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1、担保存货第三方管理规范（征求意见稿）国家标准编制说明一、任务来源与标准名称调整本标准由中国仓储协会申请、经由商务部同意后申报，国家标准化管理委员会于2012年12月下达国家标准制修订计划（计划编号为20121564-T-322）。申报时，标准名称为动产质押监管规范；国标委下达计划时，标准名称为动产质押服务规范；计划下达后，中国仓储协会经过进一步研究后认为，标准名称还是不准确，2013年4月先后与商务部流通业发展司和国标委服务业标准部进行了沟通和情况说明，得到的答复是: 在标准的主体内容没有改变的情况下,改变标准名称可以在编制说明里说明调整的理由和原因，今后按需要再提交变更申请或补办手续,可以按
2、计划要求开始组织起草标准工作。标准名称变更的原因：根据中国仓储协会、中国银行业协会与世界银行国际金融公司2013年3月召开的“仓储与担保品管理国际研讨会”的专家意见，“动产”概念很宽泛，除了存货之外，还包括“应收帐款”等其它动产；动产既可以质押、也可以抵押，按我国物权法与国际惯例，质押与抵押都属于担保行为，质押与抵押物都属于担保品；各类担保品有不同的管理方式，既可以由质权人自己管理，也可以由第三方管理，仓储企业管理或服务的对象不是“动产质押”（行为或过程）、而是被质押的存货（物品）。因此，我国习惯称谓“动产质押监管或服务”是不准确的，准确的概念应该是“担保存货第三方管理”，其内函是：为了保障存
3、货担保融资的安全，信贷机构委托仓储企业或专业管理企业依托仓库设施对担保存货实施的占有、保管与监控活动。二、制定本标准的意义自上世纪末期以来，我国一些仓储企业陆续开展担保存货管理业务，2007年物权法颁布后，担保存货监管业务在仓储行业逐步推开。据世界银行国际金融公司（IFC）的专家估算，我国一年的贷款发生总额30万亿，其中，85%（25万亿）是有担保的贷款，40%（12万亿）以上属于动产担保贷款，16%（5万亿）属于存货担保贷款，10%（3万亿元）左右是经由第三方管理担保存货的贷款。据中国仓储协会不完全统计，全国30%左右的大中型仓储企业（估计近1000家）不同规模地开展了担保存货管理服务。近年
4、来，由于广大中小企业的融资需要与各类商业银行的需要，担保存货管理出现两个明显特征：一是仓储物流企业由主要在自有仓库中实施担保存货管理，发展为主要到借款人仓库中派员监管担保存货（应银行的要求）；二是产生了一批专门从事担保存货管理的企业，也有一些贸易性公司为了方便存货融资、自己投资设立了仓储公司。在这种情况下，陆续出现一些问题：借款人与监管人串通，虚开仓单、重复质押问题；借款人强行出货、甚至哄抢担保存货的问题。2012年8月发生的“上海钢贸案”是最突出的案例。这些问题的出现，有两大根本原因：一是根据我国物权法，由人民银行负责应收款担保的登记公示，由工商局负责存货与设备的抵质登记，但没有规定存货质押
5、登记公示；二是目前为止我国既没有仓储业的行业管理办法，更没有担保品管理行业的监管制度与相关标准，政府对提供担保存货管理的企业没有资质要求，对信贷机构、借款企业与担保存货管理企业三者的权利义务也没有明确的法律规定。在法规与标准缺失的情况下，出现上述问题是难免的。国内外专家一致认为：担保存货第三方管理的出现，是社会分工的产物，是银行业专业化经营的必然结果；在现代经济条件下担保存货第三方管理具有巨大的市场空间；不论是仓储企业还是专业管理企业，都是依托仓库设施从事担保存货管理，都属于仓储行业，既是仓储企业的增值服务创新，也可以是仓储业的一个新业态；与其它担保品管理、与一般仓储管理不同，存货担保品管理有
