时制约了公众对政府信息的理解，影响了双方的沟通与协调效果，加大达成政策契约的协调成本和认可成本。最后表现为信息失真。信息失真就是指信息在传递过程中发生偏差，不能正确地反映客观事物的本质特征。掌握信息的人把信息传递给有关决策者往往要经过多层中间环节，通过官僚机构层层收集信息，往往导致信息逐渐失真，这也是一些公共政策决策失误的原因之一。公民或公民团体是公共政策的信息来源。任何一项政策的实
32、际需求总是来自社会的实际需要，代表公众实际利益和要求的政策总是从公民社会首先萌发。任何公共政策都是涉及广大民众并以保护其基本利益为目的的。通过政治的或输入的过程，我们将讨论需求流如何从社会进入政体以及这些需求转换为官方的政策。2.3地方政府公共政策执行主体监督不力2.3.1 地方政府公共政策执行监督主体地位不高公共政策执行监督体现着监督权对执行权的制约。监督的效果在很大程度上取决于监督主体的地位、权能。但从目前我国地方政府公共政策执行监督主体的实际情况来看，大多数监督主体由于自身的依附性而缺乏制约力度，导致监督乏力。在行政系统内部，行使公共政策执行监督权的监察机构和审计机构实行双重领导，受同级
33、政府人事、财政制约。虽然1997年通过的中华人民共和国行政监察法规定：“县级以上地方各级政府监察机关对本级政府和上级监察机关负责并报告工作，监察业务以上级监察机关领导为主”。但是，由于受同级政府人事、财政等的制约，在实际监督中没有体现出应有的独立性。在行政系统外部，行使公共政策执行监督权的各级人大实际上是法律地位高而实际地位低，突出体现在监督方面的法规不健全，力度不够；机构不健全，强度不够；手段不配套，深度不够；尚未真正体现人大的监督作用。2.3.2 地方政府公共政策执行监督主体缺乏监督合力公共政策执行监督主体以不同的方式在公共政策执行过程中发挥着监督功能。但是监督功能不全，导致它们没有有机结
34、合、密切配合，没有能够整合监督资源和监督力量，形成监督合力，充分发挥监督实效，体现多元监督的优势：（1）党的监督。中国共产党，是领导社会主义建设的核心，在监督的多元主体中处于核心地位，对广大党员同志，尤其是广大党员领导干部做到廉洁自律、全心全意为人民服务发挥着领导和约束的作用，对公共利益的促进发挥重要的作用。但是，中国共产党发挥监督作用的范围和空间是有限的，它只能通过各级党的纪律检查委员会来实行监督，并不能对公共政策执行过程进行全面的动态跟踪监督。（2）立法监督。人民代表大会及其常务委员会，作为国家权力机关，对公共政策执行的监督在理论上应该是最有效地、最权威的。但实际上，权力机关在行使监督权的
35、时候存在着困难。主要是监督方式单一，程序不完善，通常仅限于执法检查、质询等。因为人大既不同于行政机关行又不同于司法机关，它既没有调查取证的权力，也无直接处理案件的权力，这样就很明显地削弱了各级人民代表大会及其常委会的监督效能，也无法显示出人民代表大会作为我国权力机关的权威性。（3）司法监督。人民法院和人民检察院，对于公共政策执行过程的监督受到很大程度的制约。根据中华人民共和国行政诉讼法的有关规定，我国目前行政诉讼的受案范围只限于违法侵害公民、法人或者其他组织的人身权和财产权。公共政策执行，关乎的是公共利益，而不是公民、法人或者其他组织的利益，按照行政诉讼法的有关规定，则不能成为行政诉讼的监督申
36、诉对象，因为只有公民、法人或者其他组织认为行政主体的具体行政行为违法侵害其合法权益才能提起诉讼。这样显然不利于行政诉讼的完善，不利于加强公共政策执行监督。3 构建有效地方政府公共政策执行力实现机制的途径3.1健全地方政府公共政策执行多元主体机制3.1.1 多元执行主体机制是地方政府公共政策有效执行的核心（1）多元主体参与地方政府公共政策执行是公共政策更具科学性的保证。公共政策的科学性是政策达到目标、实现价值的保证。公民参与可以从不同角度、不同方面提供关于政策执行问题的丰富信息；公民巨大的创造力在参与政策制定中得到发挥,并且有助于形成最优的政策方案。另外,由于公民参与政策执行的基本动机是为了维护
37、和扩大自身的利益。因此,他们必然要求公共政策的目标导向性,确保实现公众的利益。公民亲自参与选择的公共政策容易得到公民的广泛认同和支持,使政策在执行中不会遭到普遍的抵制,从而提高了公共政策的执行可行性。从经济学的角度看,公共政策社会可行性的提高,相对降低了公共政策执行的成本,增加了公共政策的产出收益。（2）公民参与地方政府公共政策执行是对权力实现监督制约、防止腐败的有效途径。如何在政治体制下实现对权力的有效监督、制约,减小产生腐败的可能,是大家一直在探索的问题。现在政务公开、民主评议等公民参与手段在一定程度上对权力实现了监督制约,遏制了腐败。如果进一步推动政策执行信息全面公开,激发公民积极参与公
