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1、公共管理是一种新型的社会治理模式01堂太樱讨901f1正笔3期f笛17卷.总笛9g期INGZHENGLUNTAN行取记】ji公共管理是一种新型的社会治理模式张康之,李传军(中国人民大学公共管理学院,北京100872)摘要:公共管理是一种新型的社会治理模式,它产生于人类社会从工业社会向后工业社会转变的过程中,是出于高度复杂性和高度不确定性条件下的社会治理要求而产生的.在人类社会的历史发展中,曾经出现过两种基本的社会治理模式,农业社会所拥有的是一种统治型的社会治理模式,工业社会中产生的是一种管理型的社会治理模式.在后工业化的过程中,出现了公共管理,它是一种服务型的社会治理模式.公共管理是人类社会治
2、理发展的必然结果,它需要实现对传统的行政管理以及公共行政的继承与超越.关键词:公共管理;行政管理;公共行政;社会治理模式中图分类号:D035文献标志码:A文章编号:1005460X(2010)03000107近一个时期,关于公共管理是什么的争论渐渐地趋于平缓,这个学科中的话题开始向其他方面转移.我们认为,人文社会科学的研究也应像自然科学的研究一样,需要有一种追根究底,不解决问题誓不罢休的学风.特别是像公共管理这样一个有着现实迫切性的问题,需要对它的性质:fi-着准确的把握,只有这样,才能对促进公共管理实践的发展提供理论上的指导.一,公共管理的概念一般认为,公共管理是以政府为核心的公共组织通过整
3、合社会资源和运用政治的,法律的,行政的和经济的手段而对与公共利益实现相关的广泛的社会事务的管理,其目标是促进社会发展和实现社会公平,保障全体社会成员共享社会发展的成就.历史地看,公共管理是人类社会治理发展到20世纪后期所出现的一种新型社会治理方式,是政治,法律和管理进步的最新成就,代表了社会治理的制度,方式和行为模式的最新文明典范.对公共管理的概念进行分析,可以看到:第一,公共管理的主体是包括政府在内的广泛的具有公共性的组织,或者说,一切不以营利为目的而围绕着社会事务开展活动的组织都属于公共管理主体的范畴.比如,非政府组织和广泛的社会自治力量都是公共管理主体的重要构成部分,它们与政府一道通过合
4、作等方式去开展公共事务的管理工作,直接地以公共利益的实现为目的.当然,在公共事务的处理过程中,近些年来,出现了大量的把公共事务发包给私人组织去处理的现象,因而,有些学者也把这类私人组织看做公共管理的主体,认为它们从事的是公共产品或准公共产品的生产.其实不然,这些私人组织是出于营利的目的并通过合同契约的方式去进行生产活动的,正如为政府盖楼的房地产商不是政府一样,它们在性质上并不能视作公共管理的主体.第二,公共管理的目的是服务于公共利益的实现的,具体表现则是提高社会治理活动的效率,促进社会发展和保证全社会共享社会发展的成就.公共管理的目标是一个具有多层次结构的目标体系,促进社会发展和增进公共利益是
5、它的终极目标,为了实现这一目标,一切公共管理主体都需要在注重社会公平的前提下提高效率,不断地改善提供公共服务的能力,注重绩效和服务品质.对于政府而言,要把重心放在基本公共服务均等化供给上;对于非政府组织以及其他社会自治力量来说,在积极开展本区域和本领域的自我治理的情况下,还要及时地把存在于社会中的各种利益诉求传递给政府.无论是政府还是非政府组织以及社会自治力量,在公共管理过程中都需要以积极的收稿日期:20091022作者简介:张康之(1957一),男,江苏铜山人,教授,博士生导师,从事行政哲学与文化研究;李传军(1971一),男,安徽淮北人,副教授,从事行政理论研究.02行政论1jj2010年
