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1、粮食补贴存在的问题与改进思路堕兰垒墨粮食补贴存在的问题与改进思路口闻新国随着公共财政覆盖农村范围的不断扩大,各级财政x,1三农的投入逐年增多,补贴项目和补贴资金也在不断增加.实践证明,这些粮补政策确实起到了促进粮食增产和农民增收的效果,但是由于农户行为特征,农业资源禀赋和农村治理特点等方面与补贴政策存在某些不协调性,现行补贴政策存在目标与现实不完全一致的明显缺陷,从而带来了实际操作的一系列问题.本文通过分析近几年来补贴政策落实中暴露的诸多问题,反思了政策目标设计的科学性和合理性问题,并就相关问题的深层次原因进行了理论探析,进而提出改革和完善粮食补贴政策的思路与建议.一,政策目标与现实问题(一)
2、政策目标.2004年以来,我国先后出台了对种粮农民的直接补贴,良种补贴,农机具购置补贴等一系列扶持粮食生产的政策措施.这些措施是在我国进入以工促农,以城带乡的发展阶段实施的重要惠农工具之一,其政策目标一是要在我国农村改革发展进入新阶段让农民共享改革成果,二是要更明确地发出加强农业基础地位的政策信号,稳定农业生产,确保粮食安全.具体来讲,对农民的各类直接补贴在政策设计的初始阶段,具有不同的导向含义和目标.直接补贴是补贴试点地区和全面推广时确定的基本补贴项目.此项补贴的实施开启了我国粮食补贴从直接补贴商业部门到直接补贴农民的改革,主要目的是结合粮食流通体制改革,将粮食部门吃补贴改为农民吃补贴,让农
3、民真正得到实惠,发挥粮食补贴基金的作用.良种补贴是针对我国人世后粮食标准化生产程度低,品质差等问题而出台的提高粮食产业竞争力的生产性专项补贴政策.良种补贴主要着眼于引导农民采用新品种和新技术,提高粮食品质和产量.农业生产资料补贴是针对农业投入与产出价格波动的倒挂问题,在农用柴油,化肥,农药价格调整的背景下出台的补贴,其目的在于弥补农民因农资价格上涨而增加的支出,稳定种粮成本.农机具购置补贴主要是鼓励和支持农民使用先进适用的农业机械,提高粮食生产的物质装备水平和机械化进程,促进农业社会化服务体系的发展,推动农业多种形式的适度规模经营.粮食补贴政策在稳定粮食生产,确保粮食安全,增加农民收入方面起到
4、了一定的促进作用,但是这些宏观调控政策的作用对象是农民,落实主体在基层,宏观政策的设计一定要考虑微观反应机制,如果脱离了农民的行为动机,脱离了农村基层特点,再理论化的政策也难以达?12?到理想的效果,现行粮食补贴政策在不断摸索中也在不断暴露出问题.(二)现实问题.1.政策变动频繁,实际操作增加难度.政策一年一变,甚至一年多变.一年内政策分批分季落实,不便于乡村统一布置工作.有些年度,完成一次后,并不知道下次会有什么样的补贴政策.就负担卡填开来讲,极不方便,面对不断变动的政策,基层无所适从,影响了对政策的准确把握,执行起来就可能出现这样或那样的偏差.2.政策设计繁琐,整体运行成本较高.分项补贴过
5、多,计算依据和标准各不相同,执行时间不统一,比如水稻良种补贴就分成早中晚季分别计算,而且强调按实际水稻各个季节的实际种植面积计算,不同年份早中晚的标准各不一样.不同年份重新计算.因为多数补贴强调以实际种植面积为依据,实际需要的落实时间往往超前于可能核准种植面积的时间.分项补贴的不同步计算,导致运行成本过高,负担监督卡难以准确衔接,同步发放到户,设计的不科学不简便也使很多数据失真.一些设计还过于机械,比如在计算早稻良种补贴时,一些地方将种植面积理解为大田面积.将早稻秧田面积排除在外,这样确定种植面积是非常可笑的,难道秧田面积就没有为粮食种植和良种引种做出贡献吗?有时上级执行部门也这样对基层作出不
6、当的严格要求,政策过于机械的设计大大增加了政策执行成本.不仅如此,错误率也增加了,检查分析时可比性,可复核性大大降低,容易给弄虚作假提供方便,一些地方也因为计算方法上的缺陷,部分村组干部为个别农户搞人情补贴,骗取国家资金,最终也不便于监督检查,同时也增加了相应的核实检查成本.另外,由于政策设计过细过杂,并且在现行财政支农管理体制框架下,财政支农资金的核发没有专门的机构负责,各单项补贴由不同涉农部门执行,资金发放牵扯单位太多,比如林业部门,农业部门,财政部门,邮局等,由于种种原因部门之间的协调十分困难.因此每项补贴的发放都要将上述过程重复一遍,其执行成本可想而知.而且上有千条线,下仅一根针,基层
