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1、建立和完善沿边开放的政策体系课题组【专题名称】社会主义经济理论与实践【专 题 号】F13【复印期号】2011年05期【原文出处】国际贸易(京)2011年2期第1418，41页【英文标题】Construct and Perfect the Policy System for Opening up in Border Zones【作者简介】课题组，国家发改委外经所，执笔人，曲凤杰【关 键 词】EEUU改革开放以来，我国通过边境贸易、开放沿边城市和设立边境经济合作区等政策促进沿边地区开放，但与沿海开放相比，沿边开放的效果和经济发展相对落后。在沿海开放持续深入、内地开放不断加快的同时，进一步提升沿边开
2、放已经成为一项刻不容缓的战略任务。为此，进一步探索促进沿边开放新政策成为我国提升沿边开放的必然要求。为建立和完善沿边生产和贸易体系，我国沿边开放政策应更加注重区域合作和产业合作，在建立跨境经济合作区、转变边境经济合作区发展模式、推动边境地区积极参与区域经济合作等方面取得突破。一、我国主要沿边开放政策我国沿边开放由北向南呈点状分布。北起黑龙江的漠河口岸，南到广西的东兴，陆路边界长达22000公里。范围包括我国黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古、甘肃、新疆、西藏、云南和广西9个边疆省区和俄罗斯、朝鲜、蒙古、哈萨克斯坦、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦、不丹、尼泊尔、印度、阿富汗、巴基斯坦、缅甸、老挝、越南等14个
3、接壤的国家，在这个区域范围内，目前开放的有黑龙江省黑河市、绥芬河市，吉林省的珲春市，内蒙古自治区的满洲里市、二连浩特市，新疆维吾尔自治区的伊宁市、塔城市、博乐市，云南省的瑞丽市、畹町市、河口市和广西壮族自治区的凭祥市和东兴镇等13个市、镇和232个陆地边境口岸，分布在黑龙江、吉林、内蒙古、新疆、云南和广西6个边境省区，开放面积约7.4万平方公里。(一)对周边国家边境贸易优惠政策长期以来我国沿边地区开放的主要形式是与相邻国家开展边境贸易往来。边境贸易优惠政策也是我国促进沿边开放的主要政策。国家的边境贸易政策也不断调整和完善。1.边民互市的优惠政策边境地区边民可以在边境线20公里以内、经政府批准的
4、开放点或指定的集市上，进行不超过规定金额或数量的商品交换活动。边民通过互市贸易进口商品，每人每日价值在规定限额以下的，免征进口关税和进口环节税。1980年初，国家把边民互市每次贸易额限制在每天100元人民币。到1990年代中期，边民每人从边境口岸或从边民互市贸易区带进或带出的商品额的限额提高到每天3000元人民币。自2008年11月1日起，将边民互市进口的生活用品免税额度提高到每人每天8000元人民币。边民互市政策推动了边民集市的扩大，对增加边民收入起到了积极作用。但由于边民互市受人员、地域、金额限制，规模不大。2.边境小额贸易税收优惠政策经国家批准的沿陆地边境对外开放市、县旗，经批准有边境小
5、额贸易经营权的企业，通过国家指定的陆地边境口岸，可以与毗邻国家边境地区的企业或其他贸易机构之间进行贸易活动。边境小额贸易企业通过指定口岸进口原产于毗邻国家的商品(除烟、酒、化妆品以及国家规定必须照章征税的其他商品外)，按法定税率减半征收进口关税和进口环节税。自2008年11月1日起，采取专项转移支付的办法替代原边境小额贸易进口税收按法定税率减半征收的政策，并逐年增加资金规模，专项用于支持边境贸易发展和边境小额贸易企业能力建设。2008年全年按20亿元掌握，实际执行期为两个月，以后年度在此基础上建立与口岸过货量等因素挂钩的适度增长机制。3.经济技术合作优惠政策边境地区经批准有对外经济技术合作经营