6、第3期(第17卷,总第99期)XJNGZHENGLUNTAN学术探讨态度去自觉地完善公共服务的合作关系.第三,公共管理的手段或途径是多样的,概括地说,主要是由政治的,法律(政策)的和管理的三个方面构成.近代以来的社会治理过程由于专业化追求,往往把政治的,法律(政策)的和管理的手段隔离开来,由不同的部门突出运用其中某一手段.自公共管理兴起的20世纪后期以来,社会的复杂性和不确定性迅速增长,几乎所有具有新的历史特征的公共事务都需要综合性地运用政治的,法律的和管理的手段来加以处理.所以,公共管理的手段可以定义为:在法治的基础上通过公众参与的途径高效地提供高质量公共服务的科学方法.也就是说,依法治理,
7、民主行政和科学管理是公共管理手段的三个最为基本的方面.当然,在具体的公共管理过程中,公共管理的手段会呈现出多样化的特征,也要求公共管理者自觉地进行方式方法上的创新,但是,依法治理,民主行政和科学管理三个;b-面被作为一项统一性的原则是必须贯彻到一切具体的公共管理过程中的.第四,公共管理系统是一个由多元社会治理主体构成的一个以合作关系为纽带的和以提供公共服务为目标的统一整体.历史上的一切社会治理活动基本上都是由政府垄断的,近代以来,虽然政治民主作为政府开展社会治理的基本环境已经被建构起来,但是,公民权利的行使主要被限制在政治途径之中,具体的社会治理过程依然呈现出政府垄断的特征.公共管理滥觞于非政
8、府组织以及各种各样的社会自治力量迅速成长的20世纪后期,政府垄断社会治理的格局开始受到多元社会治理主体合作治理的要求所冲击,因而,政府自身的组织系统开始融人到一个更大的合作治理系统之中.这样一来,公共管理系统就会表现出政府与非政府组织以及各种各样社会自治力量之间的层次结构体系,在相当长的一个历史阶段中,政府在这个体系中的中心地位都会保持下去,但是,多元治理主体间的互动会不断地增强.与”公共”一词相x,lJ的是”私人”这样一个概念,因而,当我们说”公共管理”的时候,实际上是对应于“私人管理”的.一般说来,营利性组织中的管理都可以被看做私人管理.这类管理主要集中在组织内部,它虽然也有对组织外的人和
9、事的管理要求,但那是属于环境管理的范畴,在根本上是从属于组织自身的管理需要的,即通过组织自身的管理而实现利益的最大化.公共管理则不同:首先,公共管理不以营利为目的.当然,在日常生活领域中也会存在着一定程度上的管理问题,比如,会有人在管理的意义上处理家庭事务,而且也是非营利性质的.但是,这种管理是不具有公共管理中的公共理f生内容的.其次,公共管理由公共管理组织内部的行政管理和#1-向的社会管理两个部分构成.实际上,公共管理的兴起意味着行政管理与社会管理的分化,在原先政府垄断社会治理的条件下,政府的内部管理与外部管理是一致的,政府总是把自身的行政管理方式方法应用到对社会的管理中去,而公共管理则要求
10、把公共管理组织自身的行政管理与对外部的社会管理区分开来,把社会管理放在中心位置上,让组织自身的管理从属于社会管理的要求.第三,公共管理担负着健全社会的责任.这是公共管理与私人管理以及日常生活管理的最根本的区别,也是它与以往任何一种社会治理方式的不同之处.在促进社会发展的过程中公共管理致力于化解一切社会矛盾和解决一切问题,通过公共服务的供给去促进社会和谐,通过依法治理去营造安定祥和的社会生活环境,通过广泛的公众参与去了解和实现各个方面的利益诉求,通过落实基本公共服务的均等化去保证社会公平与社会发展同步实现.公共管理是社会治理的一种新的类型,而人类的社会治理是与人类社会一道生成的,绵延至今,4-1
