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1、行政管理系统毕业论文新时期我国政府危机管理及其体系建构摘要当前我国正处于社会转型期，一方面自然灾害以及一些人为导致的重大安全事故不断发生，另一方面，经济领域大案、要案不断，社会贫富差距加大，经济秩序有待调整，再加上当前频发的国际问题，所有种种都极易造成人们的心态失衡，从而使社会矛盾激化。本文就我国政府危机管理及其体系从理论内容、国外危机体系借鉴、本国体系缺陷，和我国危机体系如何构建几个方面进行深入阐述。目的在于进行科学的危机管理，采取正确的预防和救灾措施，才能将危机造成的损失减小到最小的程度，有效促进我国社会和经济的发展。关键词：社会转型期 政府 危机管理当前我国正处于社会转型期，一方面自然灾
2、害以及一些人为导致的重大安全事故不断发生，另一方面，经济领域大案、要案不断，社会贫富差距加大，经济秩序有待调整，再加上当前频发的国际问题，所有种种都极易造成人们的心态失衡，从而使社会矛盾激化。我国进入社会危机事件高频率期。H1N1、流感等一系列危机事件使社会生活偏离了正常的轨迹，引起了社会震荡，给国家经济造成了巨大的损失。如何应对突发事件、如何在尽可能短的时间内控制事态、降低损失以及维护国家长远利益和政府公信力，是中国一系列危机事件发生以来，中国政府目前面临的巨大挑战。政府危机管理的能力是在非正常状态下对国家政府能力建设和管理水平的检验，也是对政府应急能力的考察。然而观察我国目前政府危机管理的
3、现状和处理历次危机事件的经过我们可以发现，我国对当前发生的危机事件只是一种集中型、反馈式的管理方式，强调的是“危机处理”而非“危机管理”。我国应该借鉴国外政府危机管理的先进的经验，为完善我国政府危机管理的法制、体制和机制探索和寻找思路。第一、公共危机和政府危机管理概述公共危机是一种瓦解社会正常关系，导致社会偏离正常轨道的、危急的非均衡状态。具体地说，就是由于某种不可预知事件的发生，打破了正常的社会秩序、经济秩序和生活秩序，威胁到了公众的财产以致生命的安全，从而引发社会公众的比较普遍的恐慌情绪和恐慌行为的情境状态。政府危机管理，就是政府通过监测、预警、预控、预防、应急处理、评估、恢复等措施，防治
4、可能发生的危机，达到减少损失，将危机化为机会的目的，以保护公民的人身权和财产权，维护国家安全。在现代的经济发展和社会变革过程中，我们不可避免地会遇到各 引用自张小明.公共部门危机管理M.北京：中国人民大学出版社，2006. 种各样的危机，有天灾，也有人祸，或者更为严重的是二者的结合，都会对公民生命、财产、环境等造成威胁和损害，给政府的社会正常管理带来压力，要求政府部门和社会组织采取特殊措施加以应对。危机的严重化及其对人类社会发展尤其是社会经济持续发展的严重威胁，促使各国政府不得不日益重视采取相关的行动来进行危机管理。有效的危机管理体系是建立在对危机的特点深刻认识基础上的。只有在正确的危机管理理
5、论的指导下，深入了解危机管理的特性，进行科学的危机管理，采取正确的预防和救灾措施，才能将危机造成的损失减小到最小的程度，对政府危机管理的研究，是有效促进我国社会和经济发展的重要因素。第二、国外政府危机管理经验20世纪60年代以来，世界上的一些国家，经历了来自内部和外部的一系列种族矛盾、国际冲突、恐怖袭击以及自然灾害等危机事件的冲击，给社会稳定和人民生活带来了极大的威胁，从而刺激和推动了这些国家政府危机管理研究的发展和危机管理体制的建立。尽管这些国家的具体做法各不相同，但从中可以找到一些带有共性的对我国具有启示作用的基本经验：1)在研究的趋势上，从定性化研究向定量化研究转移。西方国家对危机管理的
6、研究由过去主要侧重于政治稳定等定性问题的研究逐步转向对构建危机预警以及危机管理的数学模型等定量化问题的研究。2)在研究方法上，由过去主要采用政治学研究方法发展为政治学、管理学、社会学、统计学以及数学等多种学科研究方法的综合运用，并且开始已经形成了政府常规行为的一般模式:危机监测、危机预控、危机决策、危机处理、危机善后等。3)在研究的范围上，从自然灾害领域和政治领域转向社会领域。1. 外政府危机管理的基本经验在政府危机管理上，美国、俄罗斯、日本、以色列等国家的许多做法值得我们学习和借鉴。1.1 养和提高公民的危机管理意识和抵抗危险的能力。在国外，为了提高公民的危机管理意识和抵抗危险的能力，许多国