6、权的企业(简称边境地区外经企业)，与毗邻国家边境地区经济合作进口的商品，承包工程和劳务合作项下换回物资的进口商品，不受经营分工的限制，减半征收进口关税和进口环节税。(二)建立边境经济合作区和边境贸易区1992年，我国在开放14个沿边城市的同时，国务院先后批准设立了广西的凭祥、东兴，云南的河口、畹町、瑞丽，新疆的伊宁、博乐、塔城，内蒙古的满洲里、二连浩特，黑龙江的黑河、绥芬河，吉林的珲春和辽宁的丹东14个边境经济合作区，总面积78平方公里。为加快合作区建设，国务院制定了包括贴息贷款、税收优惠、财政定额返还等一系列扶持政策。2008年，边境经济合作区管辖单位由原来的国务院特区办划转到商务部，对国家
7、级边境经济合作区，比照执行中西部地区国家级经济技术开发区基础设施项目贷款财政贴息的优惠政策。商务部目前正对边境经济合作区展开调研，将在土地、金融、税收等方面给出更大力度的优惠政策。2000年4月，国务院批准设立瑞丽市姐告边境贸易区。边境贸易区实施投资贸易、税收、工商管理、金融管理等方面的优惠政策，按照“境内关外”模式管理，建立集贸易、加工、仓储、旅游四大功能为一体的贸易区。经过几年的发展，“境内关外”政策效果凸显，贸易形式由边境贸易扩大到一般贸易、过境贸易和转口贸易等多种形式，而且向投资和服务贸易领域拓展。(三)与周边国家共建跨境经济贸易区2005年国家批准设立了霍尔果斯口岸经济合作中心，这是
8、中国首个跨境经济贸易区。总面积为5.28平方公里，其中中方区域面积为3.43平方公里，哈萨克斯坦方区域面积为1.85平方公里，实行全封闭管理。合作中心中方区域的主要功能定位为贸易洽谈、商品展示和销售、仓储运输、金融服务、举办各类区域性国际经贸洽谈会等。(四)与周边国家开展区域和次区域合作我国与周边国家跨境合作的机制日臻完善，目前，已经形成了国家战略对接、次区域合作、双边合作等多层次合作平台。在西南，中国东盟自贸区已经建成。大湄公河次区域合作、泛北部湾经济合作区建设步伐加快。“黄金四角”经济合作区和“两廊一圈”开发计划也相继提出并启动建设。在东北，中华人民共和国东北地区与俄罗斯联邦远东及东西伯利
9、亚地区合作规划纲要(2009-2018)和中国图们江区域合作开发规划纲要以长吉图为开发开放先导区两个规划相继出台。在西北，我国与中亚国家在上合组织框架内的经济合作日渐增强。(五)边境地区与周边国家贸易人民币结算准予退税试点2004年，国家批准云南试行边境小额贸易以人民币结算予以办理出口退税，极大地促进了云南边贸的发展。目前，云南的对越南边境贸易90以上使用人民币结算。2010年3月1日起，云南边境小额贸易出口货物以人民币结算准予退(免)税政策扩大到边境省份(自治区)与接壤毗邻国家的一般贸易，并进行试点。凡在内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、广西、新疆、西藏、云南等各省(自治区)行政区域内登记注册的出