11、=成了公共管理这一新的治理文明形态.总的说来,农业社会的社会治理是建立在等级身份差序的基础上的,是依靠权力而进行的治理,可以简称为”权治”;是服务于等级统治的目的的,因而,也可以称作统治型的社会治理.经历了212业革命和启蒙运动,欧洲进入了工业社会.工业社会的治理是建立在法律的基础上的,特别是政治与管理的分化,使具体的社会治理更多地具有管理的特征,因而,也可以把工业社会的社会治理看做管理型的社会治理.20世纪后期,随着后工业化进程的启动,_32业社会所形成的治理模式开始逐渐地显示出与社会的发展不相适应的状况,公共管理就是在这种条件下产生的.在性质上,公共管理属于服务型的社会治理;在治理方式上,
12、公共管理是由多元社会治理主体在服务精神导向下的合作治理.也就是说,公共管理代表了人类社会治理发展的一个新的阶段,r,NE质上,治理目标上以及治理方式上,都正在显示出与以往的社会治理的不同.当然,公共管理作为一种治理模式才刚刚登上人类社会治理的历史舞台,它所应有的许多特征都尚未充分地显现出来,因而,关于公共管理的认识也存在着很大的分歧.考虑到它是发生在人类社会从工业社会向后工业社会的转型过程中的,其过渡性色彩是难以避免的,它会带有工业社会治理模式的诸多特征,因而,人们往往在工业社会治理模式的框架下去认识它,并努力把它纳入到工业社会治理模式之中去,试图用旧的理论去解释它,按照既有的方式去建构它和应
13、用它.但是,随着时间的推移,公共管理从工业社会03学术探讨ADMINISTRATIVETRlBUNEVoI17.No3.2010(SerialNo99)行政论坛瀚治理体系中带来的那些色彩会逐渐地褪去.当然,工业社会治理模式所取得的一切积极成就都会在公共管理这一新型社会治理模式的建构中得到吸纳,这是必然的.因为,公共管理决不可能脱离开人类治理文明进步的大道,它不仅会继承工业社会治理模式中的一切积极成就,而且会重新检视已经被工业社会治理方式所否定了的那些农业社会治理模式中的积极成就,x,l-它们进行重新改造并消化吸收.二,公共管理产生的历史前提公共管理作为一种社会治理模式大致产生于20世纪80年代
14、.现在看来,可以断定,20世纪80年代是人类历史上的又一个转折点,尤其是在西方国家,-V_业社会已经走到了自己的顶峰,开始了向后工业社会的转型.在某种意义上,20世纪80年代开始的一场全球性的行政改革就是由政府的社会治理适应性不足所引起的.特别是进人新世纪以来,危机事件的频发更是说明,在工业社会中形成的社会治理模式已经无法应对今天的社会问题了.公共管理正是在这种条件下发生的,具体地说,后212业化和全球化浪潮是公共管理得以产生的总的历史背景.也正是由于后212业化和全球化,在这个历史阶段中,具有突出的社会复杂性和不确定性特征.另一方面,既是行政改革的结果,也是由于应对复杂性和不确定性的要求,出
15、现了非政府组织以及各种各样的自治力量,从而形成了与政府一道开展合作治理的局面.这些方面,既是公共管理得以产生的历史背景,也是公共管理需要解决的问题和治理特征.后工业社会是指工业社会以后的社会发展时期.这一概念是美国社会学家丹尼尔?贝尔首先提出的.他在1973年出版的后工业社会的到来社会预测尝试一书中系统地论述了有关”后212业社会”的认识,并认为这一社会具有五大特征:(1)经济上从制造业为主转向服务业为主;(2)由于经济的变化,使白领工人数量大增,从而导致社会的领导阶层由企业家变为科学研究人员;(3)理论知识居社会的核心地位,成为社会革新和决策的根据;(4)未来技术方向应是有计划有节制的,技术
16、评价占有重要地位;(5)制定各项政策都要通过智能技术,”理论知识的积累与分配”已成为革新与变革的直接力量.贝尔的后工业社会观是以生产方式的发展与科学技术的进步为依据的,他将人类社会划分为三个相互联系的不同发展阶段:前工业社会,工业社会与后工业社会.在贝尔看来,前工业社会就是以农业,矿业,渔业,林业等为产业的社会,社会经济部门以消耗自然资源为主,产业受自然环境的影响较大.所以,贝尔也将这一阶段称之为”对自然的博弈”.工业社会则是以加工业,制造业,建筑业等为主要构成部门的社会经济结构形态,是一种依靠机器大批量生产产品的社会.在工业社会中,人对机器形成了依赖,劳动高度紧张,注意力高度集中,这一社会工