7、家的政府都重视全民的危机管理教育、应对灾难的培训和实地演习等素质教育。以反恐怖危机事件为例，在以色列，学者们在大学课堂里讲授政治学意义上的恐怖主义范畴和特性等方面的课程教育，并向社会各界人士开放。学校教育还开设有关在恐怖事件发生后如何进行救护方面的课程，讲授如何包扎，如何人工呼吸等急救知识，并当场做示范演习。学校中的反恐专家也经常应邀到社会各部门介绍反恐的知识。在美国“911”事件发生后，美国制定了具体的行动规则，加强防恐怖训练。目前，美国已经确定在120个人口密集的城市开展防恐怖训练，重点是防范类似于东京地铁毒气袭击那种使用大规模杀伤性武器的恐怖事件。在城市的反恐怖训练当中，政府主要帮助训练
8、防恐怖特别行动队、警察、医疗救护人员，并进行多种模拟练习。 引用自国外政府危机管理(百度文献网)总的来说，通过广泛的教育和培训，许多国家使反恐深入人心，成为全民的事业。1.2 立综合性危机管理协调部门。从国际上看，一些发达国家对建立强有力的反危机指挥系统都非常重视。例如：美国于1979年成立了联邦紧急事态管理局，直接向总统负责，报告并处理灾情。多年来，该机构已经发展起一整套“综合应急管理系统”，以应对各种类型和各种规模的天灾人祸，从火警、地震、飓风到爆炸，直到危机的最高形态战争无所不管。“9.11”事件爆发后，该系统迅速启动，权利展开救难工作，使得公布袭击的危害降到了最低程度。在俄罗斯，联邦安
9、全会议室政府危机管理机制中的重要组成部分。联邦安全会议根据其主要任务和活动放向建立常设或临时跨部门委员会。目前，宪法跨部门委员会、国际安全跨部门委员会、社会安全、打击犯罪跨部门委员会以及经济安全跨部门委员会，与危机管理有着最为密切的联系。除常设危机管理机构外，遇到危机事件，联邦安全会议还可以成立相关的临时性机构负责处理。2001年初，俄罗斯连续发生多起爆炸恐怖事件，普京立即召开安全会议，成立一个临时特别小组，负责处理相关事宜。可以说，联邦安全会议的影响遍及国家政治经济社会、危机管理的各个领域，其活动体现在情报收集分析、部门立场协调、决策方案准备、采取最终决策和决策效果评估等决策过程的各个阶段，
10、以应对各种类型和各种规模的天灾人祸。1.3 善政府危机管理的法律体系。完善的法律体系，是危机处理得以迅速和有效实施的重要保证，它对减少危机中人民生命和财产损失，降低国家和外交冲突风险，尽快恢复正常的社会秩序有着十分重要的意义。世界各国，尤其是西方的一些发达国家，非常重视危机管理的法制化建设，许多国家都有危机管理方面的专门立法。例如，美国有安全管理法、全国紧急状态法和反恐怖主义法等；在日本有武力攻击事态对应法案、安全保障会议设置法修正案和自卫队法修正案等。这些法律的名称虽然各异，但其目的和内容却大致相同，就是要保障国家元首及其所代表的政府享有充分的权力，以便尽快处理和解决危机，恢复国民信心，将危
11、机所带来的各种损失降到最低程度。以美国现行的全国紧急状态法为例，该法对紧急状态的颁布程序、颁布方式、终止方式、紧急状态的期限以及紧急状态期间的权力都做了明确的规定。该法规定，当出现联邦规定的可宣布紧急状态的情况，总统有权宣布全国进入紧急状态。在紧急状态期间，总统可以行使特别权力颁布一些法规。一旦紧急状态停止，这些颁布的法规随之失效。1.4 用民间组织的力量参与危机事件的处理。在危机管理领域，由于政府在自身赋禀、人员结构、组织体系等方面存在着各种先天的局限性，因此，在危机管理方面，不管是在灾害危机事件发生后的救助阶段，还是在前期的危机预警、监控阶段，都可以大力发挥民间社会组织和民众结合紧密、公益