6、较大的特殊性、复杂性、风险性，需要制定专门的管理规范。本标准的制定与实施，不仅对我国担保存货第三方管理的健康发展，进一步扩大存货担保融资规模、保障存货融资安全，有着直接的积极作用，而且对我国仓储业转型升级与创新发展有着重要意义。三、相关标准与资料检索经调研与检索，国际上担保存货第三方管理业务相当成熟，目前，法国（有仓单法）、日本（有仓库法）、比利时等国家对担保品管理行业实施经营许可制度（持牌经营），并对担保存货管理行业有不同程度地监督管理机制，美国有仓库法、且有发达的保险业，通过保险业对担保品存货管理企业进行监督制约，使担保品存货管理行业得到规范发展。IFC为我们提供了上述国家相关法律的核心条
7、款内容与国际通行的担保品监管与监控协议的示范文本。商务部于2012年将中国物资储运协会提出的动产质押监管服务规范与质押监管企业评估指标列入商务部行业标准制订计划。目前这两项行标已经颁布。我们认为，这两项行标的部分内容可以吸纳到本标准之中。四、本标准起草过程根据担保存货第三方管理涉及的机构主体，为了提高该标准的权威性，中国仓储协会提出、并经商务部与国标委相关领导原则同意，对本标准主要起草单位进行了充实完善。调整后的该标准起草小组由中国仓储协会、中国银行业协会、相关大型仓储物流企业、专业担保品管理企业、相关商业银行（包括大型国有银行、股份制银行、外资银行）组成。2013年5月31日，标准起草小组第
8、一次会议在中仓协会议室召开。出席会议的有中国仓储协会（沈绍基、李忠良等）、中国银行业协会（余学军、卜祥瑞等）、中国物资储运协会（姜超峰）以及招商、民生、渣打3家银行、中铁物资、甬金、运亚3家仓储或物流企业等单位的代表14人。会议听取了中仓协关于本标准的背景、起草思路、内容框架等情况介绍，重点讨论了标准的主要内容。会议决定：请中国银行业协会组织相关银行提出标准初稿；请中国仓储协会收集发达国家的相关法规与担保品管理方面的规范。7月9日，银行业协会提出标准初稿。26日，仓储协会（沈绍基、李忠良、马立群）与银行协会（余学军、卜祥瑞）以及渣打银行的代表在中仓协会议室就标准初稿的内容进行交流讨论。会议决定
9、：由中仓协根据讨论意见修改初稿。8月9日，中仓协邀请中国人民大学法学院教授、民商法研究中心研究员高圣平到协会解讲美国的仓库法、仓单法、仓单担保法（世界银行国际金融公司委托高教授翻译）、担保品监管与监控两种管理模式的协议示范文本（国际金融公司翻译提供）的核心条款，并就如何结合国情参照借鉴进行讨论。商务部流通司武传亮处长参加了交流讨论。通过讲解与讨论，形成广泛共识。以上述资料与认识为基础，中国仓储协会于9月5日完成了标准初稿的修改稿。由银行业协会向各银行征求意见，其中渣打银行和招商银行提出具体的修改意见。12月16日，两家协会和渣打银行的代表在银行业协会对9月5日完成的初稿逐条进行了讨论和修正，形
10、成了标准征求意见稿。五、本标准的主要内容与适用范围标准起草小组认为，为了解决我国担保存货管理中存在的突出问题（缺乏门槛；三方责任不清；重复质押与虚开仓单等），根据发达国家的经验，应当从建立担保融资公示平台、建立担保存货管理行业的监管制度、建立担保存货管理的技术标准三个角度同时做工作。考虑到行政法规与技术标准的的性质及分工，作为技术标准，主要从技术与操作层面提出担保存货管理的相关规范：一是明确担保存货管理企业应具备的条件；二是明确担保融资中的三方责任；三是提出担保存货管理的具体要求；四是提出对担保存货管理企业企业的评价方法与指标体系。至于行业标准质押监管企业评估指标中“质押监管企业不应有的行为”
11、，建议吸纳到仓储业管理办法之中。因此，本标准规定了担保存货第三方管理企业应具备的条件、三方当事人的责任、管理规范、评价方法与指标体系。本标准适用于动产融资所涉及的担保存货第三方管理。六、本标准的主要内容说明（一）关于术语以本标准主要定义了“担保存货”、“担保存货第三方管理”、“担保存货第三方管理企业”、“担保存货监管协议”、“担保存货监控协议”这5个最基本的概念以及由这5个概念派生的“静态管理”、“动态管理”、“特定仓库”、“仓单”、“担保存货标识”、“留置”6个概念。作为动产的“应收款”以及处于生产过程中的机床等管理不包括在本标准范围内。对于“备付金”，鉴于国际上没有，国内也少见，因此本标准