17、作的主要目的是设计”人对付人造自然的策略”.后工业社会是一个信息社会,社会活动主要与信息的搜集,整理,传递,过滤和使用密切关联.在后工业社会的历史阶段中,信息技术不仅给经济结构和劳动力构成带来重大影响,而且其影响力也越来越深入到社会,政治,经济,文化及日常生活的一切领域,主要表现为绝大多数社会劳动者从事着创造,处理和分析信息的工作.信息成了最为重要的社会战略资源,知识成了推动经济社会发展的主要动力.也就是说,在后212业社会,人们所从事的工作就是使知识的生产系统化,并不断地开发智力资源.贝尔所描绘的后工业社会是一个以知识为轴心的社会,在这个社会中,知识日益成为社会革新和制定政策的源泉.从政治的
18、角度,贝尔认为,后工业社会是一个”公众的社会”,非市场性的公众决策方式开始得到发展,社会权利需要从公众而非个人的角度来加以诠释.在解决与公众利益攸关的社会问题上,依赖于公众的权威,由公众投票来予以解决,而不再像工业社会那样主要借助于市场的途径.公众的权利已开始奠定在全体成员的基础上,而不再以个人属性为基础.在后工业社会中,关键的东西知识掌握在科研人员手中,他们通过约束和平衡政治力量来影响政府的决策,并通过教育来获得这种权力.由此,专门技术成为取得权力的基础,而教育则是取得权力的途径.知识阶层是社会的最高阶层,是政府官员在公众影响力方面所不可缺少的管理参谋,政府决策中的许多问题必须依靠他们而非公
19、众来加以解决.贝尔将后工业社会的政治比作一个”斗鸡场”,在这里,各类政治人物,专家,公众人物等,都将作为政治参与者来参与国家事务的管理.因此,后工业社会的政治将变得更加复杂和更具冲突性.自从贝尔提出”后工业社会”这一概念后,在知识界,一场探讨后工业社会并寻求建构方案的运动就展开了,随着探讨的深入,关于后工业社会的认识也越来越清晰,而且,自觉地按照后工业社会的理论去进行社会治理建构的主张也逐渐发挥出越来越大的影响力.从社会发展的实际进程来看,人类也确已步人了一个后工业化的进程,在人们的社会生活的一切领域,每时每刻都有着新的变化,工业社会中所形成的一切事物都正在经受着考验,而全球化则正在打破了一切
20、地域界限,不仅整个世界已经变成了一个”地球04圈霹行政论坛2010年第3期(第17卷,总第99期)XINGZHENGLUNTAN学术探讨村”,而且整个世界都处在一个相互影响的局面中,每一个国家,每一个民族甚至每一个人,都需要在面向世界的开放中去发现自身的价值和去寻求生存,发展的JOl,.后工业化与全球化为人类带来的是社会的复杂性与不确定性的迅速增长,进入21世纪后,危机事件的频发以及2008年开始出现的全球性金融危机,都表明人类进入了一个高度复杂性和高度不确定性的时代.在很大程度上,由于社会已经进人一个高度复杂性和高度不确定性的时代,而既有的治理模式在社会治理方面则存在着治理能力不足的问题,所
21、以,许多问题往往以危机事件的形式表现了出来.公共管理的出现,所直面的正是高度复杂性和高度不确定性的社会现实,是为了解决现有的社会治理体系的治理能力不足的问题,或者说,是要扬弃人类在工业社会这个历史阶段中建构起来的社会治理模式.公共管理产生于高度复杂性和高度不确定性的时代,所要承担的是高度复杂性和高度不确定性条件下的社会治理.从人类历史的总的进程来看,农业社会是一个相对简单的社会,这个社会中的一切事务也都表现出确定性的特征,依靠权力就能够基本满足这个社会的治理要求.比较而言,212业社会则是一个复杂性与不确定性的社会了,单纯依靠权力已经不能实现对这个社会的有效治理了,所以,依据法的精神和科学原则