12、性强等特点，积极吸纳民间社会管理组织加入危机管理的行列。在此方面，美国做得相当出色。美国危机管理体系建设，特别注重建立民间社区灾难联防体系，通过各种措施吸纳民间组织参与危机管理；一是制定各级救灾组织、指挥体系、作业标准流程及质量要求及奖惩规定，并善用民间组织及社区救灾力量；二是实施民间人力的调度，通过广播呼吁民间的土木技师、结构技师、建筑师、医生护士等专业人士投入第一线的救灾工作；三是动员民间慈善团体参与赈灾工作，结合民间资源力量，成立民间赈灾联盟；四是动员民间宗教系统，由基层民政系统邀集地方教堂、寺庙的领导人成引用自国外政府危机管理(百度文献网)立服务小组，有效调查灾民需求，并建立发放物资的
13、渠道。“9.11”事件发生后，美国政府和民间组织动员人民献血、捐款、捐物，由教堂来主持各类追悼仪式，这些民间社会力量的参与，极大地缓解了社会对政府的压力。1.5 视危机管理中决策系统的建设。决策系统是危机管理的核心，主要职能是对如何应对危机做出决策。以以色列为例，它的决策系统分为中枢指挥系统和参谋于咨询系统两部分。（1）中枢指挥系统由总理、安全内阁、国家安全委员会和国防部组成。在危机管理下，总理的主要职责是组织召开内阁会议，通过协商尽快制定应急对策，并下达执行命令；安全内阁在总理主持下召开紧急会议，讨论通过应急策略；国家安全委员会负责协调并监督与国家安全事务有关的部位进行统一行动，并执行总理的
14、命令；国防部负责计划和执行危机管理过程中的相关军事行动。（2）参谋与咨询系统主要包括情报系统和以“整体安全系统组织”为代表的咨询机构两部分。其主要职责是：为危机决策机构提供与危机有关的情报信息和具体方案。1.6 重危机管理的国际合作和理论研究。纵观近年来国际发生的一些重大危机事件，凡是对危机处理的比较有效、值得称道的政府，都十分注重危机管理过程中的国际合作。无论是始于英国、后蔓延于欧洲的“疯牛病”危机，还是震惊世界的美国“9.11”事件，以及涉及到国家安全保障方面的活动等等，之所以没有造成更大的恐慌和破坏，其主要原因就在于世界各国政府对危机发生国处理危机事件的积极支持和参与。这种国际间的合作已
15、经成为各国政府成功处理危机的一个必不可少的条件。在加强国际合作的同时，世界许多国家的政府都注重对危机管理理论的研究，并设立了专门的机构。比如美国的行政管理学会的危机管理分会、欧洲的CRISMART等，就对古巴导弹危机、疯牛病等危机进行过深入地研究。第三、我国当前的政府危机管理存在的一系列缺陷 我国在转型时期过程中由于经济体制、政治体制以及传统道德文化体系等方面的诱因引用自国外政府危机管理(百度文献网)，使这一时期的公共危机呈现出涉及领域多元、高频率等特点，危机管理方面还存在的缺陷包括:危机意识缺乏、危机管理法制缺失、公共危机信息处理不当、公共服务与社会目标不足、在公共财政和行政管理体制方面存在
16、的弊端和社会力量以及民间组织的作用微弱等，从三鹿奶粉事件到H1N1流感病毒，中国政府应对公共危机的能力在不断地提升，但是依然存在很多不足的地方，建构政府危机管理体系的任务势在必行。1. 危机意识淡薄，危机管理认识不足由于长期偏重经济，甚至以牺牲社会持续发展来搞经济建设，同时又由于缺乏危机警示教育，政府组织和公民个人的公共危机意识相当淡薄，一旦危机真正来临，就会很恐慌，头脑混乱，行动无序。在政府管理过程中，政府普遍表现为对危机管理认识不足。突发事件的信息收集、预测预警、资源有效管理、信息畅通等方面，存在组织机构不到位、控制行为不规范和设备不健全等问题。而且，当前我国公共危机管理还存在条块分割、各
17、自为政的现象，难以形成统一有效的协调机制，导致难以进行有效沟通与协调，进而导致突发事件处理高成本、低效率与低效益。2. 危机管理过程不够透明从我国公共危机管理现实来看，明显的现象之一就是危机管理过程仍欠缺透明性，特别是在公共危机发生初期，无论是危机信息，还是政府行为都在搞“地下行动”，进行“暗箱操作”， 2008 年“512”汶川大地震救灾物资管理过程、国美集团总裁黄光裕的贪污受贿案件审理过程，以及目前的土地房价调控政策，地方政府存在阳奉阴违的姿态，等类似情况出现。这一连串在危机管理上带有极大共同特点的公共危机事件说明，我国危机管理不透明不是一个偶然现象，这种现象的存在说明我国政府以及政府官员