38、共政策制定的热情,从而实现真正意义上的民主参与和互动型参与,就能更好地监督、制约权力,防止权力的滥用,阻止“暗箱操作”等腐败行为的发生。（3）公民参与地方政府公共政策执行有利于使公共政策更好地体现广大公众的切身利益。公共政策应该代表广大公众的利益,因此广大公众必须拥有发言权。如果一项公共政策的执行完全由政府部门一手包办,没有听取广大公众的意见,那么这样制定公共政策将无法代表广大公众的利益。执行过程是行政部门行使行政权与公民参与行政形成的互动过程,是通过协商和对话来解决公共利益与大众利益以及私人之间利益冲突的过程。通过达成诚意的让步和双赢的共识,可以实现行政管理的稳定性和有效性,实现对公众利益的
39、全面、合理的保护。3.1.2 多元执行主体机制中地方政府主导不可替代（1）主体形式呈多元化,但地方政府仍居于主导地位。传统行政体制下政府垄断政策执行,政策执行主体呈一元化。新体制则主张多元化,认为政府在公共管理中最主要的职能是制定政策。政府虽然仍是政策执行的主要主体,但不是唯一主体。政府一方面应通过内部组织体制改革,进行分权和权力下放,成立具有独立法人资格的执行机构或半自治性机构,专门从事政策执行。另一方面,应通过外部私有化,将原本由政府控制或拥有的职能承包或出售给私营企业,准许私营部门进入公共服务领域,提供公共物品;此外,政府还应通过公共服务社区化,充分利用社会的社区、家庭、志愿者组织等基本
40、单位,承担部分政策的执行任务。但是,政府对公共权力的下放是缓慢的,政府在执行体制中角色的位移也是缓慢的。鉴于中国的实际情况,在相当一段时间内,政府在公共政策的执行中仍将居于主导地位。（2）主体间权威关系呈平板式。传统体制下,执行主体结构是与一元化垄断相适应的“官僚制”的金字塔式等级结构,主体与主体之间主要体现为自上而下的统属与制约的不平等关系,联系的纽带多为命令或指令,强调下级对上级的绝对服从。而新体制在打破政府垄断的基础上也改变了主体间的关系。它将市场竞争机制引入公共服务领域,倡导公共部门与私营部门进入市场进行平等的竞争,主体间呈现平板式的组织结构。在这样的结构中,主体间不存在强制式的命令,
41、不再是以权力为纽带而是形成了以契约与合同为基础的组织网络。调控主体关系的手段也由以行政权力为主转为以法律权利为主,通过主体之间的互动合作推进政策执行。也就是说,新体制下的政策执行不再仅仅体现政府的统治,而是体现治理理念的一种形式,它主要不依靠政府的权威,而是合作网络的权威。其权力向度是多元的、相互的,而不是单一的和自上而下的。（3）地方政府公共政策执行的出发点由“官僚政治”转向“顾客”,由过程转向效果。传统体制下许多政府部门并不知道自己真正的服务对象是谁,往往是为了政策执行而执行政策,为了体制的需要而执行政策甚至为了迎合上级的好恶而执行政策。由于传统的政策执行只注重投入,不注重产出,片面追求效
42、率而不计成本,不衡量效果,因此也就很难取得效果,甚至投入越多效果越差,公众无法从政策中获得应有的好处,传统体制还对服务市场或服务对象需求变化缺乏敏感的反应,追求整齐划一而忽视公共服务的多样性。新体制则主张以市场和顾客为导向,认为政策执行是为了满足公众的需要,必须将顾客放在中心的位置,政府是受顾客驱使而不是受机构驱使,公共服务满足顾客的需要,不是官僚政治的需要。为此,它强调主动、灵活、低成本地对外界情况的变化以及不同的利益需求作出富有成效的反应,改变单一的服务,根据不同的需求提供不同的服务。与传统体制不同,新体制还重视执行的产出和质量,强调成本与效益的分析,主张发挥业绩测定的作用,按业绩付酬,按业绩管理,按效果作预算。新体制下公共服务主体处于相互竞争的状态,只有能提供优质服务,令顾客满意的主体才能在激烈的竞争中立足,这将迫使各执行主体不断完善,不断创新,有利于公众利益的实现。3.2完善地方政府公共政策执行的信息沟通机制（1）完善公共政策执行状态信息披露制度在政策执行中要改变近乎单一的信息传递渠道，使政策指令信息渠道和执行状态反馈信息渠道都能畅通无阻，只有使政策执行状态反馈信息真正摆脱政策制定者与政策执行者的影响，才能实现政策制定者、执行者和目标全体之间的信息对称。应该建立和完善政策执行状态的信息披露制度，凡是涉及政策目标群体的权利义务的，只要不属于依法保密的范围，都应