22、而建构起了一个管理型的社会治理体系.但是,管理型的社会治理体系在治理方式上属于一种“以不变应万变”的治理,是基于普遍性的原则而设计出普适性的治理手段去应对复杂的和不确定的社会事务.这在工业社会这一低度复杂性和低度不确定性的条件下也基本能够满足社会治理的要求,然而,当人类社会呈现出高度复杂性和高度不确定性的特征时,2V_业社会的治理体系在一切方面都陷入困境.公共管理正是在这一条件下应运而生的.显而易见,高度复杂性和高度不确定性首先冲击的是政府,它使由政府这一单一治理主体承担的社会治理的状态变得难以为继.在公共产品的供给方面,随着复杂性和不确定性的日益增长,政府在公共产品供给上的垄断已经无法维持下
23、去,因而要求政府必须与非政府组织开展广泛的合作,以便形成多元的,灵活的公共产品供给机制,从而有效地解决复杂的社会问题和尽可能地满足日益复杂化,多样化的社会需求.公共产品供给主体和途径的多元化不仅能够提高效率,而且能够促进自主创新的公共产品供给模式的生成,即促使一切社会治理主体都在合作互动中去进行自主创新,寻求最有效的途径去提供高质量的公共产品.更为重要的是,高度复杂性和高度不确定性的社会现实提出了社会治理主体重构的要求.当社会治理由政府这一单一主体来承担的时候,政府是依据官僚制的组织方式来加以建构的,而官僚制组织又体现了近代以来的决定论哲学思维.可是,在高度复杂性和高度不确定性的条件下,官僚制
24、组织的控制模式经常性地陷入力所不逮的境地,程序化的决策回应机制在不确定的因果链中总是游离于所要解决的问题之外,从而使组织显得非常笨拙,面对复杂的和不确定的社会事务而显得无能为力,以至于各种各样的问题和矛盾积累到一定程度的时候,就以危机事件的形式爆发了.这就迫使政府不得不去变革其自身的官僚制组织方式,同时,政府也不得不与社会”分权”,让非政府组织以及其他社会力量加入到社会治理过程中来.结果,不仅政府自身的组织方式发生了变化,而且政府垄断社会治理的局面也被打破,从而形成了一个多元合作的社会治理结构,而多元的社会治理主体也被统合到了这个合作治理结构之中来了.这是社会治理主体形式上的新特征,是以往任何
25、历史阶段都未曾出现过的状况.社会治理主体的多元化以及公共产品供给途径的多样化将使公共产品的性质发生变41=.非政府组织以及其他社会力量加入到公共产品供给者的行列之中,向我们展示了这样一种前景,那就是工业社会中公共产品与私人物品分化,分离和分立的历史将会终结,而公共产品与私人物品有可能走向趋同化的方向,即合并为一种物品”社会物品”.这个时候,政府就可以从具体的公共产品供给者的角色中脱身出来,专心致力于引导型政府职能的实现.引导型职能也不再能够被看做一项政府所专有的公共职能,而是政府在合作治理体系中的一种角色扮演和角色实现方式,是政府成为服务型政府的一项重要标志.当然,这种变化需要我们对公共管理这
26、种新型社会治理方式进行较长时间的自觉建构才能取得实质性的进展.总的说来,公共管理是人类社会治理发展的必然结果,这产生于工业社会的治理危机,表现为人类寻求”善治”的不断努力.尽管人们在社会治理过程中所直接面对的都是一些具体的事务,都在努力解决一些具体的问题,而在总体上却汇成了推动人类社会治理不断发展的河流,奔腾不息,流向历史的未来.人类社会的发展是具有阶段性的,会从一个历史阶段过渡到另一个历史阶段.现在,人类正在从工业社会向后工业社会转变,在这个过渡时期中,新的社会问题不断地涌现出来,以往的已经程式化的社会治理方式无法应对新的问题,因而人们必须寻求新的方式去解决新05学术探讨fADMINISTR