18、公共危机管理的思路以及观念有待调整与提高。3. 管理的法律制度建设不够完善 刘霞.我国政府危机管理中存在的问题及对策分析J.山东省农业管理干部学院学报.2008. （3）从我国公共危机管理实践来看，非常明显的现象之一就是危机管理的法制建设不够完善，表现为：（1）制度供给有些短缺。目前，我国虽然制定了不少的关于处理公共危机事件的法律法规，但这些立法是以分散的形式存在且大多是单行法，仅仅适用于一种紧急状态，急需统一制定一部综合性的紧急状态法律。（2）某些法律制度落实不到位。中华人民共和国突发事件应对法总则第 6 条规定“：国家建立有效的社会动员机制，增强全民的公共安全和防范风险的意识，提高全社会的
19、避险救助能力。”但在现实中公民参与的路径以及参与的主动性还很有限，这说明在设计预案方面，没有对群众的角色进行定位，另一方面也说明动员群众参与的能力不够强。4. 信息流通不畅由于受到传统观念的影响，在危机信息的收集方面形成了报喜不报忧的现象，一些官员出于对自己政绩的考虑，往往对一些危机信息采取压制、隐瞒等做法，这样就致使信息渠道不畅通，贻误对危机处理的最佳时机。综上所述，我们可以得出结论：目前我国政府危机管理能力还非常薄弱，提高政府危机管理能力是政府和理论界都必须面对而又非常紧迫的任务。第四、我国政府危机管理体系的建构措施一个完善有效的政府危机管理体系应该建构在整体治理能力的基础上，通过法制化的
20、手段，将完备的危机应对计划、高效的核心协调机构、全面的危机应对网络和成熟的社会应对能力包含在体系中。根据现代风险与传统风险具有根本的差异以及公共危机的特征，风险的引发因素和风险的多维度治理思路，本人认为，我国政府公共危机管理能力的提升应该通过以下路径实现。1. 健全危机管理预警机制根据风险引发的因素对知识的反思性运用，要提升政府公共危机管理能力，应该构建危机管理预警机制。政府管理的目的是“使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗”。可见，危机预警是公共危机管理的第一道防线，应该成为政府危机管理的一项重要职能，对可能发生的各种危机事先有一个充分的估计，提前做好应急准备，最大限度地减少政府和公众的损失。
21、2. 专家队伍的力量，提高公共危机决策的质量由于现代风险和公共危机都具有人化特征，为了不使公共危机事件更加严重，此时的公共危机决策十分关键。为了提高公共危机决策的质量，应该重视专家队伍的力量，可以 刘霞.我国政府危机管理中存在的问题及对策分析J.山东省农业管理干部学院学报.2008. （3）7 吴梦丹：公共危机与政府的危机管理 2010-12-24组建专家咨询部门。一是要保证专家的地位，为辅助决策的专家安排专门的编制，设置正式的职位，并以法律的形式固定下来。这样，一旦危机爆发，这些专家能够第一时间为决策者提供政策建议，采取最佳的方案，甚至在必要时组织人员研讨对策。二是要明确各专家的职能，使其依
22、法行使职能，履行职责，以防止在关键时刻相互推诿责任，出现职位空缺。三是建立相应的制度对专家参与决策实行法制化管理。在这方面，目前我国还没有相关的法律和制度，在危机状态下，专家参与政府决策取决于政府决策机关及其领导的意愿。所以今后应制定相应的法律和制度，使专家咨询工作规范化，也要逐步地使专家咨询机构独立起来。3. 危机管理的法律制度建设由于现代风险的引发因素结构性缺陷以及它的制度化特征，因此，提升政府公共危机管理能力，要对危机管理实行法制化建设。当前我国必须采取以下措施来完善公共危机管理法律制度建设：一是加快立法进程。凡是危机管理所需要的法规制度，就要抓紧研究制定，补缺立法盲区。同时要修订和完善