12、不界定、不要求、不提示。担保存货第三方管理所涉及的“动产融资”的“质押”、“抵押”、“质权人”、“出质人”“担保”等概念，由于在相关法律或标准中已经有定义，本标准也没有直接引用与涉及这些概念，因此，本标准不再定义。本标准所涉及的借款人与担保人，鉴于借款人与担保人的关联关系（通常情况下，借款人就是担保人，在有第三方担保人的情况下，担保人与借款人也是关联关系），因此，本标准中统一使用“借款人（担保人）”的提法。本标准所涉及的银行与贷款人，鉴于现代条件下银行只是贷款人之一，贷款人包括了银行，因此，本标准统一使用“贷款人”。针对实际中的习惯叫法“监管仓库”，本标准界定为“特定仓库”，主要基于两个考虑：
13、一是区别于海关的“监管仓库”概念；二是由于第三方管理分为“监管”与“监控”两种管理方式，只用“监管”仓库不合适。还有一个重要的概念，担保品存货第三方管理企业到底是受谁的委托，是受借、贷双方委托，还是受贷款人委托？世界银行国际金融公司提供的监管或监控协议文本显示：担保品管理方是“作为质权人的银行和作为所有权人的借款人的代理人”。两家协会根据中国的现行法律与实际情况，经反复研究认为：存货担保就是为了保护贷款人的权益，担保存货管理企业及其特定仓库的选择决定权也属于贷款人，为了避免纠纷，本标准明确担保存货第三方管理企业“受贷款人委托”。我们认为。国际上的协议文本之所以明确是双方当事人的代理人，主要是因
14、为：在国际上，担保品管理方还要受借款人委托为借款人代办货物保险，但在中国的实际中、在本标准中不涉及这个业务。（二）关于担保存货第三方管理企业应具备的条件本标准规定了7个方面的条件，即“资质条件”、“资本条件”、“仓库条件”、“配套设施条件”、“组织管理条件”、“信用条件”以及当事人协商确定的其它条件。其中：“资质条件”，在标准起草过程中，有的企业提出应当明确“不得兼营批发零售业务”。两个协会经反复研究后认为，在市场经济条件下，标准作这样的规定不太合适，只要求“仓储业务或担保品管理的主业突出”。考虑到兼营的风险，将这个因素放在“评价指标”中，在资质评价时在分值上作调整。“资本条件”，标准初稿曾规
15、定了注册资本的下线，还规定了“办理相应的责任保险”等。两个协会反复研究后认为，在企业注册资本金已经采取认缴制的情况下，作为标准还规定资本金的“门槛”不合适；在中国现行保险法规条件下，在标准中规定“办理相应的责任保险”也不合适。但这些因素，可一并纳入企业“评价指标”、在资质评价时在分值上作调整，也可以由三方当事自行约定。（三）关于三方当事人的责任主要基于“监管协议”（CMA）与“监控协议”（SMA）的定义，主要借鉴了国际上两份协会文本的内容，分别提出两种管理方式中的三方责任。针对国内这些年出现的突出问题，参照国际通行的作法，规定了以下重大责任条款：1、在“监管”方式下，第三方企业承担保管与监控的
16、全面责任，如果存货出现“灭失、损坏、短少、非正常损耗”应当赔偿；在“监控”方式下，第三方企业只承担“核实与报告”责任，如存货出现问题，第三方不承担赔偿责任。2、在“监管”方式下，第三方企业只“对存货的外观质量、重量及包装件数量承担责任”，“除非协议另有约定，对存货的内在质量与包装件中的产品数量不承担责任”。3、根据国际惯例与国内的通行作法，规定“借款人”有责任向“第三方”支付仓储、监管等费用，同时规定“贷款人”对此负有督促责任。（四）关于管理规范 分为“操作规范”与质量要求。“操作规范”提出了“选择特定仓库”、“检查使用相关设施”、“检查落实制度”、“配备与管理团队”、“设置货位”、“仓单管理”、“存货管理”、“风险处理”8个方面的规范。“质量要求”提出了“验收要求”、“仓单要求”、“保管要求”、“报告要求”4个方面的要求。（五）关于评价指标 规定了评估机构。提出了企业资质、资本、仓库、配套设施、组织管理、信用、监管（监控）业绩7个大类指标22个分项指标的权重和分值。按百分制对大类指标与分项指标设置权重，对各分项指标设置2-4个档次并给出分值，按综合分值核定评估结果，85分以上为优秀（A级），60-84分为合格（B级），59分以下为不合格。 2013.12.26