10、口企业，以一般贸易或边境小额贸易方式从陆地指定口岸出口到接壤毗邻国家的货物，并采取银行转账人民币结算方式的，可享受应退税额全额出口退税政策。二、政策实施效果评估(一)促进了边境贸易的发展，“贸易兴边”效果显著自1993年起，新疆边境小额贸易连续16年占据新疆外贸的半壁江山，目前已成为全国第一大边贸省区。2008年新疆、黑龙江、内蒙古、广西和云南等省区的边贸总额占全国的95以上，其中新疆占全国57，黑龙江占18，内蒙古、广西两个自治区占16，云南占7。尤其是出口，在全国边贸出口中的比重提高迅速，2001年新疆的边贸出口在全国边贸出口中的比重仅为21.9，2008年迅速提高到72。因此，新疆边贸发
11、展情况很大程度上代表了沿边地区边境贸易发展态势。近年来，新疆边境贸易取得了飞速的发展，2000年边境贸易总额为13.2亿美元，2008年增长到176.4亿美元，其中出口从5.8亿美元增长到157.7亿美元，进口从7.4亿美元增长到18.7亿美元。边贸出口的发展速度要远远高于同期外贸整体发展速度。边境贸易、一般贸易、加工贸易占对外贸易总额的比重由1999年的58.0、35.6、5.7调整为2008年的79.4、17.2、2.1，边境贸易比重提高21.4个百分点，一般贸易和加工贸易比重分别下降18.4和3.6个百分点。边贸在新疆外贸中的重要性日益凸显，边贸总额占了新疆外贸总额的79.4，其中出口占
12、了81.7，进口占了64.2。随着边境贸易迅速发展，规模不断扩大，贸易兴边成效显著：第一，对外贸易已成为推动新疆经济快速发展的重要因素。1987-2008年21年间，新疆边境贸易年均递增39.6，比同期国内生产总值年均增速高出29.7个百分点。边境贸易出口带动作用显著，出口年均增幅更是高达43.8，出口依存度为31.9，比1987年的5.6高出26.3个百分点。随着对外贸易不断发展，外贸对国民经济的作用不断加大。新疆外贸依存度由1978年的1.0、1985年的7.7、1995年的14.5上升到2008年的36.7。其中，出口总额占新疆生产总值的比重由1985年4.7上升到2008年31.9。第
13、二，扩大了就业，增加了边民收入。随着各口岸的相续开通，边境县市依托口岸优势，积极发展县域经济，鼓励边民从事边境贸易活动。通过边贸出口，涌现出一大批生产企业、商贸流通企业，扩大了城乡社会就业门路，增加了边民收入，使贫困县市尽快走上了脱贫致富的道路。据新疆克孜勒苏柯尔克孜自治州有关部门统计，该州现在从事边境贸易的人员有800多人，间接从事边境贸易的人员达10000多人，边境贸易带动了两万多人的就业。第三，口岸城市建设步伐加快。边境贸易的发展带来了大量人流、物流、资金流、信息流，促进了流通，活跃了市场，带动了边境地区交通通讯、餐饮服务、房地产及信息咨询产业的发展。新疆伊犁、博尔塔拉、喀什、克孜勒苏、
14、塔城、阿勒泰等地州发展各具特色的边贸经济，已取得实效；乌鲁木齐边疆宾馆、华凌市场、新疆商贸城等一批二类口岸为周边国家客商进行旅游购物活动提供食宿、购物、仓储、报关报检、转运等一条龙服务；边境贸易的蓬勃发展，有力地促进了口岸城市的建设。(二)边境经济合作区发挥了经济带动作用，但没有成为沿边地区经济发展的强大引擎我国边境经济合作区充分利用周边国家的资源开展经贸合作，形成了各具特色的经济发展区域。17年来，14个合作区累计基础设施投入140多亿元，开发建设面积92平方公里，主要经济指标年均增长2030，以每平方公里平均投入产出计算，基础设施投入1.5亿元，实现税收、GDP、工业产值、出口总额分别为投