27、ATIVETRIBUNEfVol17.No3.2010(SerialN.99)行政论丘露豳豳的问题.正是这些为了满足解决新的问题的需要而开展的具体活动,构成了公共管理这一新型的社会治理模式.尽管公共管理才刚刚登上人类社会治理的舞台,但是,它已经显现出社会治理模式结构性变革的迹象.公共管理代表了人类社会治理的未来,是需要我们这一代人加以开拓和建构的新型社会治理模式.三,从公共行政到公共管理的变革一般认为,公共管理是直接地从公共行政范式中转变而来的,在公共管理出现之前,以政府为主体的公共行政是基本的社会治理方式.公共行政的起点是近代社会,是在行政的统治职能和管理职能的此消彼长中出现的.在近代社会的
28、早期,西方各国大都通过资产阶级革命建立起了民族国家,从而出现了现代意义的政府.这些政府与此前的由”国王”及其”王朝”构成的治理主体有着根本性的不同.但是,在资本主义制度确立起来之后,政府的边界是受到严格的定义的,所以,近代早期的政府往往被界定为”消极政府”或“有限政府”.这时的政府被自由主义论者定义为社会的”守夜警察”,也就是说,扮演着”守夜人”的角色,政府职能主要体现在保护个人财产,维护社会秩序和国防等方面,政府对社会的关系是处于一种消极地应答社会要求的状态.19世纪中后期,资本主义的自由竞争开始逐渐为资本垄断所取代,周期性的经济危机对社会生活造成了极大影响.因而,要求由政府出面来解决垄断造
29、成的社会问题,从而突出了政府的重要作用.结果是,政府的职能迅速地扩张,政府的规模也迅速地膨胀.到了19世纪末,基本上形成了被学者们称为”行政国家”的局面.也就是说,政府这一国家的行政部门迅速膨胀,行政权力迅速集中,行政管理活动的范围迅速扩大,政府对社会的直接管理活动迅速增加,对社会事务的介入越来越深.特别是在1929年的大萧条之后,凯恩斯主义开始出现并为政府的经济干预以及社会干预提供了理论基础.到了20世纪中期,的确出现了可以被称作”行政国家”的局面,政府在国家与社会生活的一切方面都无孔不入地深深介入,并发挥着不可替代的作用.到了20世纪60年代,由政府所承载的公共行政也走到了其顶峰.公共行政
30、也具有历史性,对于农业社会的王朝治理来说,显然也有行政管理的问题,但是,那时的行政是一种统治行政,是从属于统治的需要和服务于统治阶级的利益的,而且,这种行政在治理体系的自我管理和对社会的管理方面是没有得到分化的,治理体系自身的管理是权力发挥作用的过程,而对社会的管理也同样是权力发挥作用的过程.到了近代,随着资产阶级革命取得了成功,建or_起了现代政府,而且,根据启蒙思想家们的制度设计方案,对国家机构进行了”分权制衡”的规划,结果,所建立起来的政府只是国家的行政机构,是专司行政管理职能的部门.这说明,现代政府的行政是国家各项职能分化的结果,行政职能是与国家的立法职能和司法职能相并列的三大职能之一
31、.但是,在几个世纪内,现代意义上的公共行政都未出现.因为,虽然通过资产阶级革命后建立起了现代政府,但它一直处于统治职能与管理职能此消彼长的过程中,而且,政治与行政之间的边界并未得到清晰的厘定,行政还不可能被作为一个专门的管理技术领域来对待.即便是在美国这样的宪政国家中,在一个很长时期内,也由于”政党分肥制”而使行政成为某个政党的工具,更不用说要背负着农业社会传统包袱的欧洲国家了.所以,公共行政的出现是晚近一个时期的事情.公共行政产生的标志性事件是”彭德尔顿法案”的通过,因为它彻底终结了视行政为政党工具的”政党分肥制”,并建立起了文官体系,通过文官的”永业制”而保证行政体系不归附于某个具体的政党
32、或利益集团.这是1883年发生在美国的事情,大致在这同一个时期,英国也终止了”官职恩赐制”,并用公务员制度取代了它.所以,公共行政作为管理型社会治理模式中的一个范式,其出现是以公务员制度的建立为起点的,其后的公共行政系统化建构都是从这个起点出发的.对于社会治理的进步而言,20世纪可以看做公共行政得到迅速发展的世纪,关于行政改革的每一项举措,都是公共行政体系及其过程发展的积极步骤.在某种意义上,公共行政的实践形态是由无数个关于行政的法案和无数项行政改革措施建构起来的,而最能够准确描述公共行政发展轨迹的则是它的理论形态,那就是学术界所说的20世纪的几场公共行政运动.威尔逊,马克斯?韦伯和泰勒所代表