7、干部疲于奔命,而农户也会因烦而生埋怨,严重影响了党和政府在人民心目中的形象.3.政策目标明确,激励效果却不明显.粮食补贴政策设计了明确细致的目标,专项补贴对农民激励导向作用并不大,其一,就良种补贴而言,现在农民自留品种的很少,农业品种投入的市场化程度已经很高,品种经营市场是决定农业品种改良的决定因素,市场化方式推广什么优质高产高效品种,农民就接受什么品种,单独设置一个良种补贴已没有多大意义.另外,农资价格补贴对农民积极性提高有好处,但完全不必要专设此项补贴单独计算,给予农资价格补贴,更多的来说是增加对农补贴标准的原因,单独设计此项补贴有多此一举之嫌.其二,很多地方农村仍然存在不同原因导致的抛荒
8、,比如农业水利设施失效导致的灾害性抛荒等,粮食补贴的目标就是要配合其他政策尽可能地调动农民种粮积极性,避免抛荒现象发生,而粮食补贴政策又不足以解决这一问题,所以粮食补贴的这一重要目标在目前形势下还只能有限地发挥作用.粮食补贴政策的周全性和时空超前意识都有待加强.其三,分散设项也减小了资金的集聚效应和激励作用.4.政策缺乏衔接,制度组合作用不大.一是部f-1分散,缺乏衔接.在一年内发放到同一农户的各类补贴,财政部门内负责执行的就有几个科室,比如良种补贴由农业科负责,农资补贴由经济建设科负责,直补由商贸科负责,这些科室常常不是协调一致行动,轮翻布置任务,给基层工作增加了很大难度.二是收支并存,缺乏
9、衔接.近年来中央不断加大农业扶持力度,而地方上仍然存在一些涉农收费,比如水费.一些地方基层因继续向农民收取水费,而将应发给农民的补贴存折留扣在手,使得补贴落实大打折扣.其实在加大支农支出的情况下,这】3?些落后的收费项目完全应当取消,在公共产品供给领域,真正对农民实行零负担.三是制度组合缺乏衔接.一是表现在补贴目标定位过高,当其他制度是处理同一目标的主导政策时,粮食补贴政策就应当着眼于简化和完善操作方面,这是当前补贴政策应该注意改进的地方.二是表现在现行制度环境也在影响补贴政策的落实,同时也影响了补贴的监督效果.(三)政策与现实问题的原因.一是城乡二元结构的制约.人为设置的城乡二元制度是破解城
10、乡二元结构的最大障碍,突出表现在户籍制度和公共服务制度等方面,结果是城市化率不高,城乡收入差距较大.在从城乡二元结构向城乡经济社会发展一体化转变的过程中,粮食补贴政策的实施必然面临很多悖论性的问题,使得粮食补贴政策处于尴尬之中.一方面粮食补贴的目标首先在于促进粮食生产,确保粮食安全,另一方面粮食安全受多种因素影响,仅仅依靠粮食补贴不可能完全确保粮食安全.这主要是农民仍然处于非农化流动之中,农业生产要素还没有配比到规模效益程度,获取非农收入仍然是决定农民行为选择的主要动因,在这种大趋势下粮食补贴要想达到所谓的目标显然是不现实的,因此粮食补贴只是确保粮食安全的必要条件而不是充分条件,只有明确这一点
11、,粮食补贴目标才能定位到实际可能发挥作用的范围内.另外针对千家万户农民的种植行为设计的专项补贴在很多方面也是没有考虑决定农民行为选择的主要因素问题,结果不但没有起明显的导向作用,反而给实际操作带来了难度,而且也增大了实际操作的越轨空间,其实只要是明确粮食补贴是鼓励增产增收,农民何尝不会去选择有利于他们增收的优良品种呢?因此粮食补贴要考虑农民的行为动机和微观作用机制,城乡二元结构的破解过程是制定粮食补贴政策始终要考虑的大背景.二是农村治理方式的影响.从政府与农民的关系看,农村治理始终处在从计划经济的统管向市场经济的放活转变之中.在这一演进过程中,一方面农民生产生活的自主性不断增强,另一方面政府在