15、入的2倍、15倍、10倍和32倍，成为当地经济主要增长点，带动了各自地区经济快速发展。各合作区充分利用边境地区所特有的丰富自然景观、人文景观和毗邻国家异国风情等旅游资源，大力发展旅游业，带动了十多万边民从事与旅游相关产业。中国西南边境口岸城市得到了较快的发展。瑞丽口岸已经成为中国对缅贸易额最高、货物吞吐量最大、进出境人员和车辆最多的边境内陆口岸，成为中国西南地区重要的人流、物流和信息流的集散地。2008年瑞丽口岸进出口货运量近200万吨、进出口总额近66亿元、出入境运输车辆近百万辆次、出入境人员700余万人次，贸易量占滇缅贸易的62、占中缅贸易的32。但由于种种原因，我国沿边地区发展还严重滞后
16、，全国135个边境市县中，有54个为国家扶贫开发重点县，发展任务十分艰巨。部分地区在教育、医疗、住房、交通，甚至生活用水用电等民生问题上都存在较大困难。与国家级经济技术开发区相比，边境经济合作区并没有成为拉动沿边地区经济发展的强大引擎。2008年，14个国家级边境经济合作区的GDP总量仅为国家级经济技术开发区的1.3，13个西部开发区的15；历年累计使用外资不足国家级经济技术开发区的1，累计基础设施的平均投入不足东部沿海经济技术开发区的10。随着改革开放的不断升入，14个边境经济合作区的发展出现一些问题，主要表现在：口岸基础设施不完善，口岸运输和通关能力差，人员、车辆和货物跨境流动便利化程度低
17、等。有的边境经济合作区发展速度减缓，有的甚至出现发展停滞。(三)次区域经济合作成效初步显现大湄公河次区域经济合作机制1992年启动，经过各国10多年的努力以及亚洲开发银行的支持，在铁路、公路、水运等交通运输走廊的建设方面取得显著成效，大湄公河次区域已经成为世界上发展最快和东亚一体化速度最快的地区之一。云南省和广西壮族自治区是中国参与具体合作项目的主要省区。两省区参与GMS合作以来，在交通、能源、贸易和投资、农业、通讯、人力资源、旅游和环境保护等领域开展合作，贸易便利化水平不断得到提高，与GMS国家的进出口贸易、相互投资以及经济技术合作不断提升，交通基础设施、跨境经济合作和口岸建设已初具规模，昆
18、明已经成为中国通往GMS国家的陆上交通枢纽。三、目前我国沿边开放现状特点和存在的主要问题近几年来，我国沿边开放出现了一些新变化，呈现以下特点：第一，随着大通道、口岸以及边境经济合作区的建设，边境贸易和跨国旅游业已经成为沿边开放城市发展的主要动力。第二，沿边省区逐步转变沿边开放思路，由单纯注重边境贸易向贸易、投资、经济技术合作以及区域合作多元合作转化。比如，黑龙江省提出“南联北开”，全方面开放的战略，定位于“我国开拓俄罗斯与东欧市场的桥头堡”、发展与东北亚国家经贸关系的“平台”；内蒙古确定了“东联、北开、西出”的开放思路；新疆坚持“东联西出、西来东去”的方针，欲把新疆建设成为我国向西开放的“重要
19、门户”、向西出口加工的基地和商品集散地、国家能源资源陆上大通道；云南则是面向东盟、南亚，定位于连接中国、东南亚和南亚三大区域、三大市场的“大通道、桥梁和枢纽”。第三，各省区纷纷实施大项目工程。在沿边各省区年度新上项目中，大型项目在总投资中的比重不断上升，大部分已达7080。这些项目类型各异：既有境内项目，也有跨境项目。在国际合作项目上，黑龙江省的合作重点是对俄、蒙森林和矿产资源开发，新疆合作重点是油气等能源合作，云南则主要是工程承包等。党的十七次全国代表大会针对沿海、内地与沿边不同的外向型经济发展水平，提出深化沿海开放、加快内地开放、提升沿边开放的发展目标。目前我国沿边开放主要存在以下问题：一