33、的是现代公共行政创建时期的理论构想.威尔逊(T.W.Wilson)被看做行政学的创始人,他的行政之研究一文是行政学研究绕不开的经典文献.但是,在公共行政的发展史上,威尔逊是用理论的形式去表述了彭德尔顿法案的精髓,那就是”政治与行政二分”的原则.在威尔逊之后,古德诺(F.J.Goodnow)在1900年发表了政治与行政一书,对”政治与行政二分”原则作了进一步的阐发,从而使行政作为一个专业化领域的思想得到了广泛传播.根据古德诺的看法,政治是国家意志的表达,行政则是这种意志的执行.马克斯?韦伯(MaxWeber)通过他的官僚制组织理论解决了06阐圈黧圈圈行政论坛2OlOg3期(第17卷,总第99期)
34、IXINGZHENGLUNTANl学术探讨威尔逊思想付诸实施的技术性问题,那就是作为国家意志执行l-J的自我建构问题.韦伯认为,理想的官僚制组织是建立在”合理合法”权威基础上的,是从属于技术理性原则的,拥有工具理性,也就是说,作为官僚制组织的政府应当是层次分明,制度严格,权责明确的科层制组织系统.泰勒(F.W.Taylor)的科学管理思想是从企业管理引入到公共行政体系的建构中来的,它解决了政府自身的管理问题.也正是由于泰勒的科学管理思想被引入到公共行政体系的建构中来,从而使公共行政范式中的行政管理不同于以往的行政管理.如果对威尔逊,韦伯和泰勒的贡献进行比较的话,可以说,威尔逊的主要贡献是确立了
35、政治与行政二分的原则,韦伯的主要贡献是描绘了公共行政体系中的组织框架,而泰勒的主要贡献则是对这个组织如何运行的问题提出了系统化的解决方案.总的说来,公共行政体系主体结构在威尔逊,韦伯和泰勒这里得以完成,接下来的事情就是把视线投向构成政府的一个最基本的要素人身上去了.20世纪20年代开始的一场行为主义运动对公共行政的建构产生了很大影响.行为主义的理论也被学术界称作行为科学,它可以追溯到20世纪二三十年代的早期人际关系学派的思想.19271932年,美国哈佛大学教授梅奥(E.Mayo)等人进行了着名的“霍桑实验”,实验结果证明:(1)工人是”社会人”而不是”经济人”;(2)金钱不是唯一的激励因素,
36、存在着社会的,心理方面的激励因素;(3)除了正式组织之#1-,非正式组织有非常重要的作用;(4)新型的领导者所具有的不是以工作为中心的技术技能,而是以人为中心的社会技能.梅奥以后,”行为科学人际关系”学说得到了迅速的发展,受其影响,管理理论领域相应地形成了一系列的新的理论观点.行为科学在公共行政领域中的理论建构工作是由西蒙(H.A.Simon)完成的,他不仅继承了早期人际关系学派关于人的行为研究的成果,而且从人的行为的角度对公共行政过程中的每一个环节都进行了重新审视,并提出了自己的见解.第二次世界大战之后,随着凯恩斯主义的政府干预理论得到普遍应用,由政府管理的社会事务迅速地增多,此时,政府所面
37、对的已经不再是个别的,单一的,简单的和基本稳定或重复出现的社会矛盾和问题了,社会问题之间是相互关联,相互制约的,成了越来越复杂的普遍性和专业性都很强的事务.20世纪六七十年代,许多西方国家都先后出现了诸如暴力犯罪增加,经济停滞,环境污染,能源短缺,失业扩大以及住房,卫生,社会保障,公共交通等众多的社会问题,公众因Jl:l:而对政府提出了新的诉求.与此相一致,社会公众所关注问题的焦点更多的不再是抽象的理念或原则问题,而是那些与自身现实切身利益密切相关的公共服务问题.所有这些新的情况,都迫使政府去寻求具有普遍性的,能够大范围和大规模集成解决问题的治理工具,因而,出现了公共政策运动.从逻辑上看,公共