12、不同时期制定了一系列的政策仍然需要乡村干部与农民发生千丝万缕的联系.在传统统管方式失效的情况下,新的管理方式又没有有效建立起来,农民更加处于原子化分散状态,很长一段时间,由于经济欠发达,加之政策任务繁重,很多地方农村基层组织处于瘫痪或半瘫痪状态,农村基础性工作经常断档,税费改革后基层组织的运转情况有所改观,但农村治理的组织缺陷仍然存在.现行乡村两级组织的存在对于诸如非典,禽流感等突发性事件的处置提供了有效执行网络,但是在常态下如果要持续有效开展服务于农民的工作还是存在很多问题.特别是尽管农村较早实行了村民自治制度,但是村级组织还很难说是农民的自治组织,很难真正充当农民的代言人,它的主要职能仍是
13、对上负责执行各项政策,对农民直接负责的机制并没有培育出来,对农村基本情况的掌握不够细致,这反过来影响了这级组织对上负责执行政策的效果,这次粮食补贴表现出来的问题同样与我国农村治理的特殊方式有关.三是农村土地制度的影响.以家庭承包经营为基础,统分结合的双层经营体制是我国农村的基本经营制度,农村现有土地承包关系保持稳定并长久不变,尽管国家鼓励土地流转,但是农村土地流转程度不高,流转也不规范,很多地方农地仍然处于细碎化状态,农田基础设施建设难以协调,农业靠天吃饭现象普遍存在,抵御自然风险和市场风险的能力下降,因这些原因导致的抛荒时有发生,通过粮食补贴难以解决这些问题,另外也正因为是农民土地权益保障还
14、远未达到充分的程度,特别是农民处置土地的权利不充分,土地经营规模化程度不高,农民也因外出打工而产生农业经营机会成本过高的问题,这种情况导致的抛荒也是粮食补贴政策难以解决的.因为这些根本性问题的存在,粮食补贴的导向作用自然不可能充分发挥出来.?14?二,完善粮食补贴政策的基本思路(一)完善粮食补贴政策的原则.1.粮食安全与农民受益原则.粮食补贴要处理好宏观调控与微观行为的关系,即要处理好国家要粮与农民要钱的关系,解决好个体理性行为与整体非理性结果的矛盾.其着眼点是要在坚持工业反I1甫农业,城市支持农村和多予少取放活的方针下,既适时引导农民发展农业生产,又要尊重农民意愿,遵从农民选择,既考虑国家粮
15、食安全,又考虑农民积极性,尤其是着重考虑在农业经营仍然处于弱势地位下,对农民从事农业生产补偿机制的有效性问题.2.弹性务实与远近兼顾原则.对农民直接补贴是一个新事物,出现这样那样的问题在所难免,短期内形成稳定的政策也是不可能的,在留下弹性空间的同时,要根据实际问题,形成快速的纠正和完善机制,既要考虑跟前救急性需要,更要考虑长期的发展规律,处理好补贴政策与其他政策的关系.3.简便操作与程序控制原则.补贴方法要力求简便,要符合农村实际,方便基层操作,方便群众理解,同时自上而下和自下而上的操作程序要体现内部控制特点,形成完善的内部控制制度,确保补贴按严格的内部控制流程操作.通过程序控制保证有效执行外
16、,还要保证有效监督,健全完善的监督体系和监督办法.(二)完善粮食补贴的综合体系.党的十七届三中全会提出,要健全农业补贴制度,扩大范围,提高标准,完善办法.这一决定为改革和完善粮食补贴政策指明了方向.当前我国农民最普遍的选择是外出打工,农民最显着的处境是双栖状态,其实农民的选择是符合城市化进程中人口转移规律的,正是这种选择使得农业成为农民的兼业,并通过农民自身的反哺行为维持了一个低水平集约农业的发展.农业比较效益低下的状况有其客观原因,农业份额在现代经济体系中逐步下降也是客观经济规律.在农业,农村和农民转型的大背景下,国家通过财政投入反哺农业和农民是正确的,但针对农村实际情况,补贴政策的目标定位
17、要更加切合实际,政策设计要更加现实.我们认为完善粮食补贴综合体系可以从三个层次来把握,一是对现行的针对农户的专项补贴该合并的合并,该调整的调整,形成生产阶段的综合粮食直补.二是在简化生产阶段综合粮食直补的基础上,继续补充方便可行的农机具购置和最低收购价补贴,形成第二个层次的综合补贴体系.三是形成补贴操作与补贴监管紧密结合的综合补贴管理体系,让纳税人的血汗钱真正用到实处,收到实效.三,构建综合补贴制度的具体建议(一)构建综合为主,专项为辅的制度.根据农村特点,合理定位粮食补贴政策目标.目前完全可以将凡是针对千家万户的专项补贴合并为粮食综合补贴,即将现行的直接补贴,良种补贴,农业生产资料补贴合并为