20、是沿边开放主要以边境贸易方式为主，而且出口产品主要以服装、鞋类、“杂项制品”和中低技术的机电产品等劳动密集型产品为主，产品的附加价值和技术含量相对比较低。进口以大宗资源型产品为主。目前我国边贸进口大宗资源型产品中，木材进口占有1/3的份额。随着周边国家市场需求结构升级，我国出口产品的质量不能满足市场的需要。二是沿边地区没有形成产业发展带，没有通过与毗邻国家资源要素共享和优势互补形成区域产业竞争优势，区域经济增长的产业支撑不足。三是次区域合作和跨境合作区合作尚处于起步阶段，沿边地区生产和贸易体系还不完善；四是惠边政策优惠力度不大，不利于沿边地区要素聚集和产业成长。四、“十二五”时期加强沿边开放的
21、目标“十二五”时期，我国沿边开放的总体目标是：贯彻“与邻为善、以邻为伴”的周边外交方针，加强同周边国家的睦邻友好和务实合作，共同营造和平稳定、平等互信、合作共赢的地区环境。提升沿边开放层次，加强国际通道建设，深化次区域经济合作，主动参与区域产业分工与合作，创新开放模式，形成“引进来”与“走出去”相结合，贸易、投资与经济技术合作等多领域全覆盖的开放格局，促进沿边地区经济社会全面发展。“十二五”时期，为构建和完善沿边贸易和生产开放体系，在沿边地区重点发展五大类产业基地：境外能源、资源和农产品生产加工基地利用毗邻国家能源和资源优势，结合我国强大的制造加工能力，应支持有实力的大企业、大集团在沿边地区设
22、立能源、资源和农产品加工企业，建立进口加工基地。出口加工基地根据各个地区的自身优势，以毗邻国家或区域市场需求为导向，发展绿色有机食品、轻纺产品、家电、机械电子等产品的出口加工，形成出口导向的产业集群。旅游基地充分挖掘沿边地区的旅游资源，同时利用毗邻国家的旅游资源，做大旅游产业规模。可以通过开放口岸城市的免签入境等政策吸引境外游客。鼓励沿边地区企业到毗邻国家开发旅游度假基地。商贸物流基地以通道建设为基础，发展商贸和物流业。在口岸地区建设现代化的物流中心，在口岸城市建设强辐射、多功能、国际化区域性商贸基地。科技合作基地利用毗邻国家的科技人才资源，建设国际科技合作基地。采取激励政策，提高科技合作水平
23、。将高新技术产业化作为开展合作的重点领域，政府出资支持沿边地区企业与毗邻国家开展高新技术产业合作。如鼓励两国企业共建联合研究机构，合作研究、开发适合区域市场需求的新技术和新产品。鼓励企业聘请国外专家对研发产品、生产工艺等进行技术指导。设立“科技合作风险基金”，着重支持对国际合作科技成果的产业化运营。五、“十二五”时期加强沿边开放的政策建议(一)建立跨境经济合作区，促进与毗邻国家产业合作跨境经济合作区是指在两国边境附近划定特定区域，赋予该区域特殊的财政税收、投资贸易以及配套的产业政策，并对区内部分地区进行跨境海关特殊监管，吸引人流、物流、资金流、技术流、信息流等各种生产要素在此聚集，促进该区域加
24、快发展，并发挥辐射带动作用。在具备条件的边境省区建立将国际贸易、国际物流、出口加工等多种功能融为一体的跨境经济合作区。跨境经济合作区可以参照享受珠澳跨境工业园区的各项优惠政策，具有“一线放开、二线管住、区内自由、入区退税”的政策优势，以发展工业为主，兼顾物流、中转贸易、产品展销的功能。跨境经济合作区具体开展的业务包括：加工制造、检测维修研发、拆解翻新、储存进出口货物以及其他未办结海关手续货物、包括转口贸易等进出口贸易、国际采购分销配送、国际中转、商品展示展销以及经海关批准的其他加工和物流业务等。(二)赋予边境经济合作区更加优惠的政策，提升边境经济合作区的集聚要素能力中央财政加大转移支付力度，支