38、政策运动可以说是法治在行政领域中的延伸,是法的精神在这一领域中的具体体现.20世纪60年代,美国率先运用科学化的公共政策工具去处理联邦政府所面临的若干大型的,复杂的国策问题.成功地组织起了大规模的专业力量和生产力量,解决了诸如国防,空间探索等领域里的一些问题,从而引起了各国政府的普遍重视.行为主义的和公共政策运动的政府改革方案x,-j推动公共行政的发展起到了很大作用,但是,它们都未能走出公共行政创立时期所确立的基本框架,应当看做是一种公共行政技术上的进步.20tU:纪70年代的新公共行政运动则试图突破公共行政的经典框架,试图模糊政治与行政二分原则,认为政府不仅仅是国家意志的执行部门,而且应当关
39、注一些价值问题,比如,政府应当更多地注重如何去实现社会正义和公平的问题.也就是说,自从彭德尔顿法案颁布以来,政府的行政已经是公共行政了,但是,这一行政所拥有的公共性还仅仅是一种消极的公共性,是建立在政治与行政二分原则的前提下,即建立在政府及其行政人员”价值中立”基础上的,所表现出来的是一种形式化的,抽象的公共性,而不是对公共性的自觉维护和积极建构.所以,新公共行政主张一种积极的公共性,要求政府突出公共行政的”公共”性质,并提出通过民主行政的方式去使公共行政获得和保有公共性.此外,新公共行政运动x,-t官僚制组织也提出了批评,认为政府应当重新构建新的组织形式.但是,在这方面,他们并没有提出具体的
40、组织建构方案.尽管如此,新公共行政运动的成果还是被充分地吸收到了卡特政府1978年的文官改革法案中去了.特别是新公共行政的”民主行政”主张,后来也得到了积极采纳,被转化成政府公开化,透明化以及参与治理的各种各样的具体方案.不过,在当时,新公共行政的许多主张都被看做是年轻人关于公共行政的激情表白,被认为是空想,特别是其民主行政的主张,在政治民主和行政效率的专业分化已经成为事实的情况下,很难得到理性思考的认同,尽管它后来以”新公共服务”理论重新出现的时候引起了广泛的关注.所以,新公共行政运动很快就被”新公共管理运动”所取代.07学术探讨JADMINISTRATIVETRIBUNEfVol17.No
41、3.2010(SerialNo99)从历史背景上看,新公共管理运动发生在凯恩斯主义的终结和新自由主义的兴起过程中,它着重要解决的是让政府回归到”有限政府”的边界内去,认为政府不应管得太多.为了使政府管得少了而又不影响到公共服务供给的质量,它提出了”以私补公”的措施,即通过建立一个介于政府和私人部门之间的”第三部门”去提供公共产品,同时,也尽可能地通过公共服务合同的发包去鼓励私人组织提供公共产品.至于政府自身的管理问题,则主张引入竞争机制去促进政府效率的全面提升.所有这些,被概括为“运用企业家精神改造政府”.新公共管理运动的主张以及它在行政改革过程中的做法都表明,它是一场具有过渡性的改革运动,它
42、在性质上属于公共行政的范畴,同,-j-又表现出对公共行政传统路线的背离.首先,它对公共行政的基本框架造成了实质性的挑战,它不是让公共行政通过恢复政治价值去结束“价值中立”,而是要用企业家精神去对传统公共行政和新公共行政作出双重否定;其次,在它的”以私补公”,”民营化”策略中,包含着促进非政府组织以及社会自治力量生成的动力;第三,它关于在政府中引进竞争机制的做法否定了官僚制组织的分工一协作关系.在此意义上,可以把新公共管理运动看做公共行政范式的终结者.所以,公共管理能够以一种新型的社会治理模式登上人类社会治理的舞台,新公共管理运动功不可没,尽管作为一种新型的社会治理模式的公共管理在根本性质上与新公共管理运动的主张和做法完全不同.从公共行政到公共管理的转变,直接原因是由于公共部门管理的生存环境的变化,导致从公共行政向公共管理的转变.由于公共行政担负着社会治理的使命,它时时?