18、粮食综合补贴,这样做的好处是可以简化操作,提高准确率,增加公平性,也便于群众理解和监督,合并补贴的效果不会低于分项补贴时的实际效臬.合并为综合补贴要注意以下几个问题,一是计算依据要合理确定.对农户的直接补贴综合简化以后,计算依据应该以实际耕地面积为准,实际耕地面积要根据不同地方实际工作的开展情况和掌握数据的准确程度,以及农民的认可程度确定,有的地方可以根据二轮承包核定的面积确定,有的地方可以根据税费改革中农民认可的计税面积确定,还可以结合农业普查数据进行修正.二是标准重新核定的问题.如果总的补贴额度不变,那么折算为新的标准是?15?很简单的事情,如果要重新改变标准就涉及公共政策的选择问题,在这
19、方面要体现决策的科学性和民主性.标准也不能增长过快过高,一些地方土地流转发育程度不高,有偿转让费不高,补贴标准接近租金水平时,给予补贴可能会阻碍土地流转,甚至导致过多的土地抛荒,结果使补贴起了反作用.三是补贴对象的问题.原则上是针对种粮农户进行补贴,另外还要树立大粮食观,凡是从事食物种植的都给予补贴,随着形势发展也可扩大补贴范围,只要从事种植业经营均给予补贴.结合土地流转形势的发展,粮食补贴对象应该明确规定为土地承接经营方,以鼓励土地规模经营,土地流出方只根据农地交易行情收取租金等.四是继续保留部分专项补贴的问题.针对各户的综合补贴确定后,能够起明显导向作用而且操作方便的农机具购置补贴继续保留
20、,在市场低迷时期,实行最低收购价格政策,进行价格补贴,形成粮食生产性补贴与销售性补贴的有机结合,以弥补粮食生产性补贴的不足.(二)完善粮食补贴程序控制制度.1.继续执行政策宣传单,农民负担监督卡和一册通发放等行之有效的办法.确保农民知情权和监督权,确保补贴资金安全封闭运行.2.完善事前,事中和事后的公示制度.健全政策公示,数据公开和网上查询制度.3.在简化对农民直接补贴项目的情况下,制定更加严格规范的操作和控制程序.4.利用计算机技术,进行计算机程序控制.建立农户动态管理的数据库,提高办事效率和准确率.5.加强队伍建设,提高政策执行能力.搞好培训辅导和调查研究,善做政策探索者,及时发现问题,及
21、时大胆解决问题,勇做改革先行者.(三)健-klL食补贴监督管理制度.除完善补贴操作的内部控制制度外,还需要完善内外结合的监管制度.健全审计监督,人大监督,媒体监督和群众监督相结合的监督体系.具体实施监督时,政府各部门可以统一行动,各部门发挥各自监督优势各司其责,这样可以整合监督力量,提高监管效率.努力把粮食补贴这项民心工程办成顺民心,合民意的工程.o作者单位:中共鄂州市党校,华中科技大学中国乡村治理研究中心(责任编辑李兰芝)(上接第11页)区卫生院的医疗服务环境.因此,要在政府主导和统一管理的前提下,提高基层卫生服务机构的使用效率.要进一步完善惠民医院和社区卫生医院的运行机制,建立科学合理的惠
22、民医疗和社区卫生服务财政补偿机制;要努力加强惠民医院和社区卫生院的医疗技术服务水平和医疗卫生人才队伍建设,同时推行双向转诊制度,建立大中医院与惠民医院和社区卫生院之间的帮带关系,鼓励推动大医院专家下惠民医院和社区卫生院坐诊,让居民不出社区就能享受到大医院专家的技术与服务;要探索建立城镇居民基本医疗保险与惠民医院相衔接的制度,让惠民医院和社区卫生服务机构在城镇居民基本医疗保险管理与服务工作中充分发挥更大的作用.o参考文献【11(中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见(中发20096号).【2】孙文基,蒋大鸣.城镇居民基本医疗保险制度及其监督机制研究【J】.审计与经济研究,2008(4).【3】王华新.城乡医疗保障一体化的试验和完善建议J】.社保财务理论与实践,2009,(1).4】郭晋晖.医改实施方案公布3年内实现基本医保覆盖全民【N.第一财经日报,2009-48.?16?作者单位:湖北省财政厅社会保障处(责任编辑李兰芝)