25、持边境经济合作区基础设施建设。提供基础设施专项贷款，保证海关联检、口岸等设备满足实际发展需要；给予边境经济合作区特殊的税收分享政策，合作区5年内新增税收收入的地方留成部分留给当地；对在合作区设立并经科技主管部门按照国家有关规定认定的高新技术企业，按15的税率征收企业所得税。对合作区的企业予以提高计税工资标准的优惠，对企业固定资产和无形资产予以加速折旧的优惠。对新办的内资高新技术企业，自获利年度起免征所得税2年。对在合作区内新办的交通、电力、水利、邮政、广播电视基础产业的纳税人，在3-5年内减免企业所得税。对合作区内的企业(含在建和新建)，免收涉企的行政事业性收费。涉及国家管理的涉企行政事业性收
26、费费额，由市财政承担；涉及省级管理的涉企行政事业性收费费额免收。以财政专项资金为基础，设立产业发展引导资金。对合作区内的技术改造、服务业项目，由财政优先给予一定期限内的贷款贴息，资助外贸出口企业开展质量体系认证、产品对外宣传与推介、参加国际专业展览会等费用。研究设立合作区产业投资基金，支持合作区产业项目。推进企业债券、公司债券发行及机制建设，探索发行用于市政基础设施建设的项目收益债券。引导国家开发银行等金融机构，建立融资平台，拟定支持重点和融资模式。金融机构要从参与项目规划、论证入手，技术支持结合融资支持，政府信用结合企业信用，积极推进合作区重点项目开发工作。(三)完善边贸政策，促进贸易结构升
27、级我国的边境贸易政策从1984年国务院正式批准并由外经贸部颁布实施边境小额贸易暂行管理办法开始，至今正式文件有1992年颁布的国务院关于进一步积极发展与原苏联各国经贸关系的通知(国发(1993)33号)、1996年为整顿边贸秩序国务院发布的国务院关于边境贸易有关问题的通知、1998年外经贸部与海关总署联合印发的关于进一步发展边境贸易的补充规定的通知等几个文件。2008年颁布了关于促进边境贸易发展有关财税政策的通知(国函200858号)，国家将采取财税、投资等多项优惠措施加大政策支持力度，促进边境地区经济贸易发展。但该新政策中提到的转移支持、减轻边贸企业负担、支持口岸建设等内容，尚缺乏操作性，需
28、要国家进一步完善配套政策和实施细则。(四)推动边境地区积极参与区域经济合作目前我与周边国家正在积极开展“中国东盟国家自由贸易区”、“上海合作组织”、“澜沧江湄公河次区域经济合作开发”、“图们江经济合作开发”等区域性经济合作，其目的是通过一系列贸易投资自由化和便利化措施，促进贸易与经济技术合作的开展，发展本地区各国的经济。上海合作组织中与我国毗邻的国家有4个，澜沧江湄公河次区域经济合作成员中与我国毗邻的有3个，图们江经济合作开发与我国毗邻的有2个，还有一些虽暂时还不属于上述组织的成员，但今后有望参与，或是属于周边范围的国家也在积极参与这类合作。在这类区域经济合作中，边境省区的地位和作用十分重要。
29、建议在区域经济合作的多边磋商谈判中，将边境地区的贸易与经济技术合作列为重要议题，赋予边境省区参与区域合作的一些权力，通过更大范围的贸易与经济技术合作，促进边境地区的共同发展、繁荣与安全，使边疆地区真正成为次区域经济合作的先导。(五)加强与毗邻国家政府间多层次的沟通与协调除在中央政府一级进行交流与磋商外，也应加强我国边境省区地方政府与毗邻国家边境地区地方政府的协调与沟通，加强与毗邻国家在海关、检验检疫、银行、保险、仲裁方面的合作，促进边境贸易的正常发展；加强海关、公安(边防)、司法部门的合作，共同打击走私和各种犯罪活动，保障边贸发展有一个良好的环境。(六)加强对企业“走出去”的支持和服务加强对周边国家的经济发展、基础设施建设、产品市场需求、资源能源和土地利用情况的研究，建立信息服务平台，为企业“走出去”提供服务；完善企业“走出去”金融服务体系，建立出口信用担保和对外投资的担保体系，增加对走出去的融资支持。NU1DA20110630