23、种种有关管理公共危机的专门或相关法律和法规，形成一套统一协调具有可操作性的公共危机管理的法律体系，使公共危机管理有法可依。也要保证立法质量。二是规范危机状态下的行使权。可以通过以下五方面来进行规范“：通过危机状态法和其他有关法律来明确政府紧急权力的范围和边界；通过危机状态法和其他有关法律明确规定政府的职责；通过危机状态法和其他有关法律确定政府行使紧急权力的条件；通过危机状态法和其他有关法律确定政府行使紧急权力的程序；通过各种相应法律规定政府行使紧急权力的目的。”三是要切实维护相关主体和受害者的合法权益。如 2008年“三鹿奶粉”事件中，受害消费者、奶农和经销商等都被卷入其中。而从事件处理结果来
24、看，奶农的合法权益未能得到保障，导致生产的鲜奶价格不断下滑仍没人收购。所以，要过制定一些法律来维护他们的权益。四是要加强法律制度的落实。法律制度出台后，就进入试用和实施阶段。我们要全面收集实施的情况资料，认真分析研究实施受阻的原因，改进法律制度，使其落实到位。4. 公共危机教育，提升危机救 吴梦丹：公共危机与政府的危机管理 2010-12-24治能力这是基于现代风险的引发因素心理层面的公共认知偏差以及公共危机意识淡化。在公共危机管理中，社会整体恐慌与混乱是导致危机扩大化、延伸发展的重要因素。因此，战胜公共危机需要广大公民的成熟心态和基本素质。而实现或达到这种状态要依靠公共危机教育的落实。有效的
25、、有针对性的和具体的公共危机教育能够提高社会个体及其相互之间的救助能力，通过自救互救，减少危机损失，挽救宝贵的生命，同时，公民个体或组织在参与救助中也增加了对危机的心理承受能力，增加了战胜危机的信心。可以通过多种渠道来增强公共危机意识，如开展全民危机知识讲座、模拟灾难演练、学校教育等。个体危机应对能力的提升是政府公共危机管理能力提升的基础，因此，开展多方位的公共危机教育是政府公共危机管理中的重要环节。5. 信息资源库，畅通信息流通渠道信息流通不畅，会加速危机的爆发，最明显的就是导致公民心理恐慌，妨碍开展危机事件处理工作。建立危机管理信息资源库，可分为三个系统信息汇总系统、信息处理系统和信息发布
26、系统。信息汇总系统主要是通过多种方式发现、传递和收集各种相关的危机信息；信息处理系统集中对收集的相关信息进行分析，排除不是危机信息的信息；危机信息发布系统，要求危机管理者遵循原则，发挥媒体的信息传输和舆论导向功能，稳定民众心理，引导公众选择正确的行为，正确对待各种突发性危机事件。同时，要建立信息沟通绿色通道。待添加的隐藏文字内容26. 公共危机管理的国内外合作现代风险社会和公共危机的全球化特征，使加强与国际社会的合作成为必然选择。我们要加强与有关国际组织、有关国家以及国际性非政府组织的合作，最大可能地争取国际社会的协助和支持。2010年抗击“414”青海玉树大地震就是很好的例子。而且，加强与国
27、际合作，一方面会部分分担政府的负担，另一方面，可使全社会形成战胜危机的坚定信念和共渡难关的良好氛围，有利于政府危机处理措施的顺利实施。总的来说“，全球治理”无疑是风险社会下公共危机事件处理的一条有效途径，即应该构建国际性公共危机管理模式。7 吴梦丹：公共危机与政府的危机管理 2010-12-24结 语总之，政府危机管理的目的是通过提高政府对危机发生的预见能力以及危机发生后的救助能力，能够及时有效地预防与处理危机，恢复正常的社会秩序和公众对政府的信任，为设会的健康发展创造良好的社会环境。我们作为社会的一份子，更要参与社会管理，从源头上顺应社会和环境的发展方向，在危机预防、预警、处理及善后措施等各
28、个环节上分别采取相应措施着力构建全过程的社会危机管理系统，提高认识，配合政府建立健全各方面的机制和制度，只有这样才能有效减少、处理危机，避免危机扩大化。 参 考 文 献1温志强. 政府职能转变中的危机管理体制选择J . 甘肃社会科学， 2005 （1）. 2张小明.公共部门危机管理M.北京：中国人民大学出版社，2006. 3国外政府危机管理案例分析. 百度文库 2010 4刘霞.我国政府危机管理中存在的问题及对策分析J.山东省农业管理干部学院学报.2008. （3） 5 吴梦丹：公共危机与政府的危机管理 2010-12-24本文档由【中文word文档库】提供，转载分发敬请保留本信息；中文word文档库免费提供海量范文、教育、学习、政策、报告和经济类word文档。
